何旦番

【摘 要】近年來(lái)，國(guó)企高管落馬頻發(fā)，暴露出國(guó)企管理中存在的種種問題。本文從公司治理委托-代理的視角出發(fā)，以國(guó)企為對(duì)象，研究其在選任高管、監(jiān)督經(jīng)營(yíng)、追究責(zé)任三方面存在的問題，并指出問題的根源在于出資者委托人權(quán)力分散，導(dǎo)致不能對(duì)代理人有效管控。

【關(guān)鍵詞】委托代理；國(guó)企管理

控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)有企業(yè)，與通常意義上的有限公司、合伙企業(yè)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著相當(dāng)大的區(qū)別。一方面，這些國(guó)有企業(yè)作為相對(duì)的經(jīng)濟(jì)單元參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；另一方面，國(guó)企又履行著部分公共職能，享受行政級(jí)別，甚至于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著相近的地位。這種雙重身份的特殊性，使得國(guó)企的管控權(quán)力分散，從而導(dǎo)致國(guó)企管理存在一定的問題。

一、國(guó)企管理存在的問題

按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表各級(jí)政府履行出資人職責(zé)。1然而，重要國(guó)企高管大多是由組織部門進(jìn)行選任的。國(guó)資委雖然具有一定的建議權(quán)，然而并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。與熟知國(guó)企管理狀態(tài)，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利義務(wù)的國(guó)資委不同，組織部門對(duì)國(guó)企實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況了解程度較低。這就導(dǎo)致了組織部門在選任國(guó)企高管時(shí)，或許難以恰當(dāng)?shù)陌葱柽x人。

同樣的，在國(guó)企的經(jīng)營(yíng)過程中，國(guó)資委對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)監(jiān)督難以保障。國(guó)企高管，或者說(shuō)，國(guó)企的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理對(duì)企業(yè)有著非常大的控制力?！白h事過程缺乏民主，董事長(zhǎng)往往享有過大的權(quán)力”，“幾乎所有的議事程序均由董事長(zhǎng)或大股東代表決定”，“董事會(huì)會(huì)議的出席率偏低”， 2在我國(guó)上市國(guó)企中大量存在。雖然上市國(guó)企存在董事會(huì)這樣的議事機(jī)制，卻難以約束董事長(zhǎng)的權(quán)力，監(jiān)事會(huì)對(duì)其的監(jiān)督作用也顯得微乎其微。另一方面，一項(xiàng)針對(duì)我國(guó)上市國(guó)企的公司治理效率研究則更為透徹，“國(guó)企高管的權(quán)力的增強(qiáng)會(huì)降低高管變更的概率與低劣業(yè)績(jī)之間的敏感性，表明國(guó)企高管的權(quán)力在高管變更決策中發(fā)揮了顯著的職位塹壕效應(yīng)”， 3也就是說(shuō)，如果國(guó)企的高管對(duì)公司具有足夠的掌控力，則企業(yè)的業(yè)績(jī)好壞與其被替換之間的相關(guān)性將降低。可供猜想的一個(gè)原因即是：國(guó)企的高管任免權(quán)掌握在組織部門的手里，而國(guó)企經(jīng)營(yíng)成果的考核落在國(guó)資委的頭上，組織部門對(duì)國(guó)企高管的任免只會(huì)參考國(guó)資委的意見。因此，國(guó)企高管獨(dú)斷嚴(yán)重，國(guó)資委缺乏對(duì)國(guó)企高管的任命、更換權(quán)力，使得國(guó)資委對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)過程缺乏監(jiān)管力。

再者，國(guó)企高管問責(zé)的主要由紀(jì)檢機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。“十八大至今，中央紀(jì)委網(wǎng)站共發(fā)布了124名國(guó)企高管被查處的信息”，可以見得，目前國(guó)企高管的問責(zé)主要是由紀(jì)檢部門進(jìn)行的。然而紀(jì)檢機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企高管的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，缺少專業(yè)素養(yǎng)，只能查處高管是否違反黨紀(jì)，貪贓枉法，卻無(wú)法判斷高管是否盡職勤勉，管理有道。與此同時(shí)，肩負(fù)國(guó)有資產(chǎn)增值保值，肩負(fù)出資人職責(zé)的國(guó)資委，在近年來(lái)卻較少有因管理不善而追究高管責(zé)任的行動(dòng)。因此，目前究責(zé)制度導(dǎo)致難以將缺乏管理才能和素質(zhì)的國(guó)企高管及時(shí)從崗位上替換下來(lái)。

二、委托人權(quán)力分散是問題形成的根源

上文通過選任、經(jīng)營(yíng)和究責(zé)的框架對(duì)國(guó)企的管理問題進(jìn)行了分析，在分析過程中，問題之所以形成的根源也逐漸明了。

國(guó)企高管由組織部門任命，而非由對(duì)企業(yè)、對(duì)候選者更為熟悉的國(guó)資委任命，是選任階段主要問題。國(guó)企的巡視和處分由紀(jì)檢部門主導(dǎo)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)的國(guó)資委卻缺位，是究責(zé)階段的主要問題。而經(jīng)營(yíng)階段，雖然由國(guó)資委監(jiān)管，但國(guó)資委對(duì)國(guó)企的高管既缺任命之權(quán)利，亦少處分之職能，對(duì)高管的約束力較少，使得國(guó)資委對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管無(wú)處下手。

因此，國(guó)企管理問題的根源，是目前離散約束的機(jī)制。國(guó)資委履行出資人職責(zé)，負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)的保值增值之責(zé)任，對(duì)國(guó)企高管進(jìn)行業(yè)務(wù)上的監(jiān)督；組織部門則掌握國(guó)企高管的任免大權(quán)；紀(jì)檢部門則巡查、處理國(guó)企高管的違法違紀(jì)事件。在這種體制下，對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)知之甚少、關(guān)注不多的組織部門、紀(jì)檢部門掌握國(guó)企高管的生殺奪予大權(quán)；而負(fù)有監(jiān)管之責(zé)的國(guó)資委卻因缺乏有效的激勵(lì)、懲治手段，從而使得監(jiān)管成為一紙空談。

以委托-代理的視角來(lái)看，即如何更好地激勵(lì)和約束代理人為了委托人的利益而非代理人的利益行事，4可以看出，其實(shí)國(guó)企目前存在的管理問題，是由于委托人權(quán)力分散化導(dǎo)致的問題。在通常情況下，委托人具有任命董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)；通過董事會(huì)任免高管、通過監(jiān)事會(huì)監(jiān)督公司內(nèi)部治理；通過任免、處分和薪酬激勵(lì)對(duì)高管進(jìn)行經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的職權(quán)。然而，在國(guó)企中，任免權(quán)、糾察處分權(quán)分別掌握在組織部門、紀(jì)檢部門手中，國(guó)資委手中的經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)則難以落實(shí)。原本應(yīng)當(dāng)集中行使的委托人權(quán)力，卻由三個(gè)機(jī)構(gòu)各自行使，因而無(wú)法有效的約束和激勵(lì)代理人?？梢哉f(shuō)，委托人的權(quán)力分散致使委托人對(duì)代理人缺乏控制力，公司治理和監(jiān)督機(jī)制失衡，從而產(chǎn)生國(guó)企在高管選任、考核和究責(zé)各環(huán)節(jié)的問題。

國(guó)資委、組織機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)分掌經(jīng)營(yíng)監(jiān)督、人事任免、糾察處分三方權(quán)力，使得對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)成果不負(fù)責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)掌握國(guó)企高管的生殺奪予大權(quán)，而對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)負(fù)有監(jiān)管之責(zé)的國(guó)資委卻缺乏有效的激勵(lì)、懲治手段，是國(guó)企管理面臨的最大問題。將上述權(quán)力集中在一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的手里，或者有效得協(xié)調(diào)起來(lái)，使得“委托人”能夠?qū)Α按砣恕毙纬捎行У目刂?、威懾、監(jiān)督與激勵(lì)，是國(guó)企改革必須重視的一個(gè)問題。

注釋：

1《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（2009年5月1日生效）第二十二條 履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，任免或者建議任免國(guó)家出資企業(yè)的下列人員：（一）任免國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和其他高級(jí)管理人員；（二）任免國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事、監(jiān)事會(huì)主席和監(jiān)事；（三）向國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的股東會(huì)、股東大會(huì)提出董事、監(jiān)事人選。國(guó)家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。

2 引自肖作平：“中國(guó)上市公司董事會(huì)結(jié)構(gòu)分析”，《財(cái)政研究》2008年第2期，頁(yè)61。

3 引自劉星等：“高管權(quán)力與公司治理效率——基于國(guó)有上市公司高管變更的視角”，《管理工程學(xué)報(bào)》2012年第1期，頁(yè)1。

4 參見羅培新（譯），萊納·克拉克曼（美）等著：《公司法剖析：比較與功能視角》，法律出版社2012年第1版，頁(yè)36。