【摘要】本文從西方發(fā)達(dá)國家與中國的社會保障支出水平為落腳點展開進(jìn)行，通過對比得出當(dāng)今中國社會保障支出仍處于一個較低水平的結(jié)論，并試圖分析我國社會保障支出存在的問題并提出相應(yīng)的解決對策，并對我國社會保障支出需要持續(xù)增長的原因進(jìn)行了一定的闡述。

【關(guān)鍵詞】社會保障制度；支出；持續(xù)增長；國際比較；問題

一、中外社會保障歷史

自19世紀(jì)80年代德國率先以法律形式建立真正意義上的社會保障制度以來，以社會保險為核心的社會保障制度已經(jīng)走過了100多年不斷發(fā)展、不斷完善的歷程。從最初的窄覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、形式單一的，以安撫勞工不滿情緒和穩(wěn)固當(dāng)局統(tǒng)治地位為目的的社會政策，發(fā)展為當(dāng)今寬覆蓋、高給付、形式多樣的、以提高公共福利和發(fā)展社會經(jīng)濟為目的的社會經(jīng)濟政策。社會保障制度經(jīng)歷了戰(zhàn)前戰(zhàn)后、兩次“石油危機”前后等若干階段，其制度體系不斷完善，形成了以社會保險為核心，囊括社會福利、社會救濟、社會優(yōu)撫等項目的完整體系，建立了高互濟的全民保障系統(tǒng)。

反觀我國，自1949年新中國成立以來，為了促進(jìn)社會公平、促進(jìn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展、保障人民群眾的生活水平，我國始終致力于建立并不斷完善適合中國國情的社會保障制度。我國的社會保障制度建設(shè)大致可分為三個階段。第一階段在50年代初，頒布了《勞動保障條例》，實施了職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等制度，標(biāo)志著社會保障制度的初步建立。第二階段是在80年代中國政府建立起了較為完善失業(yè)的保障制度。進(jìn)入90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，社會保障制度更加走向完善。建立了下崗職工最低生活保障體系及社會離退休人員養(yǎng)老金按時發(fā)放制度，并進(jìn)一步推進(jìn)了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障制度的政策。這是第三個階段標(biāo)志著中國社會主義保障制度的最終建立。

二、各國社會保障支出水平情況

部分國家社會保障支出水平比較表（1980-2009年）

注：表中數(shù)據(jù)來自穆懷中《社會保障國際比較》（第三版）

通過表格，并結(jié)合社會保障的相關(guān)知識進(jìn)行分析。我們可以得出如下幾點結(jié)論。

1、總體來看，社會保障水平隨著經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。以上發(fā)達(dá)國家在1980-2009年的社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重均進(jìn)行了增長，尤其是英國、芬蘭、美國、日本、法國，近30年來社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提升了10%以上。這說明在“社會保障危機”之后，即使西方工業(yè)化國家先后采取措施控制社會保障支出，但這些國家的社會保障支出仍然保持了一個快速的增長，社會保障支出負(fù)擔(dān)較大。

2、無論以上發(fā)達(dá)國家的社會保障型是福利國家型還是自保公助，這些國家2009年社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重表現(xiàn)出了一個共性，均保持在30%左右。社會保障支出水平的發(fā)展趨勢是越來越接近，這說明社會保障水平有其自身的適度區(qū)間，也有其共同的適度標(biāo)準(zhǔn)。

3、與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較低，且在1980-2005年幾乎沒有的增長，但近年來（2005-2009年，增速較快）。我國2009年的的社會保障支出水平仍低于發(fā)達(dá)國家1980年代的水平，與西方發(fā)達(dá)國家差距較大。

4、無論是以上這些發(fā)達(dá)國家還是我國，在這近30年的時間里社會保障直吹水平均明顯保持上升的趨勢，說明社會保障支出具有剛性，具有不斷膨脹的趨勢。

三、我國社會保障支出存在的問題

1、財政社會保障支出水平雖逐年提高但整體偏低

2000年國務(wù)院制定的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中提到，在加強社會保障資金的籌集和管理方面，要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步增加社會保障支出；各級財政必須進(jìn)一步深化財政支出管理改革，嚴(yán)格實施部門預(yù)算，加大調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)化企業(yè)虧損補貼，壓縮部分性支出，逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15%～20%；今后預(yù)算超收的財力，除了保證法定支出外，主要用于補充社會保障資金。方案中所提到的社會保障支出占財政支出的比重是一般意義上的財政社會保障支出水平，這個一般意義上的財政社會保障支出包括撫恤和社會福利、救濟費、社會保障補助支出及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費，而不包括社會保險支出。如果按照這一統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，我們考察1997年以后的情況：1998年，我國財政社會保障支出額為591.1億元，占財政支出總額比重的5.5%，到2000年，財政社會保障支出額為1287.1億元，占財政支出總額比重提高到8.1%。盡管這一比重逐年有所提高，但離我們要達(dá)到的15%～20%的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。顯然，現(xiàn)階段我國一般意義上的財政社會保障支出水平整體是偏低的。

2、與其他西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會保障支出水平也較低

從前面各國社會保障的支出對比表可以得知，2009年西方發(fā)達(dá)國家社會保障支出占GDP的比重達(dá)到30%左右，二我國的社會保障支出之占到GDP的百分之十幾，僅為發(fā)達(dá)國家的一半左右。發(fā)達(dá)國家社會保障支出占GDP均在30%，說明這說明社會保障水平有其自身的適度區(qū)間，也有其共同的適度標(biāo)準(zhǔn)，而我國的社會保障支出水平較低。不能較好地滿足人民群眾的社會保障需求。

四、解決我國社會保障支出存在的問題的對策

1、提高財政收入，擴大中國的財政支出規(guī)模瓦格納法則指出：隨著人均收入的提高，財政支出的相對規(guī)模也隨之提高。我國在改革之前由于實行計劃經(jīng)濟條件下的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，財政支出比重呈現(xiàn)出擴張趨勢，而在改革之后卻呈現(xiàn)下降趨勢。但是，隨著經(jīng)濟體制邁上市場經(jīng)濟的運行軌道并達(dá)到一定階段以后，財政支出規(guī)模有上升的趨勢。有數(shù)據(jù)表明，中國財政支出規(guī)模（財政支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）1978年為31.0%，1995年為11.7%，而到2001年上升到19.7%，可見，中國的財政支出規(guī)模有擴大的空間。財政支出規(guī)模擴大，意味著財政可支配的收入增加，這樣可用于社會保障支出的資金也會相應(yīng)增加。

2、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步增加社會保障支出財政在社會保障支出中，最大的支出為養(yǎng)老保險補助支出，因此，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)逐步擴大養(yǎng)老保險補助支出。未來的5～10年的財政支出結(jié)構(gòu)中，能用來增加養(yǎng)老保險補助的資金來源，比較可行的途徑是政府建設(shè)性支出債務(wù)化和行政管理支出的適當(dāng)壓縮，以及其他支出的控制。具體表現(xiàn)在，可以將基本建設(shè)支出和國有企業(yè)挖潛改造支出的一部分通過發(fā)行建設(shè)債券籌集，從而騰出部分財政支出用于養(yǎng)老保險補助支出。另外壓縮行政管理支出占財政支出的比重也可以騰出部分財政支出，從而用于社會保障支出。

總而言之，要提高我國的社會保障支出水平。我國的社會保障支出水平既要逐漸向西方發(fā)達(dá)國家靠攏，進(jìn)入一個適度的區(qū)間。又要采用“小步走戰(zhàn)略”，切忌過快過急。我國的社會保障支出水平之所以要向西方發(fā)達(dá)國家靠攏，是因為我國目前的社會保障水平較低，無法較好地滿足我國人民群眾的物質(zhì)文化需要，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸向西方發(fā)達(dá)國家靠攏，社會保障支出水平也要向西方發(fā)達(dá)國家靠攏；之所以又要采用“小步走戰(zhàn)略”，切忌過快過急，是借鑒了西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，社會保障支出水平具有剛性，一旦開支特別是不合理開支增加，便較難減少。所以，我們必須要嚴(yán)格控制社會保障支出的增長，確保增長的部分都是合理、必須的，從而有效避免福利過度，確保社會保障和經(jīng)濟發(fā)展的良性發(fā)展。

五、我國社會保障支出需要持續(xù)增長的原因分析

1、社會保障需求的提高

首先，隨著生活水平的普遍提高，人民群眾不再滿足于僅僅保持溫飽的生活，對穩(wěn)定、高質(zhì)量的物質(zhì)文化需求快速增長。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，在我國社會保障制度建立的初期，人民群眾的生活水平尚且達(dá)不到溫飽，所以對社會保障的需求也僅僅處于較低的層次。而隨著改革開放的不斷深入，人民群眾的生活逐漸接近小康水平，轉(zhuǎn)而追求更高層面的需要，所以對于社會保障中的社會福利（例如公共綠地、廣場、體育設(shè)施、圖書館等）的需求快速增長。

其次，我國經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，分配方式亟待完善，社會公平問題尖銳，貧富差距較大。雖然一大批人憑借著改革開放的機會憑借著自己的勞動成為了先富起來的人，但仍然存在著一大批需要政府進(jìn)行援助的弱勢群體，例如殘障人士、流浪者、孤兒燈。北上廣深早已與世界接軌，一座座摩天大樓拔地而起，然而燈紅酒綠的都市的背后是我國數(shù)以萬計的赤貧的農(nóng)村。同時，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，我國人口老齡化的問題不斷突出，養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式也隨著人們觀念的變化和計劃生育少子化變得難以實行，基于以上這些原因，人們對于社會救助和社會保險的需求與日俱增。

2、國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展和財政收入的持續(xù)增長

不斷發(fā)展的國民經(jīng)濟和持續(xù)增長的國家財政收入是我國社會保障支出持續(xù)增長的必要條件。如果僅有社會保障的需求，而沒有實行社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)（即不斷發(fā)展的國民經(jīng)濟和持續(xù)增長的財政收入），那么社會保障制度就會因為缺乏資金，不堪重負(fù)而無法順利運行下去，人民群眾的社會保障需要也無從滿足。

因此，正是我國快速發(fā)展的國民經(jīng)濟和快速增長的財政收入，為我國社會保障支出的持續(xù)增長奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3、社會保障支出項目不斷增多

社會保障其實是一項歷史非常悠久的傳統(tǒng)，到19世紀(jì)末才成為一項重要的社會制度。在中國古代，遇大災(zāi)饑饉之年，政府常常開倉放糧賑濟災(zāi)民，非正式的則有一些民間組織，如寺廟，在災(zāi)年“施粥”，歐洲最早的濟貧法及“院內(nèi)院外”救濟傳統(tǒng)也已初具社會保障制度的雛形。在我們現(xiàn)在看來，這些正式與非正式的措施或者傳統(tǒng)，只帶有社會保障中很狹窄的社會救濟的性質(zhì)，支出的隨意性、臨時性和不確定性，覆蓋面的狹窄，政府的介入程度低以及保障水平極低，其支出規(guī)模必然很小。

對于我國而言，因為缺乏社會保障方面的專門研究和人才知識儲備，同時也由于社會政治、經(jīng)濟、文化等方面的限制，現(xiàn)代意義上的社會保障制度自從我國誕生以來就存在著諸多的缺陷和不足，社會保障的覆蓋面非常的狹窄。隨著對社會保障研究的不斷深入和社會保障制度的不斷完善，以社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置為核心的社會保障不斷細(xì)化、涉及到人們生活的方方面面。從最基礎(chǔ)的保障基礎(chǔ)生活發(fā)展到促進(jìn)就業(yè)、提高人們的物質(zhì)文化生活水平等方面，從物資的發(fā)放到公共物品的生產(chǎn)、公共設(shè)施的的建設(shè)等方面，社會保障支出項目不斷增多，從而社會保障支出也持續(xù)增長。

4、社會保障具有剛性

首先，政府失靈與內(nèi)部性。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，在貫徹公共選擇的制度結(jié)構(gòu)——官僚機構(gòu)中，官僚在經(jīng)濟中也與其他任何人一樣，總是從理性經(jīng)濟人的角度出發(fā)，企圖通過現(xiàn)存制度實現(xiàn)自身利益最大化。公共選擇理論認(rèn)為選民的眼光是近視的，短期的政策調(diào)整帶來的短期效用最大化能夠吸引選民的投票，制度的目標(biāo)群體只會在乎能否給自己帶來實質(zhì)性的預(yù)期效益。隨著社會保障支出逐漸成為社會保障國家（尤其是西方福利國家）財政預(yù)算中的重要組成部分和實現(xiàn)政府職能的主要手段，而官僚機構(gòu)的內(nèi)部無效率，其支配資源最大化傾向，必定帶來“最大化預(yù)算收入”的傾向。而對政府起主要制約能力的選民，從自身利益出發(fā)，通常對政府在福利支出增長上采取默許甚至支持的態(tài)度，并且不惜為此承擔(dān)高額的稅收。而直接負(fù)責(zé)官僚機構(gòu)的政治家，官僚機構(gòu)的技術(shù)壟斷和彼此的信息不對稱，也使其對官僚機構(gòu)的的“最大化預(yù)算收入”傾向的遏制有心無力。

其次，選舉制度與福利剛性。從社會政治文明發(fā)展的角度看，西方的代議制民主在二戰(zhàn)后獲得空前的發(fā)展，大大強化了公民權(quán)，與公民生老病死密切相關(guān)的社會保障制度自然成為了人民評價當(dāng)局執(zhí)政能力與水平的重要指標(biāo)。輪選政府為了在競選中獲勝而投民眾所好，不斷放大福利需求，提高福利預(yù)期，一旦遇到經(jīng)濟困難財政緊張勢必積重難返、騎虎難下，改革只是不得已而為之。各屆政府要不是走投無路，決不會貿(mào)然削減福利開支。從經(jīng)濟學(xué)基本理論出發(fā)，消費者作為理性經(jīng)濟人，有不斷滿足自己偏好，實現(xiàn)最大效用的內(nèi)在動力，福利預(yù)期趨向于極大化。從勞動者自身角度出發(fā)，收入不斷增長是理所當(dāng)然的，收入降低是最不愿看到的。工資和物價剛性加劇了福利的制度剛性，導(dǎo)致了社會保障國家福利水平及福利開支的“棘輪效應(yīng)”，上去容易下來難。事實上，世界上各主要發(fā)達(dá)國家在相當(dāng)長的時期內(nèi)的福利開支增長率，高于同期GDP增長率。各項福利開支的持續(xù)增長，造成社會保障制度尾大不掉，總開支規(guī)模持續(xù)增長的勢頭難以遏制。

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【作者簡介】

林爍（1995—），男，漢族，浙江溫州人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2013級本科生，主要研究方向：勞動與社會保障。