金善明

隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域信息化程度不斷提高，其所賴以存在的載體數(shù)據(jù)之重要性亦隨之日顯。尤其是，在互聯(lián)網(wǎng)之下、以共享經(jīng)濟(jì)之名，數(shù)據(jù)變得愈發(fā)重要。然而，靜態(tài)的數(shù)據(jù)擁有并不能產(chǎn)生人們所期待的效益，唯有在交易流動(dòng)中方能凸顯數(shù)據(jù)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的作用并促其效益最大化?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)，為數(shù)據(jù)的流動(dòng)和共享帶來巨大便利；互聯(lián)網(wǎng)的無國界，也為數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)提供了可能性。也因?yàn)榇?，與數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)的規(guī)制與治理面臨更多挑戰(zhàn)，暴露或誘發(fā)更多的安全隱患，繼而需要國家依法對(duì)此予以回應(yīng)并采取相應(yīng)措施付諸實(shí)踐。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)源于個(gè)人信息保護(hù)立法之中，通常被納入個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法范疇之內(nèi)，其目的在于規(guī)范和保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境傳播和使用。遺憾的是，盡管互聯(lián)網(wǎng)在我國經(jīng)濟(jì)生活中的發(fā)展速度和規(guī)模影響今非昔比，在世界范圍內(nèi)也不容忽視，但跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)至今仍未進(jìn)入法制范疇。近來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)和實(shí)踐，云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息工具和方法的運(yùn)用，跨境數(shù)據(jù)已經(jīng)超越了個(gè)人信息保護(hù)范疇，而相繼以商業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)等形式出現(xiàn)，因而其作用范圍和外部影響也僅非限于個(gè)人信息或隱私保護(hù)層面，更是上升至商業(yè)秘密、國家安全等高度。

相較于歐盟或美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體來說，我國個(gè)人信息保護(hù)層面上的數(shù)據(jù)法制缺位，關(guān)涉商業(yè)秘密或國家安全的商業(yè)數(shù)據(jù)或政府?dāng)?shù)據(jù)方面的法制也一樣闕如，從而給跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)留了制度借口。

由于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在實(shí)踐中通常呈現(xiàn)為兩種情形：一是在日常交易或其他活動(dòng)中所收集形成的數(shù)據(jù)跨越國境的傳播或處理；另一是雖未跨越國境卻可以為第三國經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)主體訪問。當(dāng)然，無論哪一種情形，相關(guān)數(shù)據(jù)都可能被跨越國境而“分享”，但在缺乏法治約束機(jī)制的情況下，數(shù)據(jù)跨境流出后不能排斥被濫用的可能并造成消極甚至否定性的外部性問題，輕則侵犯?jìng)€(gè)人隱私，公司企業(yè)遭受財(cái)產(chǎn)損失或人身損害，重則泄露國家秘密、誘發(fā)意識(shí)形態(tài)危機(jī)、擾亂社會(huì)秩序甚至威脅政權(quán)。因此，法治機(jī)制的建立和健全對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)防范具有至關(guān)重要的作用。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理及其思路

法治缺位，將會(huì)使跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)失去了規(guī)范約束也同樣失去相應(yīng)的制度保障。在經(jīng)濟(jì)一體化和全球化趨勢(shì)加劇的背景下，表面上的合作和共享實(shí)際并不能代替或掩蓋國家間緊張與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，其背后仍隱藏著經(jīng)濟(jì)利益或政治主張等有形或無形的訴求。因此，具有明顯的主權(quán)色彩或國家利益傾向的數(shù)據(jù)并不是毫無約束、毫無保留地跨境流動(dòng)，與他國實(shí)現(xiàn)“共享”，或者僅僅是“單向流動(dòng)”。這不僅冒進(jìn)，也是冒險(xiǎn)的。本國個(gè)人信息保護(hù)、經(jīng)濟(jì)利益保障和國家安全保衛(wèi)，要求國家必須依法采取措施對(duì)承載著不同利益層次、位階訴求的數(shù)據(jù)流動(dòng)予以規(guī)范和約束，從而達(dá)到在保護(hù)本國個(gè)體、社會(huì)和國家利益的同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與分享。

首先，加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)立法，以確立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的規(guī)范體系。法治國家精神要求跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)范與約束，須有法可依?？茖W(xué)合理的規(guī)范體系，能夠?yàn)閿?shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供依據(jù)和保障。質(zhì)言之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國家治理體系中，不同主體所擁有或掌握的數(shù)據(jù)關(guān)涉到經(jīng)濟(jì)、文化、政治、軍事等方方面面，也牽涉到作為個(gè)體的自然人、作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的企業(yè)、公權(quán)力代表的國家，當(dāng)然各自權(quán)重和影響力有所差異，但皆需要法治提供強(qiáng)有力的保障。為此，國家理應(yīng)通過科學(xué)立法以明確可跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)類型、范疇、處理方式、保護(hù)措施、風(fēng)險(xiǎn)防范等要素和內(nèi)容，不僅為數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)合法與否提供判斷依據(jù)、增強(qiáng)其行為的可預(yù)見性，也為國家對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)監(jiān)管提供審查或執(zhí)法依據(jù)、確保數(shù)據(jù)分享的安全性。

但值得警惕的是，加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)立法并非就是要求國家立法機(jī)關(guān)或相關(guān)主管部門不斷制定或出臺(tái)法律法規(guī)，形成極其豐富的文本依據(jù)。相反，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)范體系的建設(shè)，須先對(duì)既有的規(guī)范體系作相應(yīng)的評(píng)估，以檢驗(yàn)和確認(rèn)諸如民法、行政法等法律法規(guī)能否通過解釋等法運(yùn)用技術(shù)一定程度上消解規(guī)范供給不足的缺口；并在此基礎(chǔ)上，對(duì)諸如可跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)類型范疇、條件要求等方面在后繼的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《個(gè)人信息保護(hù)法》甚至刑法修正案等法律法規(guī)的制定或修訂中予以拾遺補(bǔ)缺，以構(gòu)建合理而完備的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)范體系。但這種規(guī)范體系并不是要局限于傳統(tǒng)的民法、行政法或刑法等部門法思維，而是要以上至憲法下至部門規(guī)章、國內(nèi)法國際法并舉的思維方式而展開和塑造。

其次，積極參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國際規(guī)則制定，以保障跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的可持續(xù)性。誠然，互聯(lián)網(wǎng)無國界，但數(shù)據(jù)卻有主權(quán)歸屬。因此，數(shù)據(jù)的跨境流通不僅要受內(nèi)國法的約束和影響，更應(yīng)在國際化背景下培養(yǎng)和擁有國際法意識(shí)，在積極主張或包含本國內(nèi)利益的同時(shí)，也要通過談判、商談等方式積極組織參與、主導(dǎo)負(fù)責(zé)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的多層次合作協(xié)議或規(guī)則，以保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的可能性、可行性和公平性。

目前，盡管諸如歐盟等地區(qū)或國家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)施了積極監(jiān)管，但就全球范圍內(nèi)來說尚未形成統(tǒng)一的國際規(guī)則或條約規(guī)范，因此，我國應(yīng)積極參與或主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定，多層次、多方位地推進(jìn)形成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制，從而不斷提升我國互聯(lián)網(wǎng)治理能力和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的管理水平。具體實(shí)踐中，不妨首推雙邊數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則或協(xié)議的談判，但這種形式的談判并不要求談判雙方形成相對(duì)獨(dú)立的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)議，而是在進(jìn)行雙邊貿(mào)易協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)議等談判中予以提及和商定。

此外，中國還應(yīng)積極利用諸如博鰲論壇、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行、金磚國家、“一帶一路”戰(zhàn)略等之便在開展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的區(qū)域性合作協(xié)議或規(guī)則談判，以增強(qiáng)中國在此領(lǐng)域的話語權(quán)。當(dāng)然，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中國通過諸如G20峰會(huì)等國際場(chǎng)合或機(jī)會(huì)推進(jìn)包含跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)類多變合作協(xié)議或機(jī)制談判。因此，中國通過多層次國際規(guī)則的談判或構(gòu)建，樹立與互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)等方面優(yōu)勢(shì)地位相匹配的國際大國形象，不僅可以維護(hù)國內(nèi)利益，也可以合理保證跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國際合作與可持續(xù)性。

另外，在構(gòu)建國內(nèi)和國際規(guī)則的同時(shí)，應(yīng)積極構(gòu)建合理的實(shí)施機(jī)制，以確保上述規(guī)則能夠發(fā)揮切實(shí)作用。徒法不足以自行，程序是法律的生命之所在。合理的規(guī)范體系需要有健全的實(shí)施機(jī)制和程序機(jī)制與其相匹配，從而力求實(shí)現(xiàn)規(guī)范制定初衷。由于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，不僅涉及個(gè)人信息保護(hù)、商業(yè)秘密隸維護(hù)，還包括國家安全保障、意識(shí)形態(tài)建設(shè)等問題，客觀上就要求能有一個(gè)專業(yè)而又高效的主管機(jī)構(gòu)，并配給其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。依此，主管機(jī)構(gòu)能夠?qū)缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)作出相應(yīng)的評(píng)估、許可或者禁止等裁判，或者處理與他國談判、合作等事務(wù)，以維護(hù)個(gè)人信息、商業(yè)利益和國家安全。在構(gòu)建主動(dòng)執(zhí)法的主管機(jī)構(gòu)同時(shí)，也不應(yīng)忽視對(duì)因跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)可能引發(fā)相關(guān)糾紛或矛盾的處理。這實(shí)際上就客觀上要求，國家設(shè)置或完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)糾紛解決機(jī)制，不僅僅局限于傳統(tǒng)的司法裁判，還應(yīng)針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)糾紛的特點(diǎn)積極推進(jìn)或塑造相應(yīng)的仲裁機(jī)制，以為相關(guān)當(dāng)事方提供多元而有效的解決機(jī)制。

眾所周知，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下一個(gè)頗具挑戰(zhàn)性的話題或課題，值得研究，但其難度不言而喻。實(shí)踐中，倘若能夠切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)和保障數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，不僅需要通過內(nèi)國法、國際規(guī)則的建立來予以構(gòu)造和完善，更需要國家彼此間能夠減少敵對(duì)態(tài)度而持包容之心客觀平等地對(duì)待和處理相互之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)問題。也唯有此，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方有實(shí)現(xiàn)的可能性，也才能獲得可持續(xù)性的保障；否則，也只是，學(xué)者或平民百姓的一廂情愿。