劉友法

一、20國集團歷次峰會回顧

20國集團自2008年11月啟動以來，已先后舉行了10次峰會，在國際危機治理、世界經濟復蘇、經濟可持續(xù)增長、經濟增長方式轉變、國際金融體系改革和全球治理機制創(chuàng)新等領域均承擔了重要責任。其間，中國在上述領域均提出了積極的主張，推出了積極的倡議，并推動歷次峰會取得成果，彰顯了大國擔當，樹立了負責任大國的形象。

2008年11月，20國集團領導人在美國首都華盛頓舉行了首次峰會，就金融危機管控達成了廣泛共識，確定攜手防止危機蔓延、協(xié)調全球經濟復蘇政策舉措，探討加強國際金融領域監(jiān)管規(guī)范和推進國際經濟治理體系改革等問題。2009年4月，20國領導人在英國倫敦峰會上確定攜手推進全球經濟復蘇，并就增資IMF、恢復放貸、加強金融監(jiān)管、反對保護主義和幫助發(fā)展中國家等議題達成共識。2009年9月，在美國匹茲堡舉行的第三次峰會主要討論了如何推動世界經濟復蘇、轉變經濟增長方式、國際金融體系改革和發(fā)展問題等議題。2010年6月，20國集團加拿大多倫多峰會主要討論了經濟可持續(xù)與平衡增長、金融部門改革、改革國際金融機構和促進全球貿易增長等議題。2010年11月，第5次峰會在韓國首爾召開，主要議題涉及匯率、全球金融安全網、國際金融機構改革和發(fā)展等。2011年11月，在法國戛納峰會上，歐債危機、世界經濟復蘇與增長、國際貨幣體系改革、國際金融監(jiān)管、調抑國際市場原材料價格波動、發(fā)展問題和全球治理等問題成為主題。2012年6月，墨西哥洛斯卡沃斯成為第七次峰會的所在地，與會各國領導人探討了世界經濟形勢、國際金融體系監(jiān)管、發(fā)展問題、貿易問題和就業(yè)等問題。2013年9月，20國集團在俄羅斯圣彼得堡舉行了第八次峰會，會議集中就世界經濟增長和金融穩(wěn)定、就業(yè)和投資、可持續(xù)發(fā)展和國際貿易等問題進行了磋商。2014年11月，澳大利亞成為峰會東道主，各國領導人匯聚布里斯班，討論了“經濟增長、促進就業(yè)、經濟復蘇、貿易合作和能源開發(fā)”等重大事宜。2015年11月，土耳其安塔利亞峰會主要聚焦了“世界經濟形勢、包容性增長、國際金融貨幣體系改革、貿易、能源、發(fā)展、反腐敗”等議題。

二、20國集團面臨的挑戰(zhàn)

后金融危機時期，20集團既要在危機預警和危機管理領域有所作為，又要在經濟發(fā)展和全球治理機制建設上有所創(chuàng)新，歷史使命重大，面臨的挑戰(zhàn)眾多。

（一）世界經濟正面臨下行通道壓力。國際金融危機爆發(fā)已經8年，但本輪世界經濟增長依舊脆弱。傳統(tǒng)增長模式動力減弱，新的增長引擎缺乏動力。今年以來發(fā)達經濟體普遍呈現(xiàn)低速增長態(tài)勢；新興國家經濟普遍面臨下行壓力，國際市場大宗商品價格下挫，資源稟賦充裕國家普遍面臨經濟增長“懸崖”；全球貿易增長繼續(xù)低于全球經濟增長；IMF《世界經濟展望》報告表明，國際投資正呈現(xiàn)向發(fā)達國家回流的態(tài)勢。上述因素綜合作用，導致世界經濟增長充滿不確定因素，導致國際社會對發(fā)展前景的焦慮彌漫。

（二）全球貿易增長形勢令人擔憂。貿易保護主義抬頭和國際貿易發(fā)展失速，正成為國際社會面臨的兩大挑戰(zhàn)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2008年以來，美國、巴西、阿根廷、印度、俄羅斯、法國、英國、德國和意大利等先后推出的保護主義措施有78項，其中47項已付諸實施。據(jù)世界貿易組織統(tǒng)計，2015年世界經濟實際增長3.1%，但全球貿易僅增長2.8%。分析表明，在過去50年里，只有5年全球貿易增長慢于全球經濟增速，且隨后都發(fā)生了經濟衰退。受國內經濟不景氣驅使，發(fā)達國家紛紛通過貨幣貶值促進對外出口，進而通過新的規(guī)制限制進口。據(jù)世界銀行年度報告，全球大宗商品價格低迷以及地緣政治局勢緊張，正成為許多國家經濟下行的主要誘因。目前，沙特阿拉伯、卡塔爾、科威特、阿聯(lián)酋等已成為“脆弱5國”，委內瑞拉、尼日利亞、利比亞、伊拉克、阿爾及利亞等國已陷入了經濟發(fā)展和財政困境。在新興經濟體中，中歐和東歐國家對外貿易表現(xiàn)差強人意。

（三）國際資本主要流向發(fā)達國家。國際資本是世界經濟的血液。2015年，全球跨國直接投資（FDI）流量出現(xiàn)了強勁反彈。據(jù)聯(lián)合國貿發(fā)會議統(tǒng)計，全球FDI逆勢增長36%，約為17，000億美元，為金融危機以來最高水平。然而，上述資本主要集中在發(fā)達國家，且主要集中在并購領域，主要致力于大型跨國公司全球市場布局。統(tǒng)計表明，在上述跨國并購驅動的FDI中，流入發(fā)達國家的總量達到9，360億美元，而流入發(fā)展中國家的只有7，410億美元。與此同時，全球范圍“綠地投資”停滯不前。有鑒于此，上述FDI增長既沒有有效轉化為全球生產能力擴張，也未能有效拉動國際貿易增長。受油價下跌影響，跨國公司紛紛收縮對石油勘探領域的投資；受母國公司所在國家經濟形勢驅使，一些跨國公司正從發(fā)展中國家抽調資金“回巢補血”；受累于全球經濟復蘇緩慢、國際市場需求疲軟、金融市場頻繁動蕩，一些主要新興國家經濟增長減速。有專家預測，上述因素綜合作用，2016年全球FDI流動可能步國際貿易后塵，進而失去對世界經濟的牽引作用。

（四）各國宏觀政策正相互“踩腳”。時下，20國集團成員經濟周期和發(fā)展階段不同，經濟政策取向不同，進而導致與會領導人在宏觀經濟調控領域出現(xiàn)明顯分歧。據(jù)IMF統(tǒng)計，2015年發(fā)達經濟體政府負債率平均高達104.8%，新興經濟體和發(fā)展中國家政府負債率平均為45.1%，導致南北成員國財政政策南轅北轍；全球經濟增長低速運行，多數(shù)成員國勞動生產率止步不前，迫切需要加大政策支持以促進經濟增長。然而，受財力制約，相關政策操作空間有限；美聯(lián)儲是否在近期加息尚舉棋不定，歐洲中央銀行和日本中央銀行則紛紛繼續(xù)負利率政策，導致量化寬松泡沫四起。受預期利益驅使，上述量化寬松政策釋放出來的大量資金并未進入當?shù)貙嶓w經濟，而是通過國際金融鏈涌入發(fā)展中國家股市、房地產市場、商品市場，推高了那里的金融資產價格，吹大了那里的金融泡沫。發(fā)達國家紛紛通過貨幣貶值刺激出口，進而增加了發(fā)展中國家對外國際貿易的困難①。為擺脫赤字和公共債務壓力，歐盟國家紛紛實施財政“退出戰(zhàn)略”。然而，想要解決就業(yè)等社會問題，各成員國政府需要繼續(xù)保持貨幣寬松政策，促進經濟增長，但依據(jù)歐盟章程，為實現(xiàn)財政政策可持續(xù)，各國政府又必須大力削減赤字。上述政策目標顯然不能兩全。與此同時，新興國家受國際市場波動或大宗商品價格低迷等因素制約，經濟增長普遍缺乏后勁。

（五）中國經濟增長速度將成為焦點。20國集團峰會主席國“接力棒”傳到了中國手中，給我國影響和推動世界經濟發(fā)展和國際治理機制改革提供了歷史性機遇。無論是穩(wěn)定全球經濟、尋找新的增長引擎，還是建立和完善全球經濟金融治理機制、制定合作治理規(guī)則，我國均可望提出相應的倡議，協(xié)調設置議題，為20集團重新聚焦合作發(fā)展、推動世界經濟可持續(xù)發(fā)展提供中國智慧②。然而，近年來中國經濟形勢走勢始終牽動國際社會神經。美歐日等發(fā)達國家已紛紛發(fā)話，指出中國需求放緩可能會削弱全球市場信心和許多國家的增長前景。鑒此，在杭州峰會上，我們如何講好中國經濟增長的故事，如何避免被發(fā)達國家“忽悠”，成為需要綢繆的重要議題。

（六）全球治理機制改革舉步維艱。20國集團在經濟和金融危機治理領域曾展現(xiàn)過歷史輝煌，有效制止了金融危機蔓延，進而攜手推動世界經濟復蘇領域，并形成了“同舟共濟”精神。然而，后金融危機時期，上述精神正面臨考驗。8國集團借口烏克蘭危機“撇開”俄羅斯，進而將領導人峰會的議題拓展到地緣政治與安全領域，因而成為干涉他國內政的政治工具。時下，20國集團的職責范圍已由危機管理、經濟發(fā)展拓展到治理機制改革與創(chuàng)新等領域。然而，無論是合作發(fā)展，還是合作治理領域，20國集團凝聚共識的難度都在增大，在相關政策漸行漸遠。先前數(shù)次峰會達成的關于世界銀行和IMF改革決定由于美國國內政治因素，相關舉措尚待具體落實，進而拖延了進一步改革的進程。進而言之，發(fā)達國家在經濟走出危機陰影之后，正甩開廣大發(fā)展中國家，商簽TPP和TTIP等“下一代”貿易和投資協(xié)定，上述進程不僅將加深南北貿易鴻溝，而且將擴大南北發(fā)展“鴻溝”，進而對世界經濟發(fā)展與全球治理產生重大影響。

三、20國集團峰會議程設置的思考

綜上所述，20國集團正處于十字路口，杭州峰會需要推動與會領導人調整發(fā)展和治理思路，就合作發(fā)展與合作治理達成新的共識，推動建立新的機制。鑒于此，我國應利用主席國有利地位，加強議題設計，在危機治理經驗總結、合作發(fā)展、合作治理等領域提出新的主張，倡導新的議程，提出具體問題的解決方案，著力謀劃實現(xiàn)“兩個一百年”發(fā)展目標所需國際發(fā)展空間，著力維護和促進正當權益。

（一）提出合作發(fā)展倡議，攜手推動世界經濟走出困境。呼吁利用本次峰會講好中國經濟增長故事，既要講足成就，也要講透困難，防止跌入發(fā)達國家設置的“增長陷阱”；強調20國集團推動世界經濟發(fā)展的集體責任，指出發(fā)達經濟體不應當推卸拉動世界經濟增長的歷史責任；重申“同舟共濟”對合作發(fā)展與合作治理的重要性，強調“共同發(fā)展”才是推動世界經濟走出困境的正確途徑，而不是相互推諉責任，相互指責；推動20國集團各方在數(shù)字經濟、可持續(xù)發(fā)展、可再生能源等領域制訂具體行動計劃，以期將發(fā)展共識轉化為合作發(fā)展的政策舉措；呼吁并推動與會領導人承諾落實2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會核準的2030年可持續(xù)發(fā)展議程，為廣大發(fā)展中國家消除貧困、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供市場、技術和資金支持。

（二）提出宏觀政策協(xié)調倡議，推動世界經濟可持續(xù)增長。呼吁與會領導人就宏觀政策協(xié)調達成一致，攜手實施“親增長”稅收政策和公共支出政策，促進經濟穩(wěn)定增長，穩(wěn)定國際金融市場，釋放常規(guī)經濟增長動力；呼吁設立20國集團宏觀經濟政策對話與合作研究機制，增強成員國政策溝通，避免宏觀調控相互“踩腳”；呼吁提出創(chuàng)新增長倡議，推動與會各國就加快結構性改革、創(chuàng)新增長方式達成一致，并指定工作小組制訂行動計劃；呼吁提出“南北綠色發(fā)展議程”，挖掘新的增長動力，為世界經濟發(fā)展指引方向，占領包容性增長道義高地；凝聚“金磚國家”合力，攜手其他新興國家提出共同倡議，發(fā)出集體聲音，防止我國在杭州峰會上成為焦點。

（三）提出包容性貿易倡議，呼吁防止新的貿易鴻溝。呼吁杭州峰會就包容性貿易達成一致，探討重振全球貿易、提升高質量投資和推動創(chuàng)新的措施，使之成為新的增長動力；呼吁峰會發(fā)表宣言，提供“貿易扶貧”倡議，支持廣大發(fā)展中國家拓展貿易，加快發(fā)展；呼吁杭州峰會發(fā)表宣言，承諾為發(fā)展中國家擴大外貿出口提供政策和市場準入支持，促進南北貿易均衡增長；呼吁發(fā)達國家在制定和實施“下一代”貿易規(guī)則之際，充分考慮發(fā)展中國家的正當權益和適應能力。

（四）提出金融合作倡議，為合作發(fā)展提供動力。呼吁利用杭州峰會介紹“一帶一路”倡議對合作發(fā)展的地位和作用，介紹亞投行和絲路基金的金融合作規(guī)劃，表明中國推進和平發(fā)展的誠意；建議在IMF“特別提款權”項下增設國際金融危機或經濟危機互助籃子，以期為各成員國應對未來金融或經濟危機提供有效手段。

（五）提出合作治理倡議，為合作發(fā)展建章立制。呼吁杭州峰會就新一輪全球治理機制改革和創(chuàng)新達成共識，并授權工作小組制訂行動方案；提出建立“經濟與金融預警機制”的倡議，攜手監(jiān)控國際資本流動，及時提出預警；提出建立危機治理和救助機制倡議，為國際社會應對危機提供機制和經濟資金支撐；提出全球治理智慧合作機制和人才培訓機制，為發(fā)展中國家參與全球治理培養(yǎng)人才，提供理論和政策咨詢服務。

「注釋」

①《當前世界經濟貿易總體形勢分析》，《財經網》，2016年5月13日。

②《20國集團杭州峰會聚焦中國引領力量》，《新華網》，2016年5月27日。