路麗華

摘 要：內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，也是組織目標實現(xiàn)的長效保障機制。建立健全政府采購內(nèi)部控制制度，合理配置政府采購崗位和人員，加強政府采購活動管理，能夠有效防范政府采購風(fēng)險，提高政府采購管理水平，推進內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；政府采購；內(nèi)部控制；原則；風(fēng)險；建議

中圖分類號：D63-31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）07-0111-03

一、政府采購內(nèi)部控制的定義及意義

內(nèi)部控制既是單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排。按照財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將內(nèi)部控制定義為：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。

結(jié)合內(nèi)部控制的定義，可以將政府采購內(nèi)部控制做如下表述：按照國家政府采購法律、條例、規(guī)章的要求，結(jié)合行政事業(yè)單位的實際情況，制定的一系列相互銜接的政府采購管理制度、工作規(guī)程和控制措施，旨在規(guī)范行政事業(yè)單位的政府采購活動，防范控制行政事業(yè)單位的政府采購風(fēng)險，提高行政事業(yè)單位的政府采購管理水平，改進行政事業(yè)單位公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范行政事業(yè)單位的財經(jīng)秩序。

建立健全行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制制度，是國家政府采購法律、條例、規(guī)章的必要補充，是貫徹落實國家政府采購法律、條例、規(guī)章，保障政府采購工作有序進行的重要措施和基礎(chǔ)，是加強行政事業(yè)單位政府采購管理的重要手段。

二、政府采購內(nèi)部控制的原則

內(nèi)部控制原則是行政事業(yè)單位在建立和實施內(nèi)部控制過程中需要遵循的基本要求。政府采購內(nèi)部控制的原則包括：

一是全面性原則。政府采購內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿于行政事業(yè)單位政府采購活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)對政府采購活動的全面控制。

二是重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，政府采購內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政事業(yè)單位的重大采購活動和采購活動的重大風(fēng)險。重要性原則強調(diào)行政事業(yè)單位建立和實施政府采購內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在兼顧全面的基礎(chǔ)上突出重點，針對本單位的重大采購活動、可能存在重大風(fēng)險的環(huán)節(jié)采取更為嚴格的控制措施，確保內(nèi)部控制的建立不存在重大缺陷。

三是制衡性原則。政府采購內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在行政事業(yè)單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。制衡性原則要求政府采購活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，確保不相容崗位相互分離和制約，確保單位內(nèi)部各有關(guān)部門或崗位之間加強溝通協(xié)調(diào)和實行相互監(jiān)督，確保履行內(nèi)部監(jiān)督檢查職能的部門能夠獨立、客觀、公正地開展監(jiān)督檢查工作。

四是適應(yīng)性原則。政府采購內(nèi)部控制的建立不是一勞永逸的，而是一個不斷完善的動態(tài)過程。單位建立的政府采購內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)符合國家政府采購有關(guān)法律法規(guī)和單位的實際情況，并隨著國家對政府采購工作法律、法規(guī)、規(guī)章的變化、單位政府采購活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷地進行修訂和完善。

三、政府采購業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險

政府采購業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險，通常包括以下六個方面：一是政府采購制度未及時修訂和建立，崗位設(shè)置不合理，人員配備缺乏，難以形成相互制約，影響單位對采購風(fēng)險的控制。二是政府采購、資產(chǎn)管理和預(yù)算編制之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，政府采購預(yù)算和計劃編制不合理，導(dǎo)致政府采購活動與業(yè)務(wù)活動相脫節(jié)，出現(xiàn)資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題。三是政府采購需求審核不嚴格，需求參數(shù)不公允，驗收不嚴格，導(dǎo)致采購的貨物或服務(wù)質(zhì)次價高等問題。四是政府采購活動不規(guī)范，未按規(guī)定選擇采購方式、發(fā)布采購信息，甚至以化整為零或其他方式規(guī)避公開招標，導(dǎo)致單位被提起訴訟或受到處罰，影響單位正常業(yè)務(wù)活動的開展。五是政府采購業(yè)務(wù)檔案管理不善，信息缺失，影響政府采購信息和財務(wù)信息的真實完整等。六是政府采購信息公開與保密相對立，以保密為由，杜絕信息公開，影響了政府采購工作的公開透明。

四、加強政府采購內(nèi)部控制的建議

針對政府采購活動存在的主要風(fēng)險，對建立健全政府采購內(nèi)部控制提出如下建議。

（一）建立健全政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度

行政事業(yè)單位在執(zhí)行政府采購業(yè)務(wù)的過程中，既涉及到本單位外部的相關(guān)環(huán)節(jié)與程序，也涉及到本單位內(nèi)部的相關(guān)環(huán)節(jié)與程序。行政事業(yè)單位應(yīng)在符合國家規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過梳理政府采購業(yè)務(wù)流程，對本單位政府采購業(yè)務(wù)管理現(xiàn)狀進行全面分析與評價，建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、政府采購驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。這些政府采購內(nèi)部管理制度主要明確以下內(nèi)容：一是政府采購業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和相關(guān)崗位的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限；二是政府采購業(yè)務(wù)的工作流程；三是政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)的審批權(quán)限和審批責(zé)任；四是政府采購業(yè)相關(guān)的檢查責(zé)任。

（二）合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和崗位

由于行政事業(yè)單位的政府采購業(yè)務(wù)規(guī)模、內(nèi)外環(huán)境等因素各不相同，各個單位政府采購管理組織體系的具體設(shè)置也有所不同，但一般情況下都應(yīng)當(dāng)包括政府采購業(yè)務(wù)決策機構(gòu)、政府采購業(yè)務(wù)實施機構(gòu)及政府采購業(yè)務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。

1.合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)管理機構(gòu)。（1）政府采購業(yè)務(wù)決策機構(gòu)。行政事業(yè)單位可以成立本單位的政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會，作為專門履行本單位政府采購管理職能的決策機構(gòu)。政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會在本單位政府采購業(yè)務(wù)管理組織體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，其成員由單位領(lǐng)導(dǎo)、政府采購歸口部門、財會部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的負責(zé)人組成。作為本單位政府采購業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會應(yīng)當(dāng)履行以下主要職能：一是審定政府采購內(nèi)部管理制度；二是研究決定重大政府采購事項，審定政府采購預(yù)算和計劃；三是協(xié)調(diào)解決政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行中的重大問題；四是其他相關(guān)決策事宜。（2）政府采購業(yè)務(wù)實施機構(gòu)。行政事業(yè)單位的政府采購實施機構(gòu)包括政府采購歸口部門、財會部門以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門。相關(guān)業(yè)務(wù)部門，是行政事業(yè)單位政府采購申請的提出部門，具體承擔(dān)的工作包括：一是申報本部門的政府采購預(yù)算建議數(shù)；二是依據(jù)本單位內(nèi)部審批下達的政府采購預(yù)算，結(jié)合實際工作需要編制政府采購計劃，提出政府采購申請；三是對政府采購文件進行確認，對有異議的政府采購文件進行調(diào)整、修改；四是提出采購資金支付申請。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立本單位的政府采購業(yè)務(wù)部門或者指定政府采購歸口管理部門，承擔(dān)以下職責(zé)：其一，擬定政府采購內(nèi)部管理制度，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時修訂；其二，匯總審核本單位各業(yè)務(wù)部門提交的政府采購預(yù)算建議數(shù)、政府采購計劃、政府采購申請；其三，按照有關(guān)規(guī)定確定政府采購組織形式和政府采購方式；其四，組織處理政府采購糾紛；其五，政府采購信息進行統(tǒng)計和分析；其六，做好政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會交辦的其他工作。行政事業(yè)單位的財會部門負責(zé)本單位政府采購的預(yù)算管理及政府采購資金的支付，主要職責(zé)包括：一是負責(zé)匯總編制本單位政府采購預(yù)算、計劃，報有關(guān)部門批準后，下達各業(yè)務(wù)部門執(zhí)行；二是及時轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)規(guī)定及政府采購相關(guān)信息；三是復(fù)核政府采購支付申請手續(xù)，辦理相關(guān)資金支付；四是依據(jù)規(guī)定，對政府采購業(yè)務(wù)進行賬務(wù)處理；五是與政府采購部門溝通，核對采購業(yè)務(wù)的執(zhí)行和結(jié)算情況。（3）政府采購業(yè)務(wù)的監(jiān)督機構(gòu)。按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離的原則，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)指定政府采購監(jiān)督部門，通常為內(nèi)部審計部門，其主要職責(zé)：一是監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)部門和政府采購部門執(zhí)行采購法律法規(guī)的情況；二是參與政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的處理。

2.合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)崗位。行政事業(yè)單位設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)崗位，應(yīng)當(dāng)堅持兩個原則：一是牽制原則，確保每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩名或兩名以上工作人員辦理，做到相互牽制；二是效率原則，崗位的分離，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在不相容崗位之間，而不是所有崗位都要分離。在實際工作中，與政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)的不相容崗位主要包括：其一，政府采購預(yù)算的編制和審定；其二，政府采購需求的制定與內(nèi)部審批；其三，合同簽訂與驗收；其四，驗收與保管；其五，付款審批與付款執(zhí)行；其六，采購執(zhí)行與監(jiān)督檢查。

（三）加強對政府采購業(yè)務(wù)預(yù)算與計劃的管理

1.政府采購預(yù)算的編制。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按照實際需求提出政府采購預(yù)算建議數(shù)。在采購預(yù)算編制時，要加強預(yù)算編制、政府采購和資產(chǎn)管理部門之間的溝通，使政府采購預(yù)算能夠滿足本單位各項業(yè)務(wù)工作計劃的需要，避免出現(xiàn)重復(fù)購置、浪費資金或未能購置、影響業(yè)務(wù)工作開展的情形。

2.政府采購計劃的編制。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在政府采購預(yù)算指標批準范圍內(nèi)，按期（如月度、季度）提交本部門的政府采購計劃。業(yè)務(wù)部門編制政府采購計劃時，應(yīng)當(dāng)注意：一是政府采購計劃應(yīng)當(dāng)在批復(fù)的政府采購預(yù)算范圍內(nèi)，依據(jù)本部門的政府采購需求進行編制，完整反映政府采購預(yù)算的落實情況；二是政府采購預(yù)算中的采購項目數(shù)量和采購資金來源相對應(yīng)，不得編制資金尚未落實的政府采購計劃；三是在編制政府采購計劃時，應(yīng)當(dāng)注重政府采購的規(guī)模效益，同一季度內(nèi)對同一采購品目盡量不安排兩次以上采購計劃；四是業(yè)務(wù)部門不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零，或者以其他任何方式、理由規(guī)避公開招標采購。

3.政府采購計劃的審核。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門在提出政府采購計劃后，政府采購業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)對政府采購計劃的合理性進行審核，主要包括：一是政府采購計劃所列的采購事項是否已列入采購預(yù)算；二是是否與業(yè)務(wù)部門的工作計劃和資產(chǎn)存量相適應(yīng)；三是是否與資產(chǎn)配置標準相符；四是專業(yè)性設(shè)備是否附相關(guān)技術(shù)部門的審核意見。財會部門應(yīng)當(dāng)就政府采購計劃是否在采購預(yù)算指標的額度之內(nèi)進行審核。

4.政府采購計劃的審批。經(jīng)審核的政府采購計劃按照程序和規(guī)定的審批權(quán)限審批后，應(yīng)當(dāng)下達給政府采購業(yè)務(wù)部門，作為業(yè)務(wù)部門辦理采購業(yè)務(wù)的依據(jù)。

（四）加強對政府采購活動的管理

1.政府采購的申請與復(fù)核。提出政府采購需求的業(yè)務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)以批復(fù)的政府采購預(yù)算指標和下達的政府采購計劃為依據(jù)，提出政府采購申請，在申請文件中列明政府采購項目名稱和政府采購金額、資金來源、需求登記日期等要素。采購需求的業(yè)務(wù)部門相關(guān)人員在對申請進行復(fù)核時，需關(guān)注：一是采購申請是否有預(yù)算指標；二是是否適應(yīng)當(dāng)期的業(yè)務(wù)工作需要，是否符合當(dāng)期的政府采購計劃。

2.政府采購業(yè)務(wù)部門的審核。政府采購業(yè)務(wù)部門收到業(yè)務(wù)部門提交的政府采購申請后，應(yīng)當(dāng)對采購申請進行審核。審核的重點有以下四個方面：一是政府采購項目是否符合當(dāng)期的政府采購計劃；二是政府采購成本是否控制在政府采購預(yù)算指標額度之內(nèi)；三是經(jīng)辦人員是否履行了初步市場價格調(diào)查，政府采購需求參數(shù)是否接近市場公允參數(shù)，是否存在“排他性”的參數(shù)；四是政府采購組織形式和政府采購方式的選取是否符合國家有關(guān)的規(guī)定。對政府采購進口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部審核，嚴格履行審批手續(xù)。

3.政府采購信息的發(fā)布。按照《中華人民共和國采購法實施條例》《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等要求，對按照規(guī)定需要公開的政府采購信息，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在指定的政府采購信息發(fā)布媒體上向社會公開，提高政府采購活動的透明度。

（五）加強對政府采購項目驗收的管理

1.確定驗收方式。貨物、服務(wù)和工程類的政府采購驗收應(yīng)當(dāng)按照采購組織方式進行：本單位依法自行組織采購的，由本單位按照政府采購合同約定自行組織驗收；本單位依法委托政府采購代理機構(gòu)組織采購的，由本單位或委托的政府采購代理機構(gòu)按照政府采購合同約定組織驗收；大型或者復(fù)雜的政府采購項目，由本單位或其委托的政府采購機構(gòu)邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)辦理驗收。

2.組建驗收小組。驗收小組可以由本單位代表、政府采購代理機構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家組成，但是直接參與該項政府采購組織實施活動的工作人員不得作為驗收工作的主要負責(zé)人。驗收小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購合同協(xié)議、供應(yīng)商發(fā)貨單等文件，對所采購貨物、服務(wù)或工程的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)要求等進行驗收。

3.出具驗收證明。驗收工作結(jié)束后，驗收小組應(yīng)當(dāng)出具驗收證明。參與驗收工作的相關(guān)人員應(yīng)于驗收工作完成后在驗收證明上簽署驗收意見，驗收單位應(yīng)當(dāng)加蓋公章，以落實驗收責(zé)任。驗收證明應(yīng)當(dāng)作為申請支付政府采購資金的必要文件。

（六）加強對政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理

為確保政府采購行為的公開、公平與公正，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，《中華人民共和國政府采購法》第51條、第52條等規(guī)定，供應(yīng)商對政府采購活動事項有疑問的或者認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以向采購人提出詢問或以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。

行政事業(yè)單位在政府采購內(nèi)部管理制度中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定質(zhì)疑投訴答復(fù)工作的職責(zé)權(quán)限和工作流程。如，某單位規(guī)定政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作由本單位的政府采購業(yè)務(wù)部門負責(zé)牽頭，提出政府采購需求的業(yè)務(wù)部門、財會部門、內(nèi)部審計部門等相關(guān)部門參加，按照國家規(guī)定的時限、程序和要求做好政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作，并對答復(fù)過程中形成的各種文件由政府采購業(yè)務(wù)部門進行歸檔和保管。

（七）加強對政府采購業(yè)務(wù)的記錄控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強對政府采購業(yè)務(wù)的記錄控制。加強記錄控制有利于全面記錄、反映政府采購業(yè)務(wù)的全過程，促使政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)工作人員自覺依法履行職責(zé)。

行政事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)所涉及的相關(guān)資料主要包括：政府采購預(yù)算與計劃、各類批復(fù)文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等。

行政事業(yè)單位的政府采購業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料的收集、整理工作，建立政府采購業(yè)務(wù)檔案并按照國家規(guī)定的保管期限妥善保管，防止資料遺失、泄露；需要向財會部門同時提交的或按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)向外部有關(guān)部門備案的，應(yīng)當(dāng)及時提交或備案。此外，政府采購業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進行分類統(tǒng)計，與本單位的資產(chǎn)管理部門和財會部門定期核對信息，并在本單位內(nèi)部進行通報政府采購預(yù)算的執(zhí)行情況、政府采購業(yè)務(wù)的開展情況等信息，及時解決政府采購業(yè)務(wù)中存在的問題，同時實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)在本單位內(nèi)部的公開透明。

（八）加強對政府采購項目安全保密的管理

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強對涉密政府采購項目安全保密的管理。行政事業(yè)單位在政府采購內(nèi)部控制制度中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定涉密政府采購項目的信息管理職責(zé)，要求工作人員未經(jīng)允許不得向無關(guān)人員透露政府采購信息。

對于涉密政府采購項目，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供應(yīng)商或采購中介機構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款，通過這種方式強化供應(yīng)商或采購中介機構(gòu)的保密責(zé)任，從而加強對涉密政府采購項目的安全保密控制。

參考文獻：

[1] 財政部會計司.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2013.

[責(zé)任編輯 吳明宇]