許鵬澤

摘 要 當(dāng)前，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的加大，土地增值日益明顯，農(nóng)村土地矛盾糾紛呈現(xiàn)出數(shù)量擴(kuò)大化、誘因多元化、形式復(fù)雜化、調(diào)處困難化等趨勢(shì)。結(jié)合多年來(lái)從事農(nóng)村土地矛盾糾紛調(diào)解工作的實(shí)踐，以及與農(nóng)民群眾廣泛深入的接觸交談，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村土地矛盾糾紛的表現(xiàn)形式，從法理角度分析當(dāng)前農(nóng)村土地矛盾糾紛產(chǎn)生的原因及解決措施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；矛盾糾紛；法理

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3；F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.21.087

1 當(dāng)前農(nóng)村土地矛盾糾紛的主要表現(xiàn)形式

1.1 二輪承包不規(guī)范，政策理解和執(zhí)行不到位

二輪承包時(shí)，有些地方的承包地因調(diào)整不久，就沒(méi)再調(diào)整承包地；個(gè)別地方的承包時(shí)間沒(méi)有與國(guó)家規(guī)定的時(shí)間同步，承包時(shí)間延后；有些村社對(duì)土地承包政策理解不正確，仍按實(shí)有人口收回和調(diào)整承包地；不少農(nóng)戶(hù)沒(méi)有參與二輪承包，有些農(nóng)戶(hù)雖承包了土地，卻又將承包的土地推回集體[1]。此外，不少村社大面積預(yù)留機(jī)動(dòng)地，機(jī)動(dòng)地變動(dòng)頻繁，有些村社在調(diào)整機(jī)動(dòng)地時(shí)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)等同于承包權(quán)，按原承包人口調(diào)整機(jī)動(dòng)地；很多村社以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定成員資格，新增土地仍按原承包人口發(fā)包；須經(jīng)2/3以上集體成員討論通過(guò)的發(fā)包及調(diào)整承包地法律規(guī)定，往往使無(wú)地和少地的農(nóng)戶(hù)無(wú)法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

1.2 承包地、股份地、撂荒地處置方式不當(dāng)

按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶(hù)整戶(hù)消亡后，發(fā)包方應(yīng)收回其承包地，但很多代耕者和承包地的轉(zhuǎn)出家庭因惠農(nóng)政策的補(bǔ)貼效應(yīng)，緩交或者拒交承包地；不少村社片面強(qiáng)調(diào)承包關(guān)系的穩(wěn)定性，不及時(shí)甚至拒絕將新增土地調(diào)整給新增人口，侵害了新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；有些農(nóng)戶(hù)不履行農(nóng)業(yè)承包合同義務(wù)，隨意撂荒、棄耕承包地；沒(méi)有納入二輪承包的股份地，無(wú)地少地農(nóng)戶(hù)要求按其他方式的承包地收回重新發(fā)包，原種植農(nóng)戶(hù)要求按30 a年不變的承包地延長(zhǎng)至二輪承包期滿(mǎn)；收回重新發(fā)包的股份地原承包農(nóng)戶(hù)要求按原承包人口重新發(fā)包，不少村社將農(nóng)戶(hù)撂荒和棄耕的承包地重新發(fā)包和平分到戶(hù)，處置方式不當(dāng)。

1.3 集體成員資格確認(rèn)出現(xiàn)偏差，集體收益及征地款的分配方式不當(dāng)

當(dāng)前，有些村社將種地人口等同于現(xiàn)集體成員，涉農(nóng)補(bǔ)貼的發(fā)放都以種地人口為依據(jù)，不符合政策法律規(guī)定；不少村社以在冊(cè)戶(hù)籍為確定集體成員資格的唯一依據(jù)，將集體成員資格認(rèn)定簡(jiǎn)單化，侵害了大中專(zhuān)在校學(xué)生等特殊群體的合法權(quán)利。個(gè)別村社片面地將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等同于集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，按原承包人口分配征地補(bǔ)償款及集體收益；有些地方討論制定分配方案時(shí)，承包人口減少的農(nóng)戶(hù)結(jié)成利益群體，依靠人多的優(yōu)勢(shì)不按法律規(guī)定辦事，侵害了別人的合法權(quán)利。

1.4 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，家庭內(nèi)部承包地的處置方式不當(dāng)

當(dāng)前，很多農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包地時(shí)，沒(méi)有向村社備案的觀念，導(dǎo)致履行義務(wù)主體不明確，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程序不清楚，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，侵害了本集體成員的優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)；受承包地條塊化和農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)自愿性的限制，土地整體流轉(zhuǎn)的難度大；集體整體流轉(zhuǎn)的土地，在流轉(zhuǎn)款的支付方式上隨意性較大，影響了農(nóng)戶(hù)整體流轉(zhuǎn)的積極性。二輪承包后，兒女成家立業(yè)要求分戶(hù)時(shí)，有的農(nóng)戶(hù)拒絕分割承包地；父母單獨(dú)立戶(hù)，承包地由子女代耕的，父母去世后其承包地由其子女繼承；婦女離婚、改嫁后原家庭拒絕分割承包地或其承包地由集體強(qiáng)行收回。

2 思考與建議

2.1 知法、遵法、守法是前提，公平、公正、合理是基礎(chǔ)

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，二輪承包時(shí)沒(méi)有調(diào)整承包地的，承包期限短于或長(zhǎng)于30 a的都以30 a為準(zhǔn)。按“按戶(hù)承包、按人分地”的原則，從公平、公正的角度出發(fā)，對(duì)應(yīng)享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而未取得承包地的農(nóng)戶(hù)，應(yīng)優(yōu)先從預(yù)留的機(jī)動(dòng)地和其他方式增加的土地中加以解決；對(duì)承包延期的地方，二輪承包期限從實(shí)際發(fā)包年份算起。沒(méi)有參加二輪承包的農(nóng)戶(hù)，應(yīng)視為自動(dòng)放棄，本輪承包期內(nèi)原則上不再劃給承包地，但生活確有困難的，經(jīng)本人申請(qǐng)，集體商議，有條件的地方也可適當(dāng)劃給一些承包地；參與了二輪承包，但將承包地強(qiáng)行推回集體的農(nóng)戶(hù)，在《農(nóng)村土地承包法》頒布前的，不論是否有書(shū)面聲明交回，都視為自動(dòng)放棄，《農(nóng)村土地承包法》頒布后的，若無(wú)書(shū)面聲明和會(huì)議記錄，不得認(rèn)定為自動(dòng)放棄；因地方政策的限制二輪承包時(shí)沒(méi)有取得承包地的農(nóng)民，集體應(yīng)從預(yù)留的機(jī)動(dòng)地和其他方式增加的土地中優(yōu)先劃給承包地。

2.2 穩(wěn)定是前提，調(diào)整要適時(shí)

尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，機(jī)動(dòng)地的本質(zhì)是解決人地矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，其年限一般為3 a，最長(zhǎng)不超過(guò)5 a。在二輪承包時(shí)將機(jī)動(dòng)地分?jǐn)偟綉?hù)的，《農(nóng)村土地承包法》頒布后應(yīng)視為承包地，沒(méi)有將機(jī)動(dòng)地分?jǐn)偟綉?hù)的，應(yīng)將機(jī)動(dòng)地優(yōu)先發(fā)包給新增人口和無(wú)地常住人口，以解決人地矛盾突出的問(wèn)題；依法收回、交回及其他方式增加的土地，本質(zhì)上屬于機(jī)動(dòng)地的范疇，應(yīng)視為機(jī)動(dòng)地，其所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸集體成員所有，非集體成員無(wú)權(quán)享有[2]。全家遷入城市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的、家庭成員整體消亡農(nóng)戶(hù)的承包地，必須依法堅(jiān)決收回；外出務(wù)工人員和整戶(hù)遷往小城鎮(zhèn)落戶(hù)家庭的承包地，要遵從其意愿，不得強(qiáng)行收回和流轉(zhuǎn)；局部調(diào)整和發(fā)包的土地，應(yīng)及時(shí)變更經(jīng)營(yíng)權(quán)證或頒發(fā)新的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)；家庭成員部分消亡的，按照經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)、承包權(quán)分離、家庭成員共有承包的原則，仍由家庭其他成員經(jīng)營(yíng)，發(fā)包方不得收回和調(diào)整；“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的地方，應(yīng)以最近一次調(diào)整為準(zhǔn)，確權(quán)后應(yīng)停止小政策的執(zhí)行。

農(nóng)戶(hù)撂荒、棄耕的承包地，第1年，發(fā)包方應(yīng)通知并督促撂荒和棄耕承包地的農(nóng)戶(hù)履行義務(wù)，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；第2年仍撂荒和棄耕的，發(fā)包方在書(shū)面通知無(wú)效后，應(yīng)暫收回交由他人代耕，代耕后撂荒和棄耕農(nóng)戶(hù)要求耕種的，應(yīng)在茬下種地，并交納撂荒和棄耕期間的長(zhǎng)年建設(shè)費(fèi)，拒絕交納的，經(jīng)社員會(huì)議討論，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包合同管理委員會(huì)同意，暫停其惠農(nóng)補(bǔ)貼的發(fā)放，并在6個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)農(nóng)村土地仲裁調(diào)解委員會(huì)仲裁裁決；但不得收回平分或重新發(fā)包其承包地；以其他方式承包的土地，連續(xù)撂荒或棄耕2 a的，發(fā)包方應(yīng)與承包方解除合同，收回承包地；對(duì)實(shí)行股份地的地方，股份地應(yīng)按其他方式的承包地認(rèn)定，股份地到期后，應(yīng)收回集體所有，優(yōu)先承包給新增人口和無(wú)地常住人口；對(duì)整村整社因股份地承包合同沒(méi)有進(jìn)行二輪承包的，股份地到期后應(yīng)按現(xiàn)集體成員重新發(fā)包。

2.3 正確確定集體成員，依法、依據(jù)、公平、合理分配集體收益

集體成員資格關(guān)系著每個(gè)農(nóng)民的切身利益，堅(jiān)決糾正以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定成員資格的錯(cuò)誤做法；集體成員資格的認(rèn)定應(yīng)以戶(hù)籍是否在當(dāng)?shù)?，父母一方或配偶是否為本集體成員為主要依據(jù)，對(duì)一些特殊情形的人員也應(yīng)視為集體成員：如戶(hù)籍轉(zhuǎn)出的大中專(zhuān)在校學(xué)生，現(xiàn)役軍人，服刑勞改人員等；同時(shí)，對(duì)戶(hù)籍在當(dāng)?shù)氐姆腔槿牒头切律膾炜繎?hù)口，不能認(rèn)定為集體成員。征地補(bǔ)償費(fèi)用及集體收益的分配是當(dāng)前農(nóng)村土地矛盾糾紛的焦點(diǎn)，按照承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)家庭共有的規(guī)定，家庭留存成員繼續(xù)享有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是政策強(qiáng)制規(guī)定附帶的紅利，屬于法律保護(hù)的范疇，但集體土地的征用仍屬政策的強(qiáng)制性規(guī)定，非集體成員的承包地被依法征用后，其留存家庭共有成員享有的政策紅利應(yīng)自行終止。要從根本上改變這一不合理現(xiàn)象，征地款的分配要盡量采用第一種分配方式，經(jīng)集體討論后，將不低于80%的征地款按享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)有人口支付給被征地農(nóng)戶(hù)，對(duì)其失地人員不再進(jìn)行安置；對(duì)確需按第二種分配方式分配的，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)按原承包人口中的現(xiàn)有人口分配，土地補(bǔ)償費(fèi)按現(xiàn)有集體成員分配。

另外，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中保護(hù)婦女兒童權(quán)益。婦女離婚、喪偶、改嫁后，不論是否在當(dāng)?shù)厣?，其原按人承包的土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)歸其所有，原家人不得以家庭共有承包為由，拒絕劃分承包地；發(fā)包方不得以婦女不在原居住地生活或戶(hù)籍轉(zhuǎn)出為由收回承包地。兒女成家立業(yè)符合分戶(hù)條件的，經(jīng)承包方申請(qǐng)可以變更或換發(fā)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割由家庭雙方協(xié)商解決；父母單獨(dú)立戶(hù)承包地由子女代耕的，父母去世后，一是贍養(yǎng)父母的子女家庭新增人口沒(méi)有承包地的，按照耕種者優(yōu)先的承包原則，其家庭新增成員享有優(yōu)先承包已故老人承包地的權(quán)利；二是贍養(yǎng)父母的子女家庭沒(méi)有新增人口，父母去世原承包家庭已消亡，其承包地應(yīng)由集體收回，重新發(fā)包。

2.4 樹(shù)立法治意識(shí)，依法及時(shí)仲裁

農(nóng)村土地矛盾糾紛的解決，必須要在源頭控制、及時(shí)調(diào)解、依法仲裁三個(gè)環(huán)節(jié)上下功夫，廣大農(nóng)民要樹(shù)立依法享有權(quán)利和履行義務(wù)的法律觀念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地調(diào)解委員會(huì)對(duì)出現(xiàn)的矛盾糾紛要及時(shí)調(diào)解解決，制定的解決方案要切實(shí)可行，既不能超越法律的底線(xiàn)，也不能遷就于既得利益者和個(gè)別人的意志。此外，要依法做好仲裁調(diào)解工作，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

[1]嚴(yán)軍興.農(nóng)村常見(jiàn)糾紛解決辦法[M].北京：海洋出版社，2009.

[2]高慶萍.農(nóng)村糾紛解決的現(xiàn)狀及對(duì)策研究[D].石家莊：河北師范大學(xué)，2012.

（責(zé)任編輯：劉昀）