【摘要】對于污染場地修復的法律制度，多數(shù)國家立法是不完善甚至是空白的。我國目前在這方面的立法方面也尚在探索階段，不可避免的會出現(xiàn)不足。本文將從監(jiān)督污染場地修復的角度，探討筆者發(fā)現(xiàn)的污染場地法律法規(guī)上四方面的不足，以期我國污染場地修復中監(jiān)管機制的完善。

【關(guān)鍵詞】污染場地；修復；監(jiān)督管理

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國曾一度提出“退二進三”等加快城市化和工業(yè)化的政策。這些政策導致了大批城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)異地遷移、破產(chǎn)、關(guān)閉的同時，也給城市留下了許多受污染的場地。這些場地多位于城市中，尤其是經(jīng)濟發(fā)展迅速的城市核心地段，周邊有完善的設(shè)施與豐富資源。對污染場地的修復和再利用，在一定程度上可以解決城市土地緊張，帶來巨大的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益。但是我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中關(guān)于污染場地修復監(jiān)督的內(nèi)容明顯缺乏，且在已有規(guī)定中存在一定漏洞與不足。

一、污染場地修復的監(jiān)管主體職能交叉

場地污染是復合型的污染，既包括了土地污染，也包括場地地下水體污染、固體污染、放射性污染等等。本文將重點放在土壤污染及水污染這兩個主要的污染上。

就水資源而言，場地污染既歸環(huán)保部門管轄，又與水利部門有牽扯。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》的規(guī)定，地面水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況由環(huán)保部門組織監(jiān)測。但根據(jù)《水法》第32條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)應當對水功能區(qū)的水質(zhì)狀況進行監(jiān)測。由于所有地面水體都屬于水功能區(qū)的范圍，也就說現(xiàn)行法律規(guī)定環(huán)保行政部門、水利行政部門和流域機構(gòu)都可以對地面水體的水環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)測。這種三重監(jiān)測不僅容易引起環(huán)保行政部門和流域機構(gòu)的沖突，而且造成監(jiān)測人力、物力、監(jiān)測儀器設(shè)備和監(jiān)測投資的浪費。

就土地而言，土地屬于國家所有，與土地相關(guān)的部委就包括了環(huán)境保護部、國土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)展與改革委員會。國土資源部有權(quán)制定土地利用規(guī)劃，合理利用土地；農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)村土地利用以及農(nóng)產(chǎn)品安全；環(huán)境保護部門對土壤污染進行監(jiān)管。雖然各個職能部門的監(jiān)管職責有所側(cè)重，但不可避免的有職能交叉部分。

這種“多龍治水”的體制，表面上加大了污染場地修復的力量，實則人為降低了對修復的監(jiān)管效率，導致多個機構(gòu)職能交叉，各有關(guān)管理部門各自為政，各部門趨利避害，有利則相互爭權(quán)，有害則相互推誘。

二、現(xiàn)有規(guī)定中對被監(jiān)管主體的確定難以實現(xiàn)

對于污染場地責任人義務(wù)，2009年，環(huán)保部發(fā)布了《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）第八條規(guī)定：“污染場地責任人應當承擔污染場地調(diào)查評估和治理修復的義務(wù)，并負擔有關(guān)費用。因改制或者合并、分立而發(fā)生變更的，污染場地責任人所承擔的調(diào)查評估和治理修復責任，依法由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔……由于歷史原因不能確定污染場地責任人的，污染場地由有關(guān)地方人民政府依法負責調(diào)查評估和治理修復，并負擔有關(guān)費用。”看似法條中清晰地規(guī)定了公眾可監(jiān)督的污染場地修復的主體，但是結(jié)合到實踐經(jīng)驗，“誰”才是被監(jiān)管的主體就難以確定了。

首先，《暫行辦法》中規(guī)定污染場地責任人是造成場地土壤污染的責任人或污染場地土地使用權(quán)人。土地使用權(quán)人是指取得土地使用權(quán)后，自己使用或者依法轉(zhuǎn)讓和出讓的人。如果土地使用權(quán)人和污染者是同一主體，這無可厚非；如果土地使用權(quán)人和污染者不是同一主體，土地使用權(quán)人僅僅是轉(zhuǎn)賣了土地使用權(quán)而承擔了跟污染者同樣的、不分先后的責任，這對土地使用權(quán)人就顯得過于嚴苛了。其次，實踐中場地污染從發(fā)生到發(fā)現(xiàn)，歷經(jīng)的周期長，在此期間場地的使用可能幾經(jīng)變更，且場地上從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動可能不盡相同，究竟是“誰”造成了場地的污染很難考證。即使有證據(jù)顯示是“誰”造成了污染，但此時企業(yè)可能已經(jīng)合并或者分立，解散或者破產(chǎn)了。讓企業(yè)改制時沒有明確污染場地治理責任的企業(yè)，再承擔數(shù)十年前并非由其造成的污染責任，顯然有悖于公平正義。最后，在“誰”無法考證的前提下，修復污染場地的責任是否就要落到地方政府身上呢？其實這在實踐中也是很難處理的。企業(yè)在原先的沒有污染的土地上進行生產(chǎn)，賺取相當?shù)睦麧櫤罂赡芙馍?、分立等。而污染多年后才顯現(xiàn)出來，此時政府已找不到可以承擔責任的主體。這可能導致政府無力承擔、不想承擔的情形。一方面，場地修復需要大量資金，而政府在無力承擔的條件下，法條依然不能落實。另一方面，由于地方政府的主要目標是發(fā)展經(jīng)濟，這和地方長官的政績緊密相連，因此政府并不真正關(guān)心場地污染修復的狀況，有時甚至為了地方經(jīng)濟增長，還專門引進一些重污染但能拉動GDP的企業(yè)。

基于“誰污染誰治理”無法實現(xiàn)，有的學者提出了“誰受益誰承擔”的理論?？此普业娇梢猿袚迯拓熑蔚闹黧w，但是仔細推敲，這樣確定主體的方式，不僅會縱容真正的污染者，而且無形中增加了后續(xù)土地開發(fā)者的成本，打擊后續(xù)開發(fā)者修復場地的積極性。

三、缺乏對公眾的知情權(quán)、場地修復的公眾監(jiān)督機制的規(guī)定

公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是對場地污染最廣泛的監(jiān)督。但是在這方面，當前我國法律法規(guī)規(guī)定明顯不足。這其中的原因當然是多方面的。

主觀上，由于場地污染的隱蔽性與潛伏性，公眾的風險意識也相對薄弱，沒有意識到場地污染對身體健康和環(huán)境產(chǎn)生的傷害。客觀上，雖然我國《暫行條例》規(guī)定了污染檔案制度：縣級環(huán)境保護行政主管部門負責對污染場地責任人報送的土壤調(diào)查評估和治理修復等相關(guān)技術(shù)文件進行備案，建立本行政區(qū)域內(nèi)污染場地檔案，并在省級環(huán)境保護行政主管部門備案。但是，由于《暫行條例》沒有正式頒布，這個條文也較為抽象，除了江蘇正在積極探索建設(shè)污染場地信息庫外，污染檔案制度基本還未建立。換而言之，在這種缺少污染場地信息公開，公眾沒有正規(guī)的渠道了解當?shù)貓龅匚廴镜那闆r下，更不要提讓公眾參與到環(huán)保建設(shè)和環(huán)境監(jiān)督中來了。

四、監(jiān)督的法律法規(guī)空白或者已過時

在現(xiàn)行的法律體系中，已經(jīng)制訂了防治大氣污染、水污染、海洋污染的單行法律，但是對于場地污染這種復合型的污染，缺乏相應的法律法規(guī)，尤其是在法律層面上基本是空白。即使是2009年的環(huán)保部發(fā)布的《暫行辦法》也只是處于征求意見階段，不得不說這是對幾年來日趨嚴重的“毒地事件”的一種漠視。

拋開談?wù)撐廴緢龅氐膶ｉT立法，就現(xiàn)有的法條而言，也不盡人意。一方面只是零星分散在不同的法律法規(guī)中，不能形成污染場地修復的系統(tǒng)，另一方面也缺乏具有可操作性的細則、有威懾力的責任追究條款。這種情況下，地方相關(guān)部門在污染場地的治理與修復中無法可依，只能依靠政府行為，依靠相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)來解決問題，無法做到責任到位、權(quán)責明晰。

此外，部分法條還嚴重滯后。例如現(xiàn)在還在適用的《土壤質(zhì)量環(huán)境標準》是1995年頒布的，只適用于農(nóng)用地，而且只規(guī)定了10項污染物。連土壤是否不安全都無法判斷，更談不上在土壤不合格時進行修復了。不得不說，上個世紀90年代的污染物種類已經(jīng)和現(xiàn)在相去甚遠，已經(jīng)不能滿足當代工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要了，亟須法條更新。

【參考文獻】

[1] 陳曉景. 論流域水污染防治中的監(jiān)督管理機制[C]. 水污染防治立法和循環(huán)經(jīng)濟立法研究——2005年中國環(huán)境資源法學研討會論文集， 2005，8.

【作者簡介】

吳冰凌（1990—），女，漢族，福建人，碩士學位，上海政法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：法學理論。