史娟

【摘 要】現(xiàn)階段我國環(huán)境狀況依然處于不斷惡化的狀態(tài)下，能源消費總量居高不下，污染物越來越多，環(huán)境問題已經(jīng)制約到經(jīng)濟的增長，還會對人體身體健康等造成威脅；在這種大環(huán)境下，需要重視環(huán)境管理工作；針對現(xiàn)行環(huán)境管理制度中存在的問題，依據(jù)生態(tài)文明理論進行創(chuàng)新和完善。本文主要從生態(tài)文明角度淺談如何創(chuàng)新環(huán)境管理制度，希望能夠提供一些有價值的參考意見。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明 環(huán)境管理 制度創(chuàng)新

在黨的相關(guān)會議中，已經(jīng)明確指出需要將生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度，在對發(fā)展成果進行衡量和評價時，非常重要的一項指標(biāo)為生態(tài)文明。在生態(tài)文明建設(shè)中，環(huán)境管理發(fā)揮著十分重要的作用。具體到環(huán)境管理層面，需要依據(jù)生態(tài)文明建設(shè)要求，來大力創(chuàng)新制度體系。

1 生態(tài)文明視角下政府環(huán)境管理制度創(chuàng)新的意義

1.1 可以緩解環(huán)境壓力

現(xiàn)階段，我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程在不斷的加快，出現(xiàn)了諸多的環(huán)境問題；雖然政府及社會采取了一系列的措施，但是依然沒有遏制住我國環(huán)境狀況不斷惡化的趨勢，諸多地區(qū)污染物排放量居高不下，超過了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；地下水污染嚴(yán)重，增加了環(huán)境保護壓力。僅僅依靠末端治理的方法來解決環(huán)境問題是不行的，需要結(jié)合國情需要，來對環(huán)境管理制度大力創(chuàng)新，要對污染排放源頭進行控制，方可以避免出現(xiàn)環(huán)境問題，促使環(huán)境壓力得到有效緩解。

1.2 推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

我國能源消耗在世界上處于數(shù)一數(shù)二的位置，煤炭消費幾乎達到了50%的全世界煤炭消費總量。我國政府制定了一系列的節(jié)能減排指標(biāo)，但是卻無法有效實現(xiàn)。經(jīng)濟的發(fā)展與資源環(huán)境之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的矛盾，在這種情況下，就需要對經(jīng)濟發(fā)展方式進行轉(zhuǎn)變，不能夠單單對物質(zhì)資源消耗進行增加，還需要創(chuàng)新技術(shù)和創(chuàng)新管理，降低污染及能耗，提升效率和效益。而經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，非常重要的一個手段為環(huán)境管理，需要積極創(chuàng)新環(huán)境管理制度，將環(huán)境管理的倒逼作用充分發(fā)揮出來，促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1.3 保障和改善民生

近些年來，越來越多的人開始關(guān)注城市霧霾問題，這個現(xiàn)象表明國人對優(yōu)良生態(tài)環(huán)境有著更加強烈的訴求，清新空氣、清潔水源、安全食品等都屬于生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，人類生產(chǎn)生活都以此為基礎(chǔ)。在黨的報告中也明確指出需要對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力進行增強。需要對環(huán)境管理制度大力黃向，對關(guān)系民生的環(huán)境問題積極解決，包括飲用水、重金屬、化學(xué)品等，促使民生得到改善。

1.4 符合環(huán)境管理目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型的時代需要

過去在環(huán)境管理中，主要是以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向；上個世紀(jì)八十年代之后，發(fā)達國家開始采取以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理模式，這些國家的常規(guī)污染問題得到了初步解決，開始將改善環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)保工作的重點，主要是將更加嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)給實施下去，通過環(huán)境保護，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等；之后又進入到以環(huán)境風(fēng)險防控為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理模式中。我國一直采取以污染控制為導(dǎo)向的管理模式，無法治本。而生態(tài)文明建設(shè)需要從源頭著手，控制環(huán)境問題，那么就需要結(jié)合我國具體國情，創(chuàng)新環(huán)境管理模式，主動防控，將以人為本的原則給貫徹下去，逐步由環(huán)境質(zhì)量改善替代過去的環(huán)境污染控制管理模式。

2 淺談我國環(huán)境管理制度的不適應(yīng)性

2.1 與環(huán)境質(zhì)量控制要求不相符合

在傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度設(shè)計中，主要依據(jù)的是污染減排與總量控制，與目前環(huán)境質(zhì)量控制要求出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)問題；已經(jīng)實施了多年的總量控制制度，存在著較強的主觀性和行政學(xué)，但是沒有結(jié)合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，無法將污染控制效果給真實的反映出來。排污許可證能夠最為直接的控制企業(yè)污染排放，但是還沒有全面開展下去，沒有形成完善的許可證制度實施體系，在未來的發(fā)展，需要明確如何分配區(qū)域環(huán)境容量以及排污許可證的發(fā)放及管理等問題；在制定的法律中，明確指出環(huán)境質(zhì)量由政府負(fù)責(zé)，但是沒有構(gòu)建相應(yīng)的保障制度。在現(xiàn)階段的環(huán)境管理中，主要是控制常規(guī)污染物，忽略掉了那些對人體健康有著潛在危險的污染物控制。

2.2 與五位一體的總體布局要求不能適應(yīng)

如今所構(gòu)建的環(huán)境管理制度與宏觀政治、經(jīng)濟制度等不能夠結(jié)合起來，具體有這些表現(xiàn)：宏觀決策存在問題，沒有對源頭控制產(chǎn)生重視，制約到了效率的提升；如霧霾天氣一直困擾到京津冀地區(qū)的人民，主要原因就在于沒有合理的布局產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需要調(diào)整的，在宏觀決策中，沒有將環(huán)境保護給納入考慮范圍；自然資源資產(chǎn)核算及監(jiān)管缺乏，有著較大的資源消耗量和利用率，導(dǎo)致環(huán)境受到大量廢棄物的污染；一直借助于行政手段來開展環(huán)境保護，市場機制比較缺乏，沒有完善的環(huán)境經(jīng)濟政策，無法對環(huán)境污染有效控制；沒有明確環(huán)境保護責(zé)任人，無法有效落實環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制等。

2.3 與國家統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管的要求不能適應(yīng)

出現(xiàn)這個問題的主要原因就在于存在著突出的條塊分割問題，從生態(tài)系統(tǒng)的角度上來講，沒有構(gòu)建完善的機制來統(tǒng)一監(jiān)管與保護山水林天湖這一共同體；從具體環(huán)境問題的角度上來講，則是因為分割了水資源利用、水污染防治以及生態(tài)建設(shè)等方面，各個部門獨立開展工作，無法協(xié)調(diào)配合；從區(qū)域、流域角度上來講，則是沒有構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)、聯(lián)防機制，沒有較強的可持續(xù)性。

3 環(huán)境管理制度創(chuàng)新基本原則

在未來發(fā)展中，環(huán)境保護不單單是治理污染，還需要提升和改善環(huán)境治理，逐漸以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向替代過去的以環(huán)境污染控制為導(dǎo)向的模式；需要對先污染后治理的傳統(tǒng)環(huán)境保護模式進行創(chuàng)新，構(gòu)建保護優(yōu)先、修復(fù)再保護體系，促使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力得到提升。因此，要依據(jù)保護優(yōu)先的原則來創(chuàng)新環(huán)境管理制度，將以人為本的理念給積極貫徹下去。

4 環(huán)境管理制度創(chuàng)新方向

4.1 對現(xiàn)有面向總量控制的環(huán)境管理制度進行完善

首先，對污染物排放許可證制度進行完善；研究西方發(fā)達國家可以得知，在污染源管理中，核心制度就是污染物排放許可證；現(xiàn)階段我國還沒有深入開展排污許可管理，主要就在于上位法規(guī)定比較缺乏；在新修訂的環(huán)境保護法中對本點進行了明確規(guī)定，之后需要對配套法律法規(guī)進行完善，將《排污許可證管理條例》等盡快出臺，對發(fā)放范圍、發(fā)放條件、持證排污的權(quán)利及義務(wù)等進行明確。有效銜接制度體系，對環(huán)評審批、三同時驗收、排污申報、排污交易等制度進行整合，促使一證式排污管理模式得到有效實施。

其次，對污染物排放總量控制制度進行改革；在現(xiàn)階段以及以后一定時間段內(nèi)我國環(huán)境保護工作開展中，一個非常重要的工作依然是污染物排放總量控制，但是在具體實施中，需要改革制度與方法，促使科學(xué)性與公平性得到保證。目前出現(xiàn)了一個嚴(yán)峻的問題，全國范圍內(nèi)污染物排放總量控制效果已經(jīng)初步符合相關(guān)要求，但是一些個別地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量卻處于不斷下跌態(tài)勢。結(jié)合現(xiàn)行的總量分配模式，需要以容量總量來替代過去的目標(biāo)總量。綜合考慮諸多方面的因素來確定控制指標(biāo)，將區(qū)域環(huán)境特征及質(zhì)量控制要求給充分納入考慮范圍，對重點控制污染物進行篩選，嚴(yán)格控制那些有毒有害污染物的排放總量。在污染控制中，將工業(yè)開發(fā)區(qū)、農(nóng)村等作為重點監(jiān)管對象，對其排放總量科學(xué)確定。

4.2 對面向質(zhì)量控制的環(huán)境管理制度進行健全

首先，對生態(tài)保護紅線科學(xué)劃定，將生態(tài)環(huán)境保護制度給嚴(yán)格構(gòu)建起來，將生態(tài)系統(tǒng)的敏感性及空間上的差異性給充分納入考慮范圍，將生態(tài)保護紅線科學(xué)劃定出來之后，需要嚴(yán)格落實下去。要對生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線及自然資源利用上線等科學(xué)劃定，以便促使生態(tài)功能得到提高，環(huán)境質(zhì)量得到改善。在對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展模式進行確定時，需要將生態(tài)環(huán)境承載能力給充分納入考慮范圍。強制性保護那些重要的生態(tài)系統(tǒng)，將污染治理及生態(tài)修復(fù)工作給深入開展下去。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制給構(gòu)建起來，采取一系列的措施來限制那些超載區(qū)域；將確定的生態(tài)保護紅線給嚴(yán)格執(zhí)行下去，科學(xué)監(jiān)管生態(tài)環(huán)境。

其次，將地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度給構(gòu)建起來；嚴(yán)格依據(jù)我國《環(huán)境保護法》的要求，對地方政府環(huán)境責(zé)任進行強化，鼓勵地方將差異化的控制要求和環(huán)境政策給實施下去。要將保護有限的原則給貫徹下去，在評價區(qū)域發(fā)展質(zhì)量時，將環(huán)境質(zhì)量作為關(guān)鍵內(nèi)容。

然后，依據(jù)我國實際情況，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系給構(gòu)建起來；不管是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，還是環(huán)保工作的開展，非常重要的一項內(nèi)容為環(huán)境基準(zhǔn)。在我國《環(huán)境保護法》中，也明確指出鼓勵相關(guān)部門積極研究環(huán)境基準(zhǔn)。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段還有諸多問題存在于我國環(huán)境基準(zhǔn)工作中，需要大力創(chuàng)新和增強。要結(jié)合我國社會發(fā)展趨勢，將適宜的環(huán)境基準(zhǔn)體系給構(gòu)建起來。將環(huán)境基準(zhǔn)管理部門給明確設(shè)立出來，并且在環(huán)境基準(zhǔn)研究中積極應(yīng)用最新科研成果，對基準(zhǔn)研究及應(yīng)用指南規(guī)范構(gòu)建，并且將國外成功經(jīng)驗和優(yōu)越模式給借鑒過來，促使我國環(huán)境基準(zhǔn)發(fā)布管理體系得到穩(wěn)步推進。

最后，對自然資源資產(chǎn)核算制度進行構(gòu)建；在黨的相關(guān)報告中，將環(huán)境保護優(yōu)先的原則被明確提了出來，要科學(xué)管理和監(jiān)管自然資源，以便促使生態(tài)環(huán)境保護工作能夠更加具體的開展。在生態(tài)環(huán)境保護中，需要將自然資源資產(chǎn)作為非常關(guān)鍵的一項內(nèi)容，對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表科學(xué)編制。積極努力，保證能夠?qū)ψ匀毁Y源資產(chǎn)的用途、價值等進行明確，結(jié)合其不同的特性及用途，來判斷哪些需要國家保護，將資產(chǎn)管理鏈條體系給構(gòu)建起來。深入研究自然資源資產(chǎn)核算體系和方法，設(shè)計完善的制度。此外，將資源有償使用制度、生態(tài)補償制度給逐步構(gòu)建起來，將市場的資源配置作用發(fā)揮出來，結(jié)合現(xiàn)行的市場體系，對環(huán)境經(jīng)濟激勵政策體系逐步構(gòu)建；對資源有償使用制度進行完善，并且向各種自然生態(tài)空間逐步實施資源稅；將《生態(tài)補償條例》給逐步發(fā)布下去，結(jié)合我國實際國情，對補償標(biāo)準(zhǔn)與管理機制進行統(tǒng)一，并且逐步實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)目绲貐^(qū)和跨流域。對損害生態(tài)環(huán)境的相關(guān)人員追究刑事責(zé)任，且給予一定的賠償。對環(huán)保考核體系、獎懲機制科學(xué)制定，讓公眾能夠積極參與進來，增強其透明度。在確定考核目標(biāo)時，需要將本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境要求給充分體現(xiàn)出來，嚴(yán)格考核環(huán)境質(zhì)量；依據(jù)自然資源資產(chǎn)核算情況，來考核領(lǐng)導(dǎo)干部績效，且審計離任的領(lǐng)導(dǎo)干部，將生態(tài)損害責(zé)任終身追究制給逐步構(gòu)建起來。

4.3 對面向風(fēng)險控制的環(huán)境管理制度進行完善

首先，對環(huán)境風(fēng)險管理制度進行構(gòu)建；環(huán)境風(fēng)險控制也被加入到《環(huán)境保護法》中，對于突發(fā)環(huán)境事件來講，需要將風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置等方面的工作給積極開展下去；要對環(huán)境與健康監(jiān)測、風(fēng)險評估制度進行完善。目前所實施的環(huán)境管理制度沒有充分重視環(huán)境風(fēng)險管理，沒有科學(xué)評估環(huán)境風(fēng)險，僅僅采用一刀切的環(huán)境評價管理模式，無法有效分區(qū)、分級、分期的評價和管理環(huán)境風(fēng)險不同的區(qū)域；在環(huán)境風(fēng)險預(yù)防方面，沒有足夠的預(yù)警性和綜合決策性。要結(jié)合科學(xué)決策原則，將環(huán)境風(fēng)險管理制度給構(gòu)建起來，在環(huán)境管理中合理融入環(huán)境風(fēng)險管理理念。對不同污染物類型的人體健康及生態(tài)風(fēng)險評價預(yù)測、預(yù)警技術(shù)深入研究，對環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)制定，結(jié)合我國具體國情，將合理的環(huán)境風(fēng)險管理模式給構(gòu)建起來。

其次，對公眾參與制度進行加強；環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，離不開公眾的參與和推動，并且社會發(fā)展的程度也會直接受到公眾參與水平的影響。研究發(fā)現(xiàn)，目前我國環(huán)境保護中，公眾參與層次較低；主要原因就在于公眾沒有較高的環(huán)境意識，環(huán)境信息沒有較高的透明度，公眾參與機制不夠健全和完善以及無法將非政府組織的作用給充分發(fā)揮出來。針對這種情況，就需要重視宣傳教育的作用，對信息披露渠道及范圍進行豐富，將環(huán)境信息及時公布給公眾，促使公眾參與意識得到強化和提升。要對公眾參與機制進行健全，在項目環(huán)評及各項大決策實施中，需要對人民的意見積極聽取和采納；同時，還需要對舉報制度進行構(gòu)建和完善，將社會監(jiān)督作用給充分發(fā)揮出來。

5 結(jié)語

綜上所述，在生態(tài)文明建設(shè)中，環(huán)境管理制度發(fā)揮著保障作用，現(xiàn)階段的環(huán)境管理制度中，存在著諸多的問題和不足，需要結(jié)合我國具體國情，堅持生態(tài)文明理論的引導(dǎo)作用，積極創(chuàng)新制度，完善體系，對環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾有效協(xié)調(diào)和解決，貫徹環(huán)境保護優(yōu)先原則，治理環(huán)境，節(jié)約資源，構(gòu)建生態(tài)友好型社會，促進我國社會的和諧發(fā)展。

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