孫超

[摘 要] 運用文獻研究法，對國內外行政事業(yè)單位國有資產管理方面的研究觀點、研究方法及研究視角等內容進行系統(tǒng)梳理。國外學者的研究視角多集中在影響公共資產管理水平因素的探索、管理模式的創(chuàng)新以及通過案例與建立模型分析公共資產管理。但實踐性較弱，且研究對象與視角均較為宏觀，對解決實踐領域中的具體問題不具可操作性。國內學者的研究集中于問題與對策、資產管理模式、資產的配置、資產管理與內部控制及資產管理績效評價等方面，且多針對現(xiàn)狀和問題的分析，提出相應的對策建議。國內學者相關的研究更加注重實踐中具體問題的解決對策。但一些研究成果欠缺理論依據(jù)，大多是對國家政策法規(guī)的解讀與延伸拓展，有關研究的實踐意義較強而理論基礎相對薄弱。

[關鍵詞] 行政事業(yè)單位;國有資產管理;文獻述評

[中圖分類號] F235.1[文獻標識碼] B

一、引言

2016年，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位資產清查核實管理辦法》、《關于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產清查工作的通知》，確定于今年1-10月在全國范圍內開展行政事業(yè)單位國有資產清查工作。通過清查，可以明確行政事業(yè)單位國有資產存量，有利于強化管理基礎，加強行政事業(yè)單位國有資產管理;有利于明確行政事業(yè)單位階段性資產增量，有利于實現(xiàn)資產動態(tài)管理;有利于了解國有資產結構比重，為實行資產分類管理提供助力。同時，開展國有資產清查能夠從資產的總量、增量、結構等多方面反映公共部門財政情況，為實現(xiàn)行政事業(yè)單位科學化、精細化管理奠定基礎。

論文通過對國內外學者關于行政事業(yè)單位國有資產管理研究成果的梳理，列出若干有代表性的研究視角與研究觀點，指出它們的現(xiàn)實意義和理論不足，形成文獻評述，以展現(xiàn)截至當前，國內外關于行政事業(yè)單位國有資產管理研究的現(xiàn)狀。

需要說明的是，國外并沒有“行政事業(yè)單位國有資產”這一提法，在諸多文獻中多稱之為公共資產（public assets）、政府資產（government assets）、國家資產（national assets）。且國內外對于公共部門的名稱界定存在較大差異，鑒于國內外研究客體口徑不一等因素限制，故本文著重于國內研究成果，僅對國外部分做簡要述評。

二、國外文獻綜述

為了解國外研究文獻的總體情況，本文分別以public assets、government assets、national assets為主題詞，利用中國知網（www.cnki.net）進行文獻檢索，其中2006至2016十多年間，共涉及期刊論文144篇。在這些已發(fā)表的研究成果中，研究焦點集中于發(fā)展中國家公共資產管理模式選擇、政治商業(yè)周期對轉型經濟中公共資產私有化的影響以及公司合作伙伴關系下的公共資產管理模型構建等。具有代表性的觀點，如：

Endrit Lami， ?Drini Imami， ?Holger Kachelein（2015）通過分析選舉對轉型經濟中公共資產私有化的影響，深入研究了政治商業(yè)周期這一現(xiàn)象。他們假設，企業(yè)私有化的機會主義發(fā)生于臨近下屆選舉之時，為了融通資金，填補更高的公共支出，以取悅選民和增加再次當選的機會，特別是當他們的借款能力由高公共負債所約束。他們認為阿爾巴尼亞正處于轉型期，是一個相對高公共負債的小型開放經濟體。他們發(fā)現(xiàn)，在選舉前，私有化收入顯著增加。盡管在結構性改革的背景下經常被大肆渲染，但在選舉時公共資產私有化最可能是實現(xiàn)公共利益的一個次優(yōu)選擇。[1]

Hasina Rasolonjatovo， Evelyne Lande， Victor Harison（2015），研究了發(fā)展中國家馬達加斯加的公共資產管理并認為，目前很少有關于發(fā)展中國家資產管理的相關研究。他們通過案例分析，得出結論：著眼于資產收益方面的西方資產管理模式并不適用于發(fā)展中國家和地區(qū)。[2]

Benedet to Manganelli， Francesco Tajani（2014）提出了一種在公私合作伙伴關系下的公共資產管理模型，該模型可應用于不動產管理。模型結果表明私人投資者可以減少業(yè)務風險，降低投資所需的財政支出，易獲銀行信貸的支持。還表明，在公共管理方面，資產管理成本降低，同時伴隨著公共資產保護需求的增多。他們認為，該方面需求可以給當?shù)厣鐓^(qū)公共資產附加一個較高的文化和歷史價值。[3]

Muhammad Hasbi Hanis， Bambang Trigunarsyah， Connie Susilawati（2011）介紹了印度尼西亞當?shù)卣诓捎霉操Y產管理框架時所面臨的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)是：沒有一個制度和法律框架，以支持資產管理應用程序;公共資產的非營利原則，涉及公共資產的多個司法管轄區(qū)與管理過程;地方政府目標的復雜性;管理公共財產的非可用性;人力資源的有限性。他們還探討了地方政府采取和實施公共資產管理框架的實用度。該文的獨創(chuàng)性在于印度尼西亞政府的政策制定者，學者和資產管理從業(yè)者可建立一個公共資產管理框架，從而高效和有組織的提升公共服務質量。這項研究還有一個潛在的應用，即其可應用于其他發(fā)展中國家。[4]

（2009）探討了公共資產管理的目的是維護國家財富。他們通過借鑒發(fā)達國家通過設立公共投資基金（即主權財富基金）來管理他們的公共資產這一經驗，認為私人投資者和公共資產是“可管理的”。同時他們還論述了公共財產的保管方式與使用規(guī)則，分析了有效的公共資產管理的先決條件。[5]

三、國內文獻綜述

（一）從問題與對策角度研究行政事業(yè)單位國有資產管理

陳兵華（2013），首先指出行政事業(yè)單位國有資產管理體制的具體內容。分別介紹了行政單位與事業(yè)單位資產管理原則，又對行政事業(yè)單位國有資產的概念和資產范圍進行了界定。進一步提出行政事業(yè)單位國有資產存在著賬實不符、大量閑置、購置隨意、處置不當?shù)葐栴}。針對上述問題提出了解決對策，包括強化管理人員責任意識、定期舉行資產管理培訓、優(yōu)化管理手段以及加強信息化建設等。[6]

劉株彬、張鴻超、馬守鳳（2014），認為造成當前國有資產管理問題的原因主要在于管理者定位不清，模糊了所有權與使用權的界限。在管理角度上，重價值管理輕實物管理。資產使用效率低，重復購置現(xiàn)象嚴重。特別指出，內部審計監(jiān)督不利也是問題的重要成因。為此，他們提出了相應的建議措施，包括制度構建系統(tǒng)化、資產管理動態(tài)化、資產處置透明化。[7]

趙建勛（2015），認為資產管理存在著外部監(jiān)管不力、資產管理職責不明確，財務管理的不規(guī)范造成資產賬實不符，管理意識薄弱、管理人員專業(yè)素質低下等問題?；诖耍謩e通過內部因素與外部因素兩方面對問題的成因進行分析。最后，提出應該規(guī)范財務管理、強化內部約束，強化固定資產日常管理，推進國有資產管理信息化建設，加強國有資產有償使用和處置收入管理等政策建議。[8]

（二）從管理模式角度研究行政事業(yè)單位國有資產管理

宗慶華、王少娟（2010），對《行政單位國有資產管理暫行辦法》與《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》在全國范圍內實施后，國有資產管理改革實施效果進行分析，認為我們初步建立了管理體系、明確了管理責任，開展了資產清查、摸清了家底，加強了資產管理信息化建設、實現(xiàn)了資產動態(tài)管理，資產管理已突見成效。他認為可以建立主要資產集中管理模式，搭建產權交易平臺、資產評估平臺，建設公務倉實物庫、固定資產績效考評指標庫。資產處置公示辦法要公示、國有資產要折舊、國有資產管理引入績效評價辦法、資產管理效果問責機制等，以創(chuàng)新行政事業(yè)單位國有資產管理模式。[9]

張月玲、陳紅麗（2010），在介紹國外公共資產管理模式的基礎上，對《行政單位國有資產管理暫行辦法》與《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》的實施效果進行簡要評述，隨后從管理體制建設、管理手段優(yōu)化與管理制度確立三個方面對構建行政事業(yè)單位國有資產管理模式進行分析。[10]

李平（2014），認為行政事業(yè)單位國有資產管理模式改革應該遵循以下原則。所有權與使用權相分離，資產管理與預算管理相結合、價值管理與實物管理相結合，計劃配置與市場配置相結合，不動產集中統(tǒng)一管理，防止過度商業(yè)化運作，檢查、審批和監(jiān)管相結合。[11]

（三）從績效管理與績效評價角度研究行政事業(yè)單位國有資產管理

財政部行政法司課題組（2009），認為行政單位開展資產績效評價工作是資產管理科學化、精細化的內在要求，也是實現(xiàn)預算資金后續(xù)使用成果跟蹤評價的重要手段。同時，理順了行政單位資產績效評價所應遵循的思路。特別強調行政手段、外部評價和過程評價作用的發(fā)揮。他們認為，在構建績效評價體系時，應關注績效評價標準適當寬松，績效評價對象重點選擇等問題。并給出了興證資產績效評價的組織流程和實施流程。在指標設計中，除介紹指標設計的原則和方法外，還介紹了資產績效評價的具體指標，但只局限于指標的名稱、范圍，并未對指標的具體應用做詳細闡述。[12]

趙愛玲、潘姝（2012），認為獲得有效資產管理績效評價結果的前提是明晰的產權主體。她們認為，研究國有資產管理績效評價，有利于提升國有資產管理效率，有利于降低行政成本，有利于公平分配社會資源，有利于穩(wěn)固政權基礎，有利于落實國有資產監(jiān)管責任。在借鑒國企績效評價體系并運用模糊層次分析法基礎上，對甘肅省行政事業(yè)單位國有資產管理績效評價進行實證研究。在研究中，首先介紹了在借鑒企業(yè)績效評價體系時，遇到的難點和障礙，進而說明了運用模糊層次分析法的必要性，隨后給出運用模糊層次分析法的過程圖。其次，從目標、標準、措施三個層次對指標進行構建并運用yaAHP軟件設計出績效評價結構圖，接著對績效評價指標體系進行實證分析。最后，通過對績效評價結果的分析，認為該地區(qū)應從制定分類管理辦法和鼓勵各單位、部門經營積極性兩方面優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產管理。[13]

孫世強、張少茹（2014），主要從行政事業(yè)資產的內涵、管理制度及運行機制對日本行政事業(yè)資產管理的使用與管理績效進行系統(tǒng)分析。在資產運行績效評價制度中，對行政事業(yè)資產績效的概念、評價主體、評價內容、評價效果進行詳細分析。他們認為，社會總體意識是滿足公共服務總體需求的前提下，資產規(guī)模最小化。隨后又運用案例分析法，展示了日本京都市左京區(qū)政府資產績效管理產生的良好效果。[14]

譚靜（2015），認為在設計評價指標時，應區(qū)分行政性與事業(yè)性兩類資產進行設計，同時需要分層次進行指標構建，他們設計了資產保障水平、資產管理能力、資產運行效率及資產管理效果等四個一級指標，并對各級指標的內涵及賦值標準予以詳細論述。在此基礎上，設計出指標體系框架，其中包含指標名稱、計算公式、權重、樣本值、標準值、評價分等內容。并運用層次分析法確定一、二級指標的權重，運用專家意見法對三級指標權重加以確定。隨后，明確了可量化以及難以量化指標信息的獲取方式，并說明了最終績效得分的計算方法。最后，對績效評價報告的撰寫進行論述。[15]

另外，還有張彤（2011），認為國有資產配置標準的制定有利于提高資產管理工作水平，有利于平衡單位之間資產使用的不平衡，有利于促進財政精細化、科學化管理，有利于資源節(jié)約型政府的建設。分別從辦公用房、公車使用、通用辦公設備以及專用型國有資產等四個方面對目前國有資產配置標準建設現(xiàn)狀進行分析。并指出在建設配置標準時，必須注意以下幾個問題：相關數(shù)據(jù)的清查與統(tǒng)計、區(qū)分行政單位與事業(yè)單位分別制定標準、配置標準應體現(xiàn)適應性與可行性原則、對配置標準的制定實行動態(tài)管理。[16]陳艷利（2014），基于《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（2012）、《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》（2006）及《關于推進事業(yè)單位分類改革的指導意見》。以內部控制五要素和資產管理十層次設計問卷，并對行政類、公益類、營利類等三類事業(yè)單位進行調查。通過對事業(yè)單位內部控制和資產管理現(xiàn)狀的分析，指出事業(yè)單位資產管理存在的問題。尤其是公益類事業(yè)單位的特殊問題：資產管理目標不明確、資產使用浪費現(xiàn)象多發(fā)、資產定期清查主動性弱、資產處置流程不透明、資產日常管理制度不適用以及資產管理內部監(jiān)督機制不健全等六方面的問題。隨后，針對行政類事業(yè)單位和公益類事業(yè)單位分別設計了層次較為清晰、內容較為全面的國有資產管理模式，并提出了該模式實現(xiàn)的路徑。[17]

四、文獻研究簡評

由上述可知，國外學者有關公共資產管理研究的主要視角多集中在影響公共資產管理水平因素的探索、管理模式的創(chuàng)新以及通過案例與建立模型分析公共資產管理。但相關研究的實踐性較弱，且研究對象與視角均較為宏觀，業(yè)務層面的可操作性存在一定的不足，對解決實踐領域中的具體問題不具可操作性。

國內學者有關行政事業(yè)單位國有資產管理的研究主要集中于問題與對策、資產管理模式、資產的配置、資產管理與內部控制及資產管理績效評價等五個方面，且多針對現(xiàn)狀和問題的分析，提出相應的對策建議。可見，國內學者相關的研究更加注重實踐中具體問題的解決對策。而且，國內一些研究成果欠缺理論依據(jù)，大多是對國家政策法規(guī)的解讀與延伸拓展，有關研究的實踐意義較強而理論基礎相對薄弱。

[參 考 文 獻]

[1]Endrit Lami， ?Drini Imami， ?Holger Kachelein.Fuelling political fiscal cycles by opportunistic privatization in transition economies： The case of Albania [J]. Economic Systems， 2015，Vol.10 （1）：001

[2]Hasina Rasolonjatovo、Evelyne Lande、Victor Harison.Active asset management： feasibility in Malagasy municipalities[J]. Public Money & Management， 2015， Vol.35 （6）：417-422

[3]Benedetto Manganelli、Francesco Tajani.Optimized management for the development of extraordinary public properties[J]. Journal of Property Investment & Finance， 2014， Vol.32 （2）：187-201

[4]Muhammad Hasbi Hanis、Bambang Trigunarsyah、Connie Susilawati.The application of public asset management in Indonesian local government：A case study in South Sulawesi province[J]. Journal of Corporate Real Estate， 2011， Vol.13 （1）

[5]Mihaela 、Mustafa 、Gorana Roje.From Accountable Government to Public Asset Management Reform and Welfare[J]. Economic Trends and Economic Policy， 2009， Vol.18 （117）

[6]陳兵華.行政事業(yè)單位國有固定資產管理存在的問題與對策[J].經濟研究參考，2013（9）：137-138

[7]劉株彬，張鴻超，馬守鳳.淺談行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題及應對措施[J].行政事業(yè)資產與財務，2014（2）：18-20

[8]趙建勛.行政事業(yè)單位固定資產管理問題探析[J].行政事業(yè)資產與財務，2015（1）：8-9

[9]宗慶華，王少娟.創(chuàng)新行政事業(yè)單位國有資產管理模式的探討[J].行政事業(yè)資產與財務，2010（1）：15-19

[10]張月玲，陳紅麗.行政事業(yè)單位資產管理模式構建[J].財會通訊，2011（1）：148-150

[11]李平.論行政事業(yè)單位國有資產管理改革十大原則[J].地方財政研究，2014（12）：37-40，45

[12]財政部行政政法司課題組.行政單位國有資產績效評價思路和體系構建[J].中國財政，2009（22）：31-33

[13]趙愛玲，潘姝.行政事業(yè)單位國有資產管理績效評價實證研究—以甘肅省為例[J].甘肅社會科學，2012（2）：232-235

[14]孫世強，張少茹.日本行政事業(yè)資產管理經驗及啟示[J].現(xiàn)代日本經濟，2014（2）：9-17

[15]譚靜，李艷芝.行政事業(yè)性國有資產管理績效評價指標體系設計[J].經濟研究參考，2015（33）：25-40

[16]張彤.淺議制定行政事業(yè)單位國有資產配置標準有關問題[J].經濟師，2011（2）：79-83

[17]陳艷利，張麗娜，孟悅.基于內部控制的事業(yè)單位資產管理模式[J].財政研究，2014（6）：40-43

[責任編輯：王鳳娟]