唐滔

摘 要：營(yíng)改增是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段，但也在客觀上使地方失去了原有的主體稅種。而增值稅五五分成會(huì)扭曲地方政府與市場(chǎng)主體的行為模式，導(dǎo)致地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等問(wèn)題。鑒于消費(fèi)稅改革對(duì)增加地方財(cái)政收入作用有限，建議將零售稅作為地方主體稅種，并全面開(kāi)征房產(chǎn)稅。

關(guān)鍵詞：增值稅；地方稅；財(cái)政收入；分稅制

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2016）09-0063-04

十八屆三中全會(huì)《決定》確定了財(cái)稅體制改革三大任務(wù)，即預(yù)算改革、稅制改革和央地財(cái)政關(guān)系改革。其中，稅制改革的目標(biāo)是建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，重點(diǎn)鎖定增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅六大稅種。目前，“營(yíng)改增”是最重要的稅收制度改革措施和最主要的改革成果。然而，“營(yíng)改增”客觀上減少了地方政府主體稅種。從當(dāng)前地方政府財(cái)政狀況來(lái)看，“土地財(cái)政”不可持續(xù)，存量地方政府性債務(wù)正處于償債高峰期，新型城鎮(zhèn)化的融資需求較大，多方壓力均要求地方財(cái)政要有可靠的收入來(lái)源。下一步的財(cái)稅體制改革，關(guān)鍵是要以稅制改革為基礎(chǔ)，完善地方稅制、理順央地財(cái)政關(guān)系、保障地方財(cái)力，促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變職能。

一、營(yíng)改增客觀上使地方失去了原有的主體稅種

1994年稅制改革后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)一直實(shí)行增值稅和營(yíng)業(yè)稅并行的制度。原因是，分稅制改革以維持地方財(cái)政既得利益不變?yōu)橹笇?dǎo)原則，對(duì)服務(wù)業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅，并將之劃歸地方收入，是保障地方稅收收入的制度安排。但是，營(yíng)業(yè)稅存在重復(fù)征稅、出口不退稅和稅負(fù)偏重等三個(gè)弊端，對(duì)我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展造成了不利影響。

將我國(guó)經(jīng)濟(jì)從舊有的粗放式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變成附加值更高的、以服務(wù)業(yè)為重要核心的模式是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。2012年開(kāi)始的營(yíng)改增（營(yíng)業(yè)稅改征增值稅）試點(diǎn)，讓增值稅覆蓋到服務(wù)行業(yè)，有利于完善增值稅制度、打通抵扣鏈條、消除重復(fù)征稅，符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。

不過(guò)，營(yíng)改增也使得央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整問(wèn)題變得更為迫切。長(zhǎng)期以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅都維持著我國(guó)第三大稅種的地位（見(jiàn)圖1）。2014年，營(yíng)業(yè)稅實(shí)現(xiàn)收入17782億元，占稅收總收入的比重為15.23%。作為地方政府最重要的稅收收入來(lái)源，營(yíng)業(yè)稅收入大致占地方本級(jí)稅收收入的一半以上。

2012年推行營(yíng)改增試點(diǎn)之初，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)[2013]275號(hào)），明確規(guī)定“原歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方”。這樣安排，調(diào)動(dòng)了地方政府實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)的積極性，但同時(shí)也打破了中央地方的財(cái)政分配關(guān)系。圖2顯示，2012年后，地方財(cái)政在增值稅與營(yíng)業(yè)稅總額中的占比上升了（2012年53%、2013年55%、2014年56%）。

2016年3月24日，財(cái)政部和稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅[2016]36號(hào)），決定從2016年5月1日起在房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)。由此，作為曾經(jīng)唯一的地方專享主體稅種，營(yíng)業(yè)稅已經(jīng)成為歷史名詞。為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定“保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定”的原則，避免中央財(cái)政在增值稅（與營(yíng)業(yè)稅）總額中的占比繼續(xù)下降，國(guó)務(wù)院于2016年4月29日發(fā)布《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》（國(guó)發(fā)[2016]26號(hào)），規(guī)定所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍。原營(yíng)業(yè)稅納稅人貢獻(xiàn)的稅收收入從此變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕矶悺?/p>

二、增值稅五五分成弊端較多，不是長(zhǎng)久之計(jì)

全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后，如果沿用1994年分稅制改革確立的稅收分享機(jī)制，直接按照75∶25分成比例共享增值稅，地方財(cái)力必然會(huì)承受較大損失。因此，國(guó)發(fā)[2016]26號(hào)文將增值稅的地方分成比例從25%提高50%，實(shí)行增值稅五五分成體制，基本維持了中央地方財(cái)政分配的比例關(guān)系。然而，增值稅五五分成體制會(huì)極大地影響地方政府的行為，不是一個(gè)合理的長(zhǎng)期制度設(shè)計(jì)。在大多數(shù)OECD國(guó)家，增值稅都是歸中央政府享有的（見(jiàn)圖3）。

根本性問(wèn)題在于，增值稅是在生產(chǎn)、批發(fā)、零售等各流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收，征管實(shí)踐中采用的是屬地申報(bào)納稅原則，即所謂的“生產(chǎn)地原則”：各流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)企業(yè)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)本環(huán)節(jié)增值額征稅，同時(shí)，地方政府按照生產(chǎn)者所在地分享增值稅收入。按照“生產(chǎn)地原則”共享分配增值稅，導(dǎo)致稅收收入歸屬與稅負(fù)歸屬的不一致性，會(huì)扭曲地方政府與市場(chǎng)參與者的行為模式，可能帶來(lái)地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題。

（一）爭(zhēng)奪稅源

我國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去幾十年迅速發(fā)展，一個(gè)重要原因是地方政府熱衷于競(jìng)相招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。某個(gè)企業(yè)要投資，常常會(huì)受到多個(gè)地方政府的優(yōu)待，給出各種優(yōu)惠政策以吸引企業(yè)前來(lái)投資。在以往地方增值稅分享比例是25%的時(shí)候，各省就在爭(zhēng)奪稅收繳納地?，F(xiàn)在增值稅分享比例提高到50%，是比原來(lái)更激烈的激勵(lì)措施。

按照增值稅征管核算辦法，增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅是收入項(xiàng)，進(jìn)項(xiàng)稅是抵減項(xiàng)。因此，對(duì)于地方政府而言，更希望吸引有利于產(chǎn)生銷(xiāo)項(xiàng)稅收入的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)入本轄區(qū)，同時(shí)限制那些進(jìn)項(xiàng)稅多的企業(yè)入駐。諸如管道運(yùn)輸、電力、航空等行業(yè)，進(jìn)項(xiàng)抵扣一般在總部，但銷(xiāo)項(xiàng)收入產(chǎn)生在各地，增值稅五五分成過(guò)渡方案出臺(tái)后，地方政府肯定會(huì)調(diào)整招商引資行為，導(dǎo)致更加激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

（二）加劇省際稅收分配矛盾

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異較為明顯，各省的增長(zhǎng)模式都不一樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同。增值稅央地分配比例調(diào)整為五五分成后，會(huì)對(duì)各省產(chǎn)生不同的影響。制造業(yè)、工業(yè)占比較高省份，可能從“五五分成”中更多獲益；服務(wù)業(yè)占比較高的省份，可能略有吃虧。

（三）產(chǎn)能過(guò)剩

比如，增值稅主要集中在制造業(yè)。提高地方政府稅收分成比例后，一些地方政府可能從財(cái)政利益出發(fā)，采用種種手段推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展，成為未來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩的誘因。

有鑒于五五分成不是長(zhǎng)久之計(jì)，可能導(dǎo)致諸多問(wèn)題，國(guó)發(fā)[2016]26號(hào)文明確規(guī)定五五分成是一個(gè)過(guò)渡方案，過(guò)渡期暫定2至3年，屆時(shí)根據(jù)改革進(jìn)展情況，研究是否適當(dāng)調(diào)整。因此，以增值稅改革為契機(jī)，構(gòu)建與完善激勵(lì)相容的地方稅體系，變得更加現(xiàn)實(shí)和迫切。

三、消費(fèi)稅改革對(duì)增加地方財(cái)政收入的作用有限

有專家主張，將現(xiàn)行的消費(fèi)稅培育為地方的主體稅種之一。但是，這一設(shè)想面臨三重障礙。

首先，消費(fèi)稅的功能定位是調(diào)節(jié)消費(fèi)行為，稅基相對(duì)狹窄。消費(fèi)稅是1994年稅制改革在流轉(zhuǎn)稅中新設(shè)置的一個(gè)稅種，它是以特定消費(fèi)品（見(jiàn)表1）為課稅對(duì)象所征收的一種間接稅，就其本質(zhì)而言，是特種貨物與勞務(wù)稅。在對(duì)貨物普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，選擇少數(shù)消費(fèi)品再征收一道消費(fèi)稅，目的是為了調(diào)節(jié)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向。

其次，消費(fèi)稅也是企業(yè)作為納稅人，意味著地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)將重視生產(chǎn)企業(yè)而不重視消費(fèi)者個(gè)人。消費(fèi)稅之“消費(fèi)”，不是零售環(huán)節(jié)購(gòu)買(mǎi)貨物或勞務(wù)之“消費(fèi)”。消費(fèi)稅的納稅人是我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工、零售和進(jìn)口《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅暫行條例》規(guī)定的應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個(gè)人，只在應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納，在以后的批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)，因?yàn)閮r(jià)款中已包含消費(fèi)稅，因此不用再繳納消費(fèi)稅，稅款最終由消費(fèi)者承擔(dān)。

第三，也是最重要的，消費(fèi)稅過(guò)去是中央稅，雖然消費(fèi)稅改革方案正在加快推出，有望將部分稅目劃歸地方，稍微充實(shí)地方財(cái)政收入，但總體作用有限。據(jù)全國(guó)人大審議通過(guò)的2016年預(yù)算報(bào)告，“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率”屬于2016年財(cái)稅改革中“加快財(cái)政體制和稅制改革”中的一項(xiàng)。消費(fèi)稅原來(lái)完全為中央稅，現(xiàn)在諸如實(shí)木地板、首飾珠寶等部分小的稅目可能轉(zhuǎn)為地方收入，稅率上也允許地方政府在一定范圍內(nèi)自主決定。但是，消費(fèi)稅收入主要集中在煙、酒、油、車(chē)這四大類，其中煙類貢獻(xiàn)消費(fèi)稅50%左右。消費(fèi)稅改革后，預(yù)計(jì)煙、成品油、車(chē)等消費(fèi)稅大頭收入仍歸中央，對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)充作用較為有限。

四、完善地方稅體系的政策建議

（一）增值稅與消費(fèi)稅分立，將零售稅作為地方主體稅種

為了改變?cè)鲋刀惙殖蓪?duì)地方政府行為的扭曲性激勵(lì)效應(yīng)，可行的解決方案是將收入分成體制（分錢(qián)制）改為稅基共享體制（分稅制），國(guó)地稅各自負(fù)責(zé)征管歸屬本級(jí)的收入。具體的方案是，建議將增值稅稅率降至10%，繼續(xù)由國(guó)稅部門(mén)征收，收入全部歸中央政府。同時(shí)，由于增值稅本質(zhì)上是對(duì)消費(fèi)征稅，可以將歸屬地方的增值稅稅基結(jié)合目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的針對(duì)特定物品的消費(fèi)行為調(diào)節(jié)稅（見(jiàn)表1），也就是目前名義上的消費(fèi)稅，擴(kuò)大為在零售環(huán)節(jié)對(duì)所有商品普遍征收的真正的消費(fèi)稅。消費(fèi)地的市縣地方政府直接征收7%的零售稅（消費(fèi)稅），全部歸當(dāng)?shù)卣碛小?/p>

這一改革將產(chǎn)生雙重好處：一是減少對(duì)地方政府行為的扭曲。二是最大程度實(shí)現(xiàn)稅制中性，減少商品流轉(zhuǎn)過(guò)程中的價(jià)格信號(hào)扭曲。由于增值稅是間接稅，而且是價(jià)外稅，在稅負(fù)完全轉(zhuǎn)嫁的理想條件下，增值稅具有中性特征，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)抵扣，不扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，不構(gòu)成企業(yè)的真實(shí)負(fù)擔(dān)，其稅負(fù)實(shí)際上是由最終消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的，本質(zhì)上是針對(duì)一般消費(fèi)行為普遍征收的“消費(fèi)稅”。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，并不滿足稅負(fù)完全轉(zhuǎn)嫁的條件，實(shí)際上稅負(fù)是由供求雙方分擔(dān)的，具體的分擔(dān)比例取決于供給彈性與價(jià)格彈性孰大。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題比較嚴(yán)重，意味著供給方在價(jià)格博弈中的力量弱于需求方，生產(chǎn)企業(yè)不得不自行承擔(dān)和消化部分增值稅稅負(fù)。如果配合一般消費(fèi)稅的開(kāi)征降低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，無(wú)疑非常符合當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”的目標(biāo)。

（二）完善地方稅體系最好的解決辦法是全面開(kāi)征房地產(chǎn)稅

城市管理的經(jīng)濟(jì)意義就在于讓整個(gè)城市的土地資產(chǎn)不斷升值。房地產(chǎn)稅與土地的價(jià)值掛鉤，實(shí)際上是與地方政府提供的公共服務(wù)、社區(qū)管理和社區(qū)規(guī)劃等密切相關(guān)，符合激勵(lì)相容的原則，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)地方政府職能的合理定位要求相貫通。征收房地產(chǎn)稅有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)地方政府治理方式的轉(zhuǎn)型，使得地方間圍繞公共服務(wù)供給進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。地方政府必然不再是只專注于買(mǎi)地賣(mài)地，而是致力于為企業(yè)和居民提供更好的城市管理和社區(qū)服務(wù)，改善發(fā)展環(huán)境和人居環(huán)境，并且會(huì)改變過(guò)去對(duì)人口流動(dòng)設(shè)置高戶籍門(mén)檻的做法，以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)吸引人口流入，促使轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)不斷地升值，進(jìn)而擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的稅基。在這樣的正向反饋模式下，地方政府可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，地方政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的積極性會(huì)更具有可持續(xù)性，更加符合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的方向。

從近期來(lái)看，建議先對(duì)城市居民非經(jīng)營(yíng)性住房和經(jīng)營(yíng)性用房征收，居民住房征收范圍的確定以“調(diào)節(jié)高端”為原則，只對(duì)遠(yuǎn)高于平均價(jià)的房產(chǎn)開(kāi)征，具體征收細(xì)則由地方政府按照地區(qū)間差異制定。從遠(yuǎn)期來(lái)看，隨著農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城市化水平的提高，逐步將農(nóng)村房地產(chǎn)納入征收范圍，擴(kuò)大稅基。