摘 要 “兩會(huì)機(jī)制”作為一種“政治——社會(huì)”相互動(dòng)的有效模式，為我國(guó)政治文明建設(shè)貢獻(xiàn)了一份重要的力量。在“兩會(huì)機(jī)制”的模式下，政治協(xié)商會(huì)議又對(duì)人民代表大會(huì)起到了不可忽視的作用。本文將基于“兩會(huì)機(jī)制”的視角，重點(diǎn)分析論證政治協(xié)商會(huì)議是如何作用于人民代表大會(huì)并達(dá)到了一種怎樣的效果。以期為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和進(jìn)一步推動(dòng)“兩會(huì)機(jī)制”的建設(shè)和完善提供一些理論支持。

關(guān)鍵詞 兩會(huì)機(jī)制 兩會(huì) 人民代表大會(huì) 政治協(xié)商會(huì)議

作者簡(jiǎn)介：楊欣悅，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，研究方向：中國(guó)政治思想史。

中圖分類(lèi)號(hào)：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-144-03

在我國(guó)，“兩會(huì)”是指人民代表大會(huì)和人民政治協(xié)商會(huì)議?！皟蓵?huì)”可以指代兩個(gè)層次，一個(gè)是全國(guó)人民代表大會(huì)與全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議；另一個(gè)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)與政治協(xié)商會(huì)議。本文主要討論第一種層次，即全國(guó)人民代表大會(huì)與全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。之所以被稱(chēng)為“兩會(huì)”，是因?yàn)樽?978年以來(lái)，兩場(chǎng)會(huì)議的會(huì)期基本重合：政協(xié)于每年3月3日開(kāi)幕，全國(guó)人民代表大會(huì)于每年3月5日開(kāi)幕。隨著我國(guó)各項(xiàng)政治制度的不斷發(fā)展和完善，目前二者已經(jīng)成為一種相互協(xié)調(diào)、相互作用、不可分離的有機(jī)體，且在“兩會(huì)”閉會(huì)期間仍發(fā)揮著重要作用。故我們將其稱(chēng)為一種機(jī)制，即“兩會(huì)機(jī)制”。

眾所周知，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，全國(guó)人民代表大會(huì)作為人民代表大會(huì)制度的載體，是我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；政治協(xié)商制度是我國(guó)的基本政治制度，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是我國(guó)政治協(xié)商制度的重要載體，承擔(dān)著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能。那么政治協(xié)商會(huì)議是如何作用于人民代表大會(huì)并達(dá)到了一種什么樣的效果呢？

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于兩會(huì)機(jī)制的研究正在不斷深入，并取得了良好的成就。例如，學(xué)者盛林認(rèn)為：“兩會(huì)機(jī)制”是在執(zhí)政黨的推動(dòng)下客觀形成的、用來(lái)管理國(guó)家的依賴機(jī)制，“兩會(huì)機(jī)制”不但增強(qiáng)了中國(guó)政治的有機(jī)性，而且還構(gòu)建了中國(guó)特色的民主實(shí)現(xiàn)模式。①學(xué)者唐靜認(rèn)為：“兩會(huì)機(jī)制”實(shí)現(xiàn)了人的多樣性與人民同質(zhì)性的統(tǒng)一，不但為中國(guó)特色社會(huì)主義完善了正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)，而且還驗(yàn)證了國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)理論的有效性，為現(xiàn)代民主國(guó)家建設(shè)開(kāi)辟了新的理論視野?！皟蓵?huì)機(jī)制”為社會(huì)主義民主政治的理論發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)現(xiàn)代政治文明建設(shè)的重要生長(zhǎng)點(diǎn)。②

以上兩者都是就政治協(xié)商制度的宏觀價(jià)值，現(xiàn)實(shí)意義等方面對(duì)兩會(huì)機(jī)制做出相關(guān)論述。然而，在兩會(huì)機(jī)制的模式下，政治協(xié)商會(huì)議對(duì)于人民代表大會(huì)又有哪些作用呢？學(xué)者盛林認(rèn)為，“人民政協(xié)的政治角色經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的制度變遷過(guò)程，不斷實(shí)現(xiàn)了對(duì)人大制度、政黨制度、社會(huì)主義民主制度的嵌入?！?③除此之外，筆者沒(méi)有找到其他學(xué)者、老師對(duì)于該論題進(jìn)行論述的相關(guān)文獻(xiàn)。

然而，盛林老師也只是對(duì)人民政治協(xié)商會(huì)議的作用做出了一個(gè)宏觀概述，并沒(méi)有具體說(shuō)明政治協(xié)商會(huì)議對(duì)于人民代表大會(huì)有哪些作用。本文將從如下六個(gè)方面來(lái)論述本文的中心論點(diǎn)——即政治協(xié)商會(huì)議對(duì)人民代表大會(huì)的補(bǔ)充作用。

一、政治協(xié)商會(huì)議拓寬了人民代表大會(huì)意見(jiàn)表達(dá)的廣闊性

如果從政府運(yùn)作過(guò)程的角度研究政府，我們可以將政府過(guò)程簡(jiǎn)單歸納為四個(gè)環(huán)節(jié)，分別是意見(jiàn)表達(dá)、意見(jiàn)綜合、決策和決策的施行。人民政治協(xié)商會(huì)議的存在，在極大程度上拓寬了人民代表大會(huì)意見(jiàn)表達(dá)的廣闊性。

人民代表大會(huì)的代表構(gòu)成主要以各省劃分。以2016年第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議為例，人大代表一共將近3000名，分別來(lái)自35個(gè)選舉單位所組成的35個(gè)代表團(tuán)。包括32個(gè)省、直轄市和自治區(qū)（包括臺(tái)灣地區(qū)），香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)，以及中國(guó)人民解放軍。

而政治協(xié)商會(huì)議的委員構(gòu)成主要以界別劃分。從第八屆政治協(xié)商會(huì)議開(kāi)始，政協(xié)委員一共由34個(gè)界別構(gòu)成，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、8個(gè)民主黨派、無(wú)黨派民主愛(ài)國(guó)人士10個(gè)黨派界別，婦聯(lián)、共青團(tuán)、工商聯(lián)等 8 個(gè)團(tuán)體，以及各個(gè)職業(yè)性界別和特別邀請(qǐng)人士。

如果將人大代表的構(gòu)成看作一種以地域劃分的縱向構(gòu)成，那么政協(xié)委員的構(gòu)成則是一種以界別劃分橫向構(gòu)成。這種縱橫交錯(cuò)的構(gòu)成方式，會(huì)將來(lái)自不同地區(qū)同一界別的政協(xié)委員和來(lái)自同一地區(qū)不同界別的人大代表緊密聯(lián)系在一起，不僅可以發(fā)現(xiàn)更多的問(wèn)題，提出更多有建設(shè)性、代表性的提案，更可以避免意見(jiàn)表達(dá)主體的單一性，極大的拓寬意見(jiàn)表達(dá)的廣闊性。

二、政治協(xié)商會(huì)議可以輔助提高人民代表大會(huì)的決策質(zhì)量、立法質(zhì)量

政治協(xié)商是人民政協(xié)的三大職能之一。政治協(xié)商是指政協(xié)委員通過(guò)對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及重要問(wèn)題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過(guò)程中的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。通過(guò)該職能，政協(xié)可根據(jù)相關(guān)提議，舉行有各黨派、各界別代表、各團(tuán)體的負(fù)責(zé)人參加的會(huì)議，進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)也可以建議上述各個(gè)單位將相關(guān)的重要問(wèn)題提交協(xié)商。

參政議政同樣是人民政協(xié)的三大職能之一。參政議政是指政協(xié)魏湍通過(guò)對(duì)國(guó)家中的重要問(wèn)題以及人民普遍關(guān)心的重大問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查和研究，反映社會(huì)情況和民眾意愿，進(jìn)行協(xié)商討論。同時(shí)，政協(xié)代表可以通過(guò)提交調(diào)研報(bào)告、建議案或其他等形式，向中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議。

也就是說(shuō)，通過(guò)政治協(xié)商和建言獻(xiàn)策，政協(xié)可對(duì)人大就重大事件的決策提出意見(jiàn)和建議，從而提高人大決策質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。

與此同時(shí)，由于政治協(xié)商會(huì)議具有一定的建議權(quán)，所以政協(xié)也可以通過(guò)政治協(xié)商和建言獻(xiàn)策，為人大的立法工作補(bǔ)充新鮮血液和能量，達(dá)到“建立社會(huì)各界參與立法的機(jī)制，發(fā)揮政協(xié)專(zhuān)家學(xué)者的優(yōu)勢(shì)”的效果，保證立法的科學(xué)性與民主性。

1959 年 4 月，參加全國(guó)政協(xié)的委員第一次正式列席全國(guó)人大，并由此開(kāi)始，政協(xié)委員與人大代表互相列席彼此會(huì)議就成為慣例。近年來(lái)，每當(dāng)兩會(huì)召開(kāi)時(shí)，人大代表會(huì)通過(guò)出席各級(jí)政協(xié)會(huì)議、參與小組討論等途徑，聽(tīng)取政協(xié)委員的對(duì)人大工作的意見(jiàn)和建議；同時(shí)，政協(xié)委員也可以通過(guò)出席人民代表大會(huì)，提出自己的意見(jiàn)和建議。如果說(shuō)人民代表大會(huì)制度所代表的權(quán)力來(lái)源于法律和制度的授予，體現(xiàn)出了一種“剛性”的影響力；那么政治協(xié)商制度則更多的是通過(guò)其政治——社會(huì)相結(jié)合的機(jī)制的運(yùn)作，從而體現(xiàn)出一種“柔性”影響力。如此一來(lái)，人大與政協(xié)的合作互動(dòng)，就體現(xiàn)了一種“剛?cè)峤Y(jié)合”的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政協(xié)的影響力，可以輔助人大更好的行使決策權(quán)和立法權(quán)。

三政治協(xié)商會(huì)議可以對(duì)人民代表大會(huì)進(jìn)行“外部監(jiān)督”

與西方分權(quán)制衡相比，中國(guó)的議行合一制度將人民代表大會(huì)推到了一個(gè)至高無(wú)上的地位。人民代表大會(huì)雖然與“一府兩院”是分設(shè)的，但“一府兩院”都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。當(dāng)然，人民代表大會(huì)的至高無(wú)上地位是必要的，是人民當(dāng)家作主的重要保證，因?yàn)樗扇嗣癞a(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這是我國(guó)政治制度的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的民主的重要舉措，更是社會(huì)歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

但是，以第十二屆人民代表大會(huì)為例，在近3000名代表中，黨政干部高達(dá)1042人，占總體人數(shù)的34.88%。如此之高的干部比例，使“百姓監(jiān)督官員”陷入一種事實(shí)上的實(shí)施困境。并且由于現(xiàn)階段我國(guó)人民政治素養(yǎng)還有待提高，很多人將個(gè)人與國(guó)家的發(fā)展主觀性剝離開(kāi)來(lái)，展現(xiàn)出一種“事不關(guān)己高高掛起”的政治冷漠態(tài)度，更多數(shù)人則是沒(méi)有精力、沒(méi)有能力去履行自己對(duì)人民代表大會(huì)的監(jiān)督的權(quán)利；盡管?chē)?guó)家正在加大力度“打老虎”，媒體受?chē)?guó)家反腐力量鼓舞也逐漸通過(guò)曝光、設(shè)置評(píng)論員等方式走向監(jiān)督官員、監(jiān)督政府行為的舞臺(tái)，但畢竟打下的“老虎”、曝光的不稱(chēng)職官員還是少數(shù)。在這種情況下，就需要另一種力量對(duì)人民代表大會(huì)進(jìn)行必要的監(jiān)督。而政治協(xié)商會(huì)議的存在就使得這種監(jiān)督變成了可能。

民主監(jiān)督是政治協(xié)商會(huì)議的三大職能之一。政協(xié)委員可以通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員提出建議和意見(jiàn)；對(duì)違法亂紀(jì)等行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)等途徑對(duì)包括人民代表大會(huì)代表在內(nèi)的所有相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督，履行自己的職責(zé)。除此之外，政協(xié)委員還可以通過(guò)建議和批評(píng)等手段，來(lái)監(jiān)督國(guó)家憲法、法律法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，從而無(wú)形中對(duì)百姓原本難以監(jiān)督的官員以及人民代表大會(huì)自身加強(qiáng)了一種約束力，得以更好的代表人民的利益，為人民服務(wù)。

四、政治協(xié)商會(huì)議中的專(zhuān)家學(xué)者積極參政可以對(duì)人民代表大會(huì)的“主權(quán)在民”進(jìn)行補(bǔ)充

人大代表強(qiáng)調(diào)以地區(qū)為選舉單位，是人民自己選舉出來(lái)代表自己的代表，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，體現(xiàn)了“主權(quán)在民”。可以說(shuō)，這個(gè)選舉辦法在地廣人多的我國(guó)是必要的，是必須的，這是我國(guó)人民當(dāng)家作主的重要保證。但是，正是由于我國(guó)地廣人多，我們無(wú)法保證我們選出的代表一定具有履行人大代表職責(zé)的能力。例如，有學(xué)者通過(guò)對(duì)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)中的將近3000名代表5年來(lái)一共提出的5000多件議案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后，得出結(jié)論：大約有 2000名人大代表在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行的5年間沒(méi)有領(lǐng)銜提出過(guò)一件議案，而相比之下，前20名代表領(lǐng)銜提出議案的數(shù)量卻占到了提案總數(shù)的70%以上。該數(shù)據(jù)表明，在受人大代表的專(zhuān)業(yè)水平和能力，選舉代表制度等條件的影響下，有相當(dāng)一部分的人大代表欠缺責(zé)任意識(shí)，并且履行義務(wù)的能力水平也不夠高。

在這種情況下，強(qiáng)調(diào)以界別為單位，由各黨派中央、各人民團(tuán)體、無(wú)黨派民主人士、各個(gè)界別等協(xié)商推舉而不是由人民選舉出來(lái)的政協(xié)委員，憑借其是各行各業(yè)中的佼佼者的優(yōu)勢(shì)，就可以以他們的自身能力文和化素養(yǎng)通過(guò)列席人大會(huì)議、發(fā)表各種意見(jiàn)、參加討論國(guó)家大政方針和重大事務(wù)，以此補(bǔ)充人民代表大會(huì)的單純的“主權(quán)在民”，從而加強(qiáng)決策的科學(xué)性。

五、政治協(xié)商會(huì)議可以保證少數(shù)人的權(quán)益，體現(xiàn)了民主的少數(shù)原則

我將從以下兩方面來(lái)論證該分論點(diǎn)：

首先，無(wú)論是選舉、決定還是立法表決，人大都強(qiáng)調(diào)以大多數(shù)人的意見(jiàn)為最終通過(guò)條件。例如，我國(guó)憲法修改需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大代表投票三分之二以上通過(guò)；再例如，人民代表大會(huì)選舉和通過(guò)決議，需要以全體代表過(guò)半數(shù)以上通過(guò)即為有效。另外，根據(jù)全國(guó)“兩會(huì)”議事規(guī)則，除法定國(guó)家機(jī)關(guān)外，只有一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表才可以聯(lián)名提出議案。這些都證明了人大的民主強(qiáng)調(diào)的是民主的多數(shù)原則。那么對(duì)那些沒(méi)有半數(shù)以上的人民支持的意見(jiàn)、沒(méi)有代表團(tuán)或者沒(méi)有30名以上的代表聯(lián)名提出的意見(jiàn)就不重要了嗎？顯然不是。

其次，人民代表大會(huì)代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民的根本利益，即建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)。從這個(gè)角度上說(shuō)，人民代表大會(huì)代表了全國(guó)人民的利益（即建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)），體現(xiàn)出一種共性。那么由于人們生活在不同的階層和利益群體之中，不同職業(yè)、不同界別的人的個(gè)別利益又不盡相同，也就是說(shuō)，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)這個(gè)共同的根本利益之下，不同界別的人又存在與其他人不同的特殊利益。那么，這些特殊利益又如何保證與建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)這個(gè)共同的根本利益完全一致，沒(méi)有任何沖突呢？當(dāng)出現(xiàn)沖突的時(shí)候，又該怎么辦呢？

在這種情況下，政治協(xié)商會(huì)議的存在就顯得尤為必要。當(dāng)有著共同的特殊利益的人聚集在一起尋求意見(jiàn)表達(dá)的途徑的時(shí)候，政治協(xié)商會(huì)議就為他們提供了一個(gè)平臺(tái)，使得“求同”（即建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)）和“存異”（保證少數(shù)人的特殊利益）相結(jié)合。相對(duì)于人民代表大會(huì)提出議案條件限制的較高門(mén)檻，所有參加政協(xié)的單位和委員個(gè)人都有資格提出提案，門(mén)檻相對(duì)較低。所以政治協(xié)商會(huì)議就可以很好的體現(xiàn)出少數(shù)人的意見(jiàn)，使少數(shù)人的意見(jiàn)經(jīng)過(guò)協(xié)商之后影響人民代表大會(huì)的決策和立法，保證了政策和法律的科學(xué)性和民主性。

六、政治協(xié)商會(huì)議的協(xié)商民主對(duì)人民代表大會(huì)的代議民主進(jìn)行補(bǔ)充

以人民代表大會(huì)為載體的代議民主是指由公民以選舉的形式選出立法機(jī)關(guān)的成員，并代表其在議會(huì)中行使權(quán)力；而以政治協(xié)商會(huì)議為載體的協(xié)商民主是指人民內(nèi)部各界別、各方面就重大決策、重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，盡可能取得一致性意見(jiàn)。

盡管代議民主是現(xiàn)代政治生活中一種很好的民主形式，但因?yàn)橛小拔小标P(guān)系存在，也有其不可避免的缺陷，比如有時(shí)出現(xiàn)背離“委托人”意愿的情況發(fā)生，或者出現(xiàn)權(quán)力的“變異”。在人民代表大會(huì)中，這種現(xiàn)象表現(xiàn)的也較為明顯：我國(guó)地廣人多，直接民主顯然不切合實(shí)際，所以我們選舉出“人大代表”，來(lái)代表我們自己。但是我國(guó)現(xiàn)有人口約13.68億，而第十二屆全國(guó)人大代表僅有不到3000人。粗略估計(jì)，每名人大代表大約代表46萬(wàn)人口，這樣一來(lái)，代表們很難完全符合自己所代表的所有人民的利益。

而協(xié)商民主就可以很好的避免代議民主的這種不足。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)，可以很好的整合公民的利益，使公民有序的參與政治生活，對(duì)代議民主進(jìn)行補(bǔ)充。

綜上所述，政治協(xié)商會(huì)議作為我國(guó)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”、“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”、“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”，雖然沒(méi)有正式的法律約束力，但是它通過(guò)列席人大重要會(huì)議，討論政府工作報(bào)告，并提出提案、批評(píng)、建議和意見(jiàn)等方式，對(duì)人民代表大會(huì)及人民代表大會(huì)制度提供了科學(xué)化、民主化的補(bǔ)充與輔助，為人民代表大會(huì)的體制吸納了更廣泛的社會(huì)政治力量，充實(shí)了人民代表大會(huì)即人民代表大會(huì)制度合法性，并對(duì)鞏固政治一體化發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，是完全有必要“長(zhǎng)期存在”的。

注釋?zhuān)?/p>

盛林.“兩會(huì)”機(jī)制研究.南開(kāi)大學(xué).2009.

唐靜.“兩會(huì)”機(jī)制的哲學(xué)意涵與理論價(jià)值探析.云南社會(huì)科學(xué).2013.

盛林. 人民政協(xié)政治角色的制度變遷.黨史研究與教學(xué).2015.

參考文獻(xiàn)：

[1]朱光磊.政治學(xué)概要.天津：天津人民出版社.2008.

[2]朱光磊.當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程.天津：天津人民出版社.2008.

[3]韓福東、熊偉.一個(gè)專(zhuān)業(yè)游說(shuō)者的踐行.南方都市報(bào).2011-03-09.

[4]郭海英.兩會(huì)制度與中國(guó)式民主政治.經(jīng)濟(jì)與管理戰(zhàn)略研究.2012（1）.