摘 要：“兩會”機(jī)制是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民實施的民主政治制度的重大創(chuàng)新，同時，也為人類民主發(fā)展道路提供了中國經(jīng)驗。在“兩會”機(jī)制的運(yùn)行中，代議制度的創(chuàng)新以及“兩會”間的良性互動等，成為“兩會”機(jī)制的鮮明特色，也形成了“兩會”機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢。本研究將對“兩會”機(jī)制的特色與優(yōu)勢展開分析。

關(guān)鍵詞：“兩會”機(jī)制 人民代表大會 政治協(xié)商會議

特色 優(yōu)勢

“兩會”機(jī)制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行的民主政治制度重大創(chuàng)新實踐。 “兩會”機(jī)制在運(yùn)行過程中，形成了具有良性互動的獨(dú)特優(yōu)勢。

一、“復(fù)合一院制”：現(xiàn)代代表組織制度體系理論的重大創(chuàng)新

從代議制機(jī)構(gòu)的制度結(jié)構(gòu)來看，世界各地的代議機(jī)關(guān)主要分為兩個基本類型：一院制和兩院制。就思想理論淵源和制度特點(diǎn)而言，一院制的思想來源主要是法國啟蒙運(yùn)動思想家盧梭關(guān)于人民主權(quán)的論述。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)在：一院結(jié)構(gòu);議員一般由選舉產(chǎn)生;權(quán)力主要集中和體現(xiàn)于議會，議會的議事規(guī)則和流程較為簡單明確;議會權(quán)力集中統(tǒng)一，工作程序相對簡潔。兩院制的理論基礎(chǔ)是分權(quán)制衡理論在政治實踐特別是在議會中的運(yùn)用。

按照傳統(tǒng)看法，中國的全國人民代表大會實行的是一院制，但政治體制的改革和完善進(jìn)程實際已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的解釋。中國現(xiàn)行的人民代表大會制度，不同于西方國家實行的一院制，也區(qū)別于兩院制。而是在既有的制度框架內(nèi)兼容了一院制和兩院制優(yōu)勢，同時適應(yīng)現(xiàn)實背景的具有“復(fù)合一院制”特征的基本制度結(jié)構(gòu)。以1982年的人民代表大會制度改革為主要標(biāo)志，全國人大在立足中國國情的前提下，進(jìn)一步為人民代表大會制度的的制度創(chuàng)新提供了一種新思路，即全國人大在保持一院制的結(jié)構(gòu)框架下，通過設(shè)立常務(wù)委員會的“院中設(shè)院”的制度創(chuàng)新，形成以“一院雙層”為基本結(jié)構(gòu)的“復(fù)合一院制”結(jié)構(gòu)模式。這種結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行特色主要表現(xiàn)在：（1）“一院雙層”的院制結(jié)構(gòu)和職能分工。憲法規(guī)定，中華人民共和國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)，是全國人民代表大會。它對所有公民負(fù)責(zé)，并受到全體公民的監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，全國人大下設(shè)常務(wù)委員會，即全國人大常委會，作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時作為全國人大閉會期間的權(quán)力機(jī)關(guān)而存在。（2）代表團(tuán)制：整合中央—地方利益的非正式機(jī)制。目前，在中國全國人大代表大會上，代表根據(jù)選舉單位組成了35個代表團(tuán)：32個省級地方代表團(tuán)（含臺灣代表團(tuán)），2個特別行政區(qū)（香港，澳門）和1個由人民解放軍和武裝警察部隊組成的代表團(tuán)。通過代表團(tuán)會議制度，形成一種覆蓋面較為廣泛的政治溝通和意見整合機(jī)制。（3）兼顧人口、地區(qū)、民族和界別原則的選舉制度（解放軍）。一般而言，只有兩院制才可以兼容更多的代表選舉方式，實現(xiàn)代表更大的廣泛性。中國的全國人大雖然沒有實行兩院制，但在實現(xiàn)代表的廣泛性方面確實也進(jìn)行了積極探索。這主要表現(xiàn)為，實行更為平衡的選舉制度安排：其一，考慮到城鄉(xiāng)差別;其二，適當(dāng)照顧少數(shù)民族;三，與部門兼容的原則（主要是解放軍和武警部隊代表團(tuán)）。

新中國的代議機(jī)構(gòu)形成“復(fù)合一院制”的獨(dú)特模式，一是對社會主義國家代議機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗借鑒，二是新中國政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗探索的延續(xù)。第三，則是基于中國現(xiàn)實國情的民主道路探索。早在1954年，彭真同志就全國人大常委會干部會議強(qiáng)調(diào)，全國人大常委會機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為立法工作服務(wù)。他指出，“常務(wù)委員會的任務(wù)之一是立法，可以分為起草法律，審查和修改法律和解釋法律?！备母镩_放后，彭真同志在關(guān)于82憲法修改稿草案的報告中明確表示，“將原本屬于全國人民代表大會的部分職能納入其常委會，擴(kuò)大全國人大常委會的權(quán)力，加強(qiáng)組織工作?！薄爸袊珖泶髸嫌泻芏嗳?，全國人大代表的人數(shù)不應(yīng)太少;但是人數(shù)多了，又不便于經(jīng)常的工作?！保ㄅ碚?彭真文選[M]，北京：人民出版社，1991.）

從各國議會聯(lián)盟所發(fā)布的議會機(jī)構(gòu)（成員）代表人數(shù)來看，只有14個國家的代表人數(shù)超過500人，無論是一院結(jié)構(gòu)還是兩院結(jié)構(gòu)。其中，中國以近3000位代表（法定人數(shù)）排名第一，而排名第二的英國上議院和下議院人數(shù)總和則為1455人。在此情況下，以“一院雙層”為組織模式，建構(gòu)“復(fù)合一院制”結(jié)構(gòu)模式成為中國代議結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實選擇，同時，它也為人類社會代議制民主等現(xiàn)代民主政治文明做出了重要貢獻(xiàn)。

二、人大與政協(xié)形成了良好的互補(bǔ)關(guān)系模式和互動運(yùn)作機(jī)制

在中國憲法體系的框架下，在法理上，“人民政協(xié)”不是也不可能是“第二院”。它的性質(zhì)和職能是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商與多黨合作制度的組織機(jī)制和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。積極參與政治協(xié)商，對政府進(jìn)行民主監(jiān)督、有效開展政治參與，是人民政協(xié)的基本職責(zé)和工作內(nèi)容?；谡f(xié)與人大的特殊歷史淵源關(guān)系和現(xiàn)實政治過程中實際存在的“兩會”模式，通過不是“第二院”的“人民政協(xié)”，全國人民代表大會制度可以吸收和整合更廣泛的社會力量。鞏固愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，積極推進(jìn)政治民主化進(jìn)程。

人大與政協(xié)會議議程與程序基本固定化和規(guī)范化，一方面是總結(jié)過去一年的工作情況及存在的問題， 在此基礎(chǔ)上提出新的發(fā)展計劃，包括對國家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉等;另一方面則是代表委員的意見表達(dá)，討論國民最關(guān)心的問題并提出相應(yīng)的解決方案?！皟蓵眱?nèi)容漸趨充實和完善，會內(nèi)會外合作形式日益多樣化，這在一定程度上也是“兩會”制度不斷定型穩(wěn)定的表現(xiàn)。

從縱向歷史角度來看，新中國成立前舉行的全國政協(xié)會議，代行了全國人大會議職責(zé)，選舉產(chǎn)生組建了中央人民政府。1954年一屆人大會議召開后，人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線而繼續(xù)存在，并長期在中國政治發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮積極作用。從實際政治過程來看，雖然政協(xié)的政治協(xié)商，民主監(jiān)督、參政議政和參與國家事務(wù)管理的職能對執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有正式的法律約束力。但是，在歷史形成的政治權(quán)威和“兩會”互動模式的基礎(chǔ)上，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和全國人大一般同期舉行，政協(xié)委員參與討論政府工作報告，并可以對國家各方面事務(wù)提出提案、意見、建議和批評，政協(xié)為人大體制吸納更廣泛的社會政治力量，對于鞏固執(zhí)政的政治基礎(chǔ)和擴(kuò)大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮了非常重要的作用;而且，政協(xié)制度也增加了包括代議體制在內(nèi)的國家宏觀政治體制的“彈性”。就此而言，它較之兩院制當(dāng)中的“第二院”而言，具有更大的制度優(yōu)勢。

以“復(fù)合一院制”為結(jié)構(gòu)模式的代議機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是中國“兩會”機(jī)制的核心特征;全國人大與政協(xié)之間的互補(bǔ)關(guān)系模式和互動運(yùn)行機(jī)制是中國“兩會”機(jī)制的制度優(yōu)勢。通過“兩會”機(jī)制來進(jìn)行中國特色社會主義的制度創(chuàng)新，進(jìn)而發(fā)展中國特色社會主義的政治文明，是“兩會”機(jī)制的重要作用和突出特色。以“兩會”機(jī)制為政治平臺，鞏固政治基礎(chǔ)和創(chuàng)新民主實現(xiàn)形式等內(nèi)容成為“兩會”機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢。

三、雙重創(chuàng)新：代議民主與協(xié)商民主領(lǐng)域的各自創(chuàng)新

根據(jù)實現(xiàn)民主的方式，可以將民主類型劃分為直接民主與間接民主。間接民主的主要形式是代議制民主。代議制民主的出現(xiàn)解決了無法實現(xiàn)大規(guī)模參與的直接民主的根本局限。就這一角度而言，間接民主的產(chǎn)生發(fā)展，是針對直接民主運(yùn)行過程中的局限和問題而出現(xiàn)的。但是，代議制民主遵循直接民主下的多數(shù)決定原則。鑒于代議制民主在制度運(yùn)行中出現(xiàn)不足，進(jìn)而出現(xiàn)了一種以協(xié)商為基礎(chǔ)的民主類型。

二十世紀(jì)末，西方政治哲學(xué)和政治理論中產(chǎn)生了一種以協(xié)商為基礎(chǔ)的、區(qū)別于代議制民主的理論，即協(xié)商民主理論。從民主決策的角度看，協(xié)商民主是一種民主的決策制度，也是一種理性的決策形式。在理性的討論和談判中自由表達(dá)意見并最終做出具有集體約束力的決定。從民主治理的角度來看，協(xié)商民主是一種具有巨大潛力的民主治理形式，主要面向公共利益。它主張通過對話實現(xiàn)共識，明確責(zé)任，然后從能夠有效應(yīng)對多元社會的民主要求中做出普遍接受的決定。

2006年，中央就政協(xié)工作專門發(fā)布指導(dǎo)性意見，明確指出在作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民主協(xié)商。需要指出的是，人民代表大會制度在運(yùn)作過程中也貫穿了協(xié)商民主，如代表團(tuán)就政府工作、重大問題進(jìn)行討論，以及關(guān)于人事決策的集體內(nèi)部磋商;在人民政治協(xié)商會議的運(yùn)行中也有協(xié)商民主和選舉民主，如對于政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的選舉以及政協(xié)常委會工作報告的表決等?；凇皟蓵睓C(jī)制的中國特色民主發(fā)展道路，為代議制民主和協(xié)商民主的創(chuàng)新提供了重要平臺和實踐載體。

從代議民主的角度來看，以“一院雙層”為結(jié)構(gòu)形式的“復(fù)合一院制”，為代議機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提供了中國經(jīng)驗，尤其是在人口規(guī)模大、國土面積廣和區(qū)域差異大等國情下，為實現(xiàn)代議民主代表性和效率性的平衡做出了貢獻(xiàn)，提供了可參考模式;在全國人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立專門委員會，作為全國人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)代議制民主的專業(yè)建設(shè);常委會在閉會期間履行立法、監(jiān)督以及決定重大事項等，是對議行合一理念的重要發(fā)展。從協(xié)商民主的角度來看，通過愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線實現(xiàn)了社會主義勞動者建設(shè)者和擁護(hù)社會主義愛國者的廣泛聯(lián)盟。這進(jìn)一步增強(qiáng)了將社會精英吸納到政治生活中，通過將政治協(xié)商納入國家管理決策過程當(dāng)中，也有利于實現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化制度化。

四、多維整合：中國政治制度的宏觀耦合平臺

“兩會”機(jī)制不僅實現(xiàn)了政府過程中公民意見和社會需求制度化意見和決策的科學(xué)化、民主化，對于中國的政黨制度、黨政關(guān)系以及央地關(guān)系等而言，也起到重要的促進(jìn)作用。每年，中國的“兩會”都受到廣泛關(guān)注。而“兩會”制度也會繼續(xù)發(fā)揮它的作用，不僅成為中國民主政治發(fā)展的重要平臺，而且也將成為世界了解中國的重要窗口。例如，2018年，全國“兩會”召開之際，人民網(wǎng)所做“兩會熱點(diǎn)調(diào)查”共有4212368人參與，結(jié)果顯示反腐敗斗爭、社會保障、教育改革、醫(yī)改、扶貧、住房制度已成為網(wǎng)民關(guān)心的“兩會關(guān)鍵詞”;同時，五年來，反腐敗斗爭、社會保障、收入分配、住房房價、教育改革、環(huán)境保護(hù)等成為網(wǎng)友的最為關(guān)心的熱點(diǎn)?！皟蓵钡淖饔靡巡痪窒抻谄渥h程會議本身，而是作為一種固定的制度在發(fā)揮作用，即人大與政協(xié)已經(jīng)成為一個相互完善、相互作用的有機(jī)體， 且在“兩會”閉會期間仍然發(fā)揮著作用，由此形成“兩會”機(jī)制?！皟蓵睓C(jī)制作為實現(xiàn)社會主義民主的重要載體，已經(jīng)成為中國特色社會主義政治制度的有效運(yùn)行平臺。

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作者簡介：張藝爍，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，主要從事中國政府與政治研究。