萬國(guó)華 張崇勝

雖證監(jiān)會(huì)被訴于法有據(jù)，但常被訴也反映出不少問題。證券法體系不健全，證券立法缺乏可操作性就是其中之一。證監(jiān)會(huì)不應(yīng)該僅僅加強(qiáng)執(zhí)法力度，更應(yīng)該加強(qiáng)立法

早在2016年“兩會(huì)”期間，證監(jiān)會(huì)新任主席劉士余便透露其“依法監(jiān)管、從嚴(yán)監(jiān)管、全面監(jiān)管”的監(jiān)管思路。從近期出臺(tái)并購(gòu)重組新規(guī)、加大違法違規(guī)行為的處罰可以看出監(jiān)管力度的加強(qiáng)與監(jiān)管法制化水平的提高。“三監(jiān)管”理念下，證監(jiān)會(huì)與被監(jiān)管者的爭(zhēng)議仍頻現(xiàn)：既有被監(jiān)管者勝訴的風(fēng)神輪胎股份有限公司起訴證監(jiān)會(huì)、河南證監(jiān)局認(rèn)定其信息披露違規(guī)案件；也有處于審理階段的上海大智慧股份有限公司起訴證監(jiān)會(huì)認(rèn)定其信息披露違規(guī)案件；還有擬提起行政復(fù)議和行政訴訟的欣泰電氣退市事件。

從行政主體的角度看，證監(jiān)會(huì)依法被訴無爭(zhēng)議。證監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織做出的行政行為。因此，只要被監(jiān)管者有理由認(rèn)為證監(jiān)會(huì)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，便有起訴的權(quán)利，積極尋求司法救濟(jì)也是法治社會(huì)的體現(xiàn)。

雖證監(jiān)會(huì)被訴于法有據(jù)，但常被訴也反映出不少問題。其一，證券法體系不健全，證券立法缺乏可操作性。風(fēng)神輪胎是否構(gòu)成虛減利潤(rùn)、虛增利潤(rùn)，進(jìn)而構(gòu)成信息披露違規(guī)，現(xiàn)行《證券法》以及《上市公司信息披露管理辦法》規(guī)定過于原則，具體裁量標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序以及懲罰措施等實(shí)踐中由證監(jiān)會(huì)把握。對(duì)欣泰電氣實(shí)行強(qiáng)制退市的依據(jù)是證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見》，《證券法》并未規(guī)定。在法律層面，該《意見》不應(yīng)該凌駕于《證券法》之上。證監(jiān)會(huì)是否具有行政處罰制定權(quán)也存疑，《行政處罰法》第十二條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。但是證監(jiān)會(huì)非國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。這些都暴露出現(xiàn)有證券法體系的不足，證監(jiān)會(huì)不應(yīng)該僅僅加強(qiáng)執(zhí)法力度，更應(yīng)該加強(qiáng)立法。

其二，形式化嚴(yán)重，缺乏實(shí)質(zhì)監(jiān)管理念。全面監(jiān)管的理念擴(kuò)大了監(jiān)管范圍，眉毛胡子一把抓，在時(shí)間、資源有限的情況下進(jìn)行全面監(jiān)管，不符合成本—效益原則，監(jiān)管質(zhì)量也大打折扣。會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、記錄與報(bào)告要求遵循經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)大于法律形式的原則。實(shí)質(zhì)還是形式，直接決定是否信息披露違規(guī)。近來萬科股權(quán)之爭(zhēng)中的寶能資金來源、恒大信息披露等都沒有后文，倘若日后違規(guī)坐實(shí)，受害投資者是否會(huì)起訴證監(jiān)會(huì)“怠權(quán)”？

其三，證監(jiān)會(huì)權(quán)限界定不清，突擊式監(jiān)管。立法不足、分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)權(quán)限不清，存在監(jiān)管真空、監(jiān)管重復(fù)的情形，極易引起爭(zhēng)議。而且證監(jiān)會(huì)缺乏長(zhǎng)效監(jiān)管的理念，從嚴(yán)監(jiān)管使得一些原本可以通過監(jiān)管審核的事項(xiàng)折戟，相關(guān)主體的行為預(yù)期變得不明確。

綜上所述，證監(jiān)會(huì)能被訴及常被訴，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。既符合國(guó)際慣例，又具有中國(guó)特色。所以，重中之重是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在完善證券市場(chǎng)監(jiān)管體系上下功夫，其中國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）的建議尤其值得借鑒：監(jiān)管者的責(zé)任必須被明確、客觀的規(guī)定；監(jiān)管程序與方式必須明確且具有持續(xù)性；監(jiān)管者的職員要遵循最高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括合適的保密性標(biāo)準(zhǔn)；證監(jiān)會(huì)要避免、控制利益沖突。在上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒基礎(chǔ)上，為更好結(jié)合中國(guó)實(shí)際，解決證監(jiān)會(huì)被訴甚至常被訴的矛盾，至少以下幾方面亟待改進(jìn)。

首先，進(jìn)一步完善證券法體系，做到有法可依，監(jiān)管有據(jù)。完善證券市場(chǎng)信息披露機(jī)制，對(duì)信息披露主體、對(duì)象、程序、監(jiān)管以及責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制，待條件成熟，可以考慮制定《證券市場(chǎng)信息披露法》。對(duì)虛假陳述、內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為的概念、特征、判斷標(biāo)準(zhǔn)及處罰進(jìn)行明確的立法界定，要結(jié)合證券市場(chǎng)的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)，采取概括加列舉式，保持針對(duì)性的同時(shí)防止立法滯后性。

其次，分類監(jiān)管與實(shí)質(zhì)監(jiān)管相結(jié)合。對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行分類和界定，對(duì)于涉及信息披露、投資者利益保護(hù)、證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及處置、保障等問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)管；強(qiáng)化監(jiān)管人員的法律意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，解決人員傾向于訴諸形式監(jiān)管以謀求效率與免除責(zé)任的邏輯選擇困境。

再次，采取清單模式，劃定監(jiān)管紅線與監(jiān)管界線。法制化監(jiān)管包含兩個(gè)層面：一方面要針對(duì)被監(jiān)管者制定監(jiān)管紅線，越線違法違規(guī)行為予以嚴(yán)格懲罰；另一方面，重拳監(jiān)管下，要針對(duì)證監(jiān)會(huì)劃定明確的監(jiān)管界線，防止證監(jiān)會(huì)從“怠權(quán)”走向“濫權(quán)、越權(quán)”的極端。采取負(fù)面清單、權(quán)利清單與責(zé)任清單相結(jié)合的模式，既劃定被監(jiān)管者的行為禁區(qū)，威懾違法違規(guī)行為；又簡(jiǎn)政放權(quán)，提高證券市場(chǎng)的資源配置效率；同時(shí)加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)證券市場(chǎng)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

最后，資本市場(chǎng)乃法治經(jīng)濟(jì)，要牢固樹立法治理念：證監(jiān)會(huì)與被監(jiān)管者在司法層面地位是平等的，所以誰起訴誰均很正常；監(jiān)管過程中的糾紛均要訴諸規(guī)則與程序，依法判決，這是法治理念的應(yīng)有之義；證券市場(chǎng)改革和法制化建設(shè)，各參與主體要遵守“規(guī)則、合規(guī)與問責(zé)”的原則。

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出“推進(jìn)股票市場(chǎng)改革和法治化建設(shè)，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展，提高直接融資比重”。證券市場(chǎng)法治化建設(shè)包括立法、執(zhí)法和司法，三者要形成良性循環(huán)。在一套有效的制度與一批依法辦事的監(jiān)管人員下，證監(jiān)會(huì)被起訴乃至敗訴都是證券市場(chǎng)法治化運(yùn)行的體現(xiàn)，不必過度渲染。資本市場(chǎng)改革與法治化同行，有利于夯實(shí)證券市場(chǎng)法治化基礎(chǔ)，排除證券市場(chǎng)制度障礙，促進(jìn)證券市場(chǎng)健康發(fā)展。