甄瑩

摘 要隨著新修訂的《義務(wù)教育法》和教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》的頒布，各地政府也相繼制定和實(shí)施了促進(jìn)教育資源均衡的相關(guān)辦法。教師資源既是教育資源的重要組成部分，又是教育管理操作層面相對(duì)容易配置的資源，于是，教師校際輪崗流動(dòng)就成為促進(jìn)教育資源大天平更加平穩(wěn)的主要手段。然而，在追求教育資源均衡的實(shí)踐中，也有“小不均衡”在涌動(dòng)。本文對(duì)政策穩(wěn)定性、相關(guān)利益沖突以及“小不均衡”現(xiàn)象產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決策略。

關(guān)鍵詞教育資源 均衡 教師輪崗流動(dòng)

目前，中國(guó)教育公平問(wèn)題主要表現(xiàn)在教育資源均衡配置方面。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一些相關(guān)政策促進(jìn)教育資源的均衡發(fā)展，各地區(qū)也根據(jù)本地實(shí)際情況為促進(jìn)教育資源的均衡發(fā)展不斷努力。在2005年，教育部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》；2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》提出義務(wù)教育的均衡發(fā)展；2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年-2020年）》明確提出要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。天津市在2014年12月也出臺(tái)了“義務(wù)教育免試就近入學(xué)”和“區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長(zhǎng)流動(dòng)輪崗”的相關(guān)工作意見(jiàn)。這些都是促進(jìn)教育資源大均衡的有效手段。

近年隨著各級(jí)政府對(duì)教育投入的加大，全國(guó)各地義務(wù)教育硬件設(shè)施得到極大改善，在硬件設(shè)施差距縮小的同時(shí)，優(yōu)質(zhì)教師資源不均衡的矛盾凸顯。在短時(shí)期內(nèi)，教師輪崗流動(dòng)是解決這個(gè)矛盾的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。對(duì)于教師輪崗流動(dòng)，國(guó)家層面并沒(méi)有明確的制度設(shè)計(jì)，教育領(lǐng)域?qū)W者為了便于開展研究，從目的、責(zé)任主體、相關(guān)對(duì)象等方面對(duì)教師輪崗流動(dòng)進(jìn)行了相關(guān)定義?？陀^來(lái)講，在教育資源中占較大比例的教師資源的合理流動(dòng)，有利于促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源合理配置，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)資源的輻射帶動(dòng)作用；有利于區(qū)際間整體教育水平的提升，促進(jìn)教育資源的均衡發(fā)展，進(jìn)一步提高教育整體的公平性。然而，一種政策的施行和落實(shí)必然會(huì)出現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)相差的結(jié)果。教師輪崗流動(dòng)的目的在于促進(jìn)教育資源的“大均衡”，而在這種大均衡下，其間的“小不均衡”也是我們不可忽視的重要部分，只有處理好這些“小不均衡”，才能使我們的教育資源實(shí)現(xiàn)一種真正意義上的均衡。

一、教師校際輪崗流動(dòng)中的“小不均衡”及原因分析

1.政策自身的成熟性分析

雖然我國(guó)早在2005年就制定了有關(guān)教育資源均衡的相關(guān)意見(jiàn)，也對(duì)教師輪崗流動(dòng)做了相關(guān)規(guī)定的設(shè)定，但政策一直在浮動(dòng)變化，沒(méi)有確切的支持保障政策來(lái)支撐相關(guān)規(guī)定的實(shí)施。如沈陽(yáng)市中小學(xué)教師輪崗流動(dòng)政策出臺(tái)的文件僅僅限于《沈陽(yáng)市教育局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中小學(xué)干部教師交流工作的意見(jiàn)》；天津市也僅僅出臺(tái)了“區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長(zhǎng)流動(dòng)輪崗”的相關(guān)工作意見(jiàn)。僅僅一個(gè)教育上的政策性文件出臺(tái)，沒(méi)有輔以經(jīng)濟(jì)、政策性文件的支持，是不能夠發(fā)揮其最大功效的。而正是由于我國(guó)的這種政策的不穩(wěn)定性、不成熟性，使得我國(guó)的教師校際輪崗流動(dòng)中的“小不均衡”在夾縫中得以滋長(zhǎng)。而且對(duì)于一項(xiàng)政策來(lái)說(shuō)，是有能力限度的。對(duì)于我國(guó)教育資源不均衡這一問(wèn)題，并不是完全由于師資力量分配不均導(dǎo)致的，因此，僅僅依靠一項(xiàng)教師輪崗流動(dòng)政策不足以徹底解決問(wèn)題。而這種超出政策能力范圍的要求，也在一定程度上誘發(fā)了教育資源中“小不均衡”的出現(xiàn)。

2.政策相關(guān)者的利益沖突分析

一個(gè)政策的實(shí)施，必將牽扯到多方的利益。教育行政部門站在全局的角度來(lái)布局，校長(zhǎng)則站在學(xué)校利益的角度來(lái)采取應(yīng)對(duì)措施，教師則會(huì)考慮自己各方面福利待遇的得與失，各自的利益交織在一起，使情況變得復(fù)雜[1]。

（1）學(xué)校方面

首先，對(duì)于學(xué)校來(lái)講，優(yōu)質(zhì)校、重點(diǎn)校的光環(huán)還難以去除，重點(diǎn)教師、重點(diǎn)班的觀念也還難以改變。大方向上不準(zhǔn)許設(shè)置重點(diǎn)班，但實(shí)際上為了學(xué)校聲譽(yù)，重點(diǎn)班級(jí)由重點(diǎn)教師帶這種情況還是比比皆是。于是，教師輪崗制出現(xiàn)后，就會(huì)出現(xiàn)校長(zhǎng)想方設(shè)法留住學(xué)科骨干教師，只將相對(duì)不太重要的學(xué)科教師流動(dòng)出去的現(xiàn)象。而且，在班級(jí)任課教師的安排上，一些學(xué)校也會(huì)為了重點(diǎn)班成績(jī)的一貫性，將流動(dòng)來(lái)的教師安排到非重點(diǎn)班級(jí)?？梢?jiàn)，在學(xué)校方面這種教師流動(dòng)與任課教師安排上有 “小不均衡”。

其次，在學(xué)校特色方面。有學(xué)者認(rèn)為，“學(xué)校特色是指一所學(xué)校在校長(zhǎng)個(gè)性化辦學(xué)價(jià)值觀念的影響下，通過(guò)長(zhǎng)期的教育實(shí)踐，遵循教育規(guī)律，發(fā)揮本校優(yōu)勢(shì)，選準(zhǔn)突破口，以點(diǎn)帶面，實(shí)行整體優(yōu)化，而逐步形成的一種獨(dú)特的、優(yōu)質(zhì)的、穩(wěn)定的辦學(xué)風(fēng)格”[2] 。通過(guò)對(duì)學(xué)校特色的定義便可了解，學(xué)校特色的形成是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，各個(gè)學(xué)校的學(xué)校特色必定有所差異，而教師流動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)學(xué)校特色傳承的連貫性造成影響。學(xué)校特色學(xué)科的優(yōu)勢(shì)無(wú)法繼續(xù)保持，這又在無(wú)形中造成了教育優(yōu)質(zhì)資源的一種流失，而這種“大均衡”下的“小不均衡”則會(huì)使整個(gè)的教育陷入一種“平均主義”中，從而導(dǎo)致一種僵化與單一。

（2）教師方面

首先，對(duì)于教師來(lái)講。一方面，對(duì)于優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師來(lái)說(shuō)，為了其自身的利益考慮，并基于現(xiàn)在教師輪崗流動(dòng)政策的不穩(wěn)定性，很多教師是不愿意作為“試驗(yàn)品”流動(dòng)出去的。因此，一些教師便從政策的相關(guān)條例上入手，應(yīng)對(duì)相關(guān)條件來(lái)推脫輪崗流動(dòng)，先觀望，以免淪為改革的“犧牲品”。而推脫過(guò)程進(jìn)一步發(fā)展就會(huì)滋生教育腐敗。另一方面，對(duì)于薄弱校的教師而言，自然有“人往高處走”的想法，但如何能去到優(yōu)質(zhì)學(xué)校呢？同樣的辦法，同樣滋生教育腐敗。這兩方面的“小不均衡”就使得教育問(wèn)題上升到了更大、更嚴(yán)重的高度。

其次，是教師的積極性問(wèn)題。教師的積極性是使學(xué)校管理活動(dòng)順利進(jìn)行的保障；是學(xué)校完成基本教育教學(xué)工作的前提；是培養(yǎng)人才、促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展的基本要求。而輪崗流動(dòng)政策的實(shí)施，在一定程度上會(huì)打擊教師工作的積極性，使得教師的工作態(tài)度發(fā)生變化。一些教師可能受家庭等現(xiàn)實(shí)因素的影響，流動(dòng)后的教學(xué)效果變差，繼而導(dǎo)致工作積極性下降；還有可能教師流動(dòng)到相對(duì)差的學(xué)校，心里產(chǎn)生落差，從而出現(xiàn)消極等負(fù)面情緒；也有可能教師會(huì)抱著一種在流動(dòng)學(xué)校呆不長(zhǎng)的態(tài)度，進(jìn)而一種冷漠的態(tài)度，無(wú)所謂的心理便會(huì)出現(xiàn)。而教師工作積極性的缺失直接受害者便是學(xué)生，那我們所謂的教育資源的均衡也就無(wú)從談起了。

再次，是教師的適應(yīng)性問(wèn)題。這里的適應(yīng)性包括流動(dòng)教師對(duì)新學(xué)校的適應(yīng)以及師生之間的適應(yīng)兩方面。第一，教師在這一所學(xué)校探索出的適應(yīng)該學(xué)校學(xué)科特色、也適合本校學(xué)生的教學(xué)方法手段在另一所學(xué)校不一定就會(huì)發(fā)揮原本積極的作用。因?yàn)閷W(xué)校特色發(fā)生了變化，一所學(xué)校認(rèn)同的教學(xué)方法在另一所學(xué)校不一定適用，這就使得教師不得不再根據(jù)新學(xué)校來(lái)調(diào)整自己的相關(guān)教學(xué)辦法。第二，師生之間的適應(yīng)也是有時(shí)間的，而較為頻繁的更換老師對(duì)于義務(wù)教育階段的學(xué)生來(lái)說(shuō)會(huì)產(chǎn)生極為不利的影響，這也就使得教育資源的“大均衡”還沒(méi)搞好，“小不均衡”就把學(xué)生給搞垮。

3.政策外部監(jiān)督監(jiān)管體制分析

教師輪崗流動(dòng)制度在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)受到相關(guān)部門的監(jiān)管、監(jiān)督[3]。以日本為例，每年11月份，縣級(jí)教育委員會(huì)都會(huì)公開發(fā)布教師定期流動(dòng)的實(shí)施指南，內(nèi)容十分具體，包括輪崗的地區(qū)、原則、方式等具體要求，接受全社會(huì)的監(jiān)督，參加輪崗的教師則要填寫調(diào)查表，確定其流動(dòng)意向，而后，由校長(zhǎng)在經(jīng)過(guò)與教師的商討之后宣布最終人選，同時(shí)上報(bào)主管部門審核并公示。由此可見(jiàn)，日本的教師輪崗制度非常完整并且公開化，整個(gè)過(guò)程接受社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督。 而我國(guó)現(xiàn)在的情況是，政策執(zhí)行者既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又充當(dāng)“裁判員”，缺乏外部相關(guān)系統(tǒng)的政策監(jiān)督。像我國(guó)較早實(shí)行教師輪崗的地區(qū)，如沈陽(yáng)在監(jiān)督這一方面也有待完善。做好監(jiān)督工作，一方面可以保障政策的順利實(shí)施，利于教師輪崗流動(dòng)制度的透明與公正；另一方面可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)教師輪崗中存在的問(wèn)題，為后續(xù)工作提供改進(jìn)依據(jù)。

二、解決“小不均衡”，促進(jìn)“大均衡”的策略

通過(guò)以上對(duì)于教師校際輪崗流動(dòng)中“小不均衡”的表現(xiàn)及原因的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾點(diǎn)對(duì)于教師輪崗流動(dòng)政策予以完善，切實(shí)發(fā)揮教師輪崗流動(dòng)在促進(jìn)教育資源均衡發(fā)展中的重要作用。進(jìn)而與相關(guān)配套政策結(jié)合，共同促進(jìn)教育資源真正意義上的“大均衡”。

1.進(jìn)一步完善政策體系

“一項(xiàng)政策的制定，先期必須經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)際考察的過(guò)程。不能由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接下發(fā)指令實(shí)施，這樣的結(jié)果肯定是毫無(wú)作用可言的。”[4]因此，對(duì)于教師校際輪崗流動(dòng)，政府首先應(yīng)該在先期組織一批專家學(xué)者走進(jìn)學(xué)校內(nèi)部，深入到基層，去實(shí)地了解教育資源均衡的實(shí)際情況，去客觀考察教師輪崗流動(dòng)的可行性，然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，并借鑒相關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定一套真正符合我國(guó)教育實(shí)際情況的、能夠真正實(shí)現(xiàn)教育資源均衡發(fā)展的、切實(shí)可行的政策。其次，對(duì)于教育資源均衡問(wèn)題來(lái)說(shuō)，已經(jīng)不單純是教育上的問(wèn)題了，這直接與政府相關(guān)政策的制定、財(cái)政方面的保障相掛鉤。因此，政府應(yīng)該明確自己的責(zé)任定位。單單施行教師輪崗流動(dòng)政策必然會(huì)出現(xiàn)以上我們討論的各種“小不均衡”的問(wèn)題，因此，政府還應(yīng)制定相關(guān)的一套政策法規(guī)來(lái)為其提供保障與支持。同時(shí)，在政策能力限度方面也要加以注意，要想真正做到教育資源的均衡發(fā)展，必須采取相關(guān)一系列的政策來(lái)配套實(shí)施。如天津此次的義務(wù)教育規(guī)劃，就將“義務(wù)教育免試就近入學(xué)”和“區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長(zhǎng)流動(dòng)流崗”聯(lián)動(dòng)執(zhí)行。這樣兩項(xiàng)政策互補(bǔ)執(zhí)行，在“小不均衡”上交叉互補(bǔ)，可以使政策更好地貫徹落實(shí)，也能更加有效地促進(jìn)教育資源的均衡發(fā)展。最后，在完成了以上相關(guān)工作之后，政府應(yīng)盡力保持政策執(zhí)行的穩(wěn)定性，減少其浮動(dòng)變化，使教師群體和相關(guān)涉及方不再持一種觀望的態(tài)度，而是真正接受并且放心地執(zhí)行。

2.采取相關(guān)辦法緩解利益沖突

教師輪崗流動(dòng)政策涉及的主要利益方有兩方面，一個(gè)是學(xué)校，一個(gè)是教師。處理不好政策涉及對(duì)象的利益關(guān)系就很難使政策順利有效地進(jìn)行下去。因此，首先對(duì)于學(xué)校，政府可以在相關(guān)硬件方面給予支持，盡量縮小傳統(tǒng)重點(diǎn)校與非重點(diǎn)校在硬件上的差距，并且可以在教師的聘用方面做相關(guān)工作。學(xué)校也應(yīng)該加強(qiáng)自身建設(shè)，保持特色優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)教師隊(duì)伍、學(xué)校的的管理。其次，對(duì)于教師，政府首先應(yīng)明確政府自身的責(zé)任，加強(qiáng)保障教師作為流動(dòng)主體的利益。在政策制定方面，人性化考慮教師所涉及的相關(guān)問(wèn)題，從政策本身出發(fā)解決教師輪崗的積極性問(wèn)題；在政策的宣傳方面，加大宣傳力度，定期組織相關(guān)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，更新教師觀念，保障政策的順利執(zhí)行。同時(shí)可以給予教師相關(guān)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也可以與其職稱評(píng)定相掛鉤，激勵(lì)教師積極參與輪崗流動(dòng)，這也與之前提到的相關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的保障相關(guān)。這樣緩沖涉及對(duì)象的利益沖突，采取激勵(lì)鼓勵(lì)政策，緩解教師輪崗流動(dòng)中的“小不均衡”，促進(jìn)教育資源的“大均衡”。

3.加強(qiáng)監(jiān)管力度，保障政策實(shí)施

在分析教師輪崗流動(dòng)的“小不均衡”時(shí)，我們注意到了學(xué)校和教師為了自身利益而采取的相應(yīng)手段，而究其原因，就是缺乏相關(guān)部門的監(jiān)管?！敖∪恼叨讲?、糾偏機(jī)制是教育政策得以有效實(shí)施的保障環(huán)節(jié)，也是防止教育政策失真的有效手段。”[5]因此，相關(guān)政策部門應(yīng)與有關(guān)監(jiān)督部門加強(qiáng)聯(lián)合，及時(shí)有效地對(duì)教師輪崗制度政策的貫徹與執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。在政策執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后跟蹤監(jiān)督，防止任何一個(gè)環(huán)節(jié)的偏差，以保障政策的順利有效執(zhí)行，也為后續(xù)政策的完善提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。再有，監(jiān)督的主體不應(yīng)局限于政府部門，應(yīng)采取多主體監(jiān)督機(jī)制。學(xué)校、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生都應(yīng)該成為監(jiān)督機(jī)制中的重要部分，群利群策群監(jiān)，切實(shí)依法執(zhí)行教師輪崗流動(dòng)的有關(guān)要求，為教育資源均衡發(fā)展予以監(jiān)督保障。

事實(shí)上，所有的政策制定都意味著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。對(duì)于政策制定來(lái)說(shuō)，不可能對(duì)于未來(lái)的所有變化有一個(gè)全面而又系統(tǒng)的認(rèn)知。因此，沒(méi)有最優(yōu)的決策，只有相對(duì)滿意的決策。教師輪崗流動(dòng)這一政策也是如此。對(duì)于教育資源均衡來(lái)說(shuō)，我們還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走，但相信，我們?cè)谶@種不斷發(fā)現(xiàn)“小不均衡”，完善“小不均衡”的過(guò)程中，會(huì)為教育資源真正的“大均衡”提供一個(gè)長(zhǎng)足發(fā)展的機(jī)會(huì)與保障。

參考文獻(xiàn)

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[5] 馬煥靈，景方瑞.教師輪崗政策實(shí)施問(wèn)題檢視[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2009（6）.

【責(zé)任編輯 孫曉雯】