周 利 敏

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

離災(zāi)、生態(tài)保育與永續(xù)社區(qū)發(fā)展

周 利 敏

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

未來災(zāi)害治理將邁向離災(zāi)、生態(tài)保育和永續(xù)社區(qū)發(fā)展“三位一體”模式，這一模式內(nèi)涵主要表現(xiàn)為：生態(tài)保育是離災(zāi)的重要內(nèi)容，永續(xù)社區(qū)發(fā)展需要具有生態(tài)保育基礎(chǔ)，離災(zāi)與永續(xù)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)一致，永續(xù)社區(qū)與生態(tài)社區(qū)結(jié)合能促進(jìn)離災(zāi)目標(biāo)實現(xiàn)。這種模式也遇到了一些挑戰(zhàn)：如何面對政策、管理和經(jīng)營層面帶來的治理困境，如何促使社區(qū)居民參與、規(guī)劃與執(zhí)行相關(guān)措施，如何以永續(xù)發(fā)展為優(yōu)先考慮而避免不必要的資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞及如何將這一治理模式整合進(jìn)社區(qū)教育。這一治理模式有利于共建社區(qū)生態(tài)文明、同享美麗家園、實現(xiàn)社區(qū)永續(xù)發(fā)展及達(dá)到永續(xù)減災(zāi)的目的。

災(zāi)害治理；離災(zāi)；生態(tài)保育；永續(xù)社區(qū)

一、緣起：“風(fēng)險社會”中現(xiàn)代國家治理能力的質(zhì)疑

當(dāng)今社會似乎邁進(jìn)了“災(zāi)害時代”，全球性沖突、種族滅絕、種族清洗(ethnic cleansing)、生態(tài)環(huán)境污染與破壞、全球暖化、工業(yè)和農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化和科技傲慢主義等造成了越來越多的環(huán)境災(zāi)害和生態(tài)災(zāi)害[1]。同時，重特大自然災(zāi)害也頻繁發(fā)生。2004年12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島發(fā)生大地震海嘯，2006年5月27日，印度尼西亞日惹和中爪哇地區(qū)大地震，2010年2月27日，智利發(fā)生8.8級特大地震，2010年3月11日，日本發(fā)生里氏9.0級地震海嘯。2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生里氏7級以上強(qiáng)震等。人類還需要面對諸如地震引發(fā)的海嘯、核災(zāi)和震后火災(zāi)等不可預(yù)知的復(fù)合型災(zāi)害[2]。社會永續(xù)發(fā)展受到了前所未有的挑戰(zhàn)，全球災(zāi)害治理形勢與任務(wù)也日益嚴(yán)峻，尤其在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后、自然生態(tài)環(huán)境脆弱的發(fā)展中國家或地區(qū)更為突出。不僅如此，就連唯一的超級大國美國在9·11事件及卡特里娜颶風(fēng)中也遭受了巨大損失，使得民眾日益質(zhì)疑現(xiàn)代國家災(zāi)害治理的能力。

巴頓(Barton)指出災(zāi)害是人類不當(dāng)行為所付出的代價及自然對人類的懲罰，人類標(biāo)榜著使用現(xiàn)代文明，但卻利用這一手段建構(gòu)了大量“人造災(zāi)害”[3]。貝克在其預(yù)言式著作《風(fēng)險社會》一書中首次提出“風(fēng)險社會”概念，他認(rèn)為風(fēng)險本身并不是災(zāi)害，而是危險或災(zāi)害的可能性，但自然或人為風(fēng)險都可能在一定誘因作用下演變?yōu)闉?zāi)害事件[4]。雖然氣候變遷增加了自然風(fēng)險(nature hazards)爆發(fā)的可能性，但這一風(fēng)險導(dǎo)致的自然災(zāi)害(nature disasters)可以通過人類調(diào)適手段而降低。災(zāi)害治理就是使人們重新思考人與自然、社會與自然及自然環(huán)境內(nèi)部的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的政策調(diào)整或改變?nèi)祟愋袨榉绞揭越档蜑?zāi)害風(fēng)險[4]，因此，離災(zāi)、生態(tài)保育及永續(xù)社區(qū)發(fā)展等理念越來越受到重視。

國內(nèi)災(zāi)害治理研究主要有社會構(gòu)建主義、社會資本、情景治理、體制治理、公民社會、非營利組織、公私協(xié)力、多元主體、多邊主義、水平和垂直協(xié)同治理、市場治理、制度治理和社會救助等視角，未來災(zāi)害治理趨勢呈現(xiàn)出技術(shù)治理體制化、行動框架深度化、治理資源地方與城市傾斜化、人道主義化等。盡管相關(guān)研究取得了豐碩成果，但也存在著一些不足：首先，這些研究大部分集中在某一具體災(zāi)害和突發(fā)性災(zāi)害治理層面，復(fù)合型災(zāi)害、復(fù)雜災(zāi)害和全災(zāi)害治理等研究明顯不足。其次，災(zāi)害治理已從“單一視角”邁向“多元綜合視角”，這不僅是國際災(zāi)害治理的最新趨勢，也是理論研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。災(zāi)害治理主要有兩種型態(tài)即早期的特定災(zāi)害研究取向(hazard-specific approach)和近期的普遍災(zāi)害研究取向(all-hazard approach)，體現(xiàn)了明顯的學(xué)科交叉和視角多元趨勢；最后，研究視角與研究工具需要進(jìn)一步與國際接軌。近年來，國外災(zāi)害社會科學(xué)理論發(fā)展迅速，甚至出現(xiàn)了一些顛覆性的理論范式，在國內(nèi)研究中往往被忽視，這些制約了災(zāi)害研究的深度和廣度。基于此，本文以離災(zāi)、生態(tài)保育與永續(xù)社區(qū)三者關(guān)系為切入點(diǎn)，試圖回答幾方面問題：如何清晰呈現(xiàn)離災(zāi)治理概念及基本內(nèi)涵，生態(tài)保育含義、理念及基本主張，如何將三者整合進(jìn)災(zāi)害治理統(tǒng)一分析框架，對于我國災(zāi)害治理有何啟示等。

二、“與自然共生”中的離災(zāi)理念

離災(zāi)是指以“災(zāi)害會發(fā)生”為基本假設(shè)，同時以“順應(yīng)自然”、“與災(zāi)害共存”及“與自然共生”為核心理念，主張運(yùn)用最新的結(jié)構(gòu)式科技措施和非結(jié)構(gòu)式社會措施為基礎(chǔ)建構(gòu)維持社會系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的策略。與其他災(zāi)害治理理念明顯不同的是它不再探討災(zāi)害會不會和為什么會發(fā)生這樣的問題，它認(rèn)為既然災(zāi)害發(fā)生無法避免，人類需要的就是通過不斷學(xué)習(xí)、長期積累和自我反思，才能自如應(yīng)付和減少災(zāi)害帶來的沖擊。因此，它特別重視人類要從地方性知識、傳統(tǒng)文化、災(zāi)害記憶和歷史記錄中汲取治理靈感。

人類生活不僅存在順境，還存在逆境，更存在“萬一情形”，通過培養(yǎng)離災(zāi)意識即靈活思考、實地訓(xùn)練和經(jīng)驗積累加強(qiáng)人類應(yīng)付意外風(fēng)險能力,如圖1。離災(zāi)理念與儒家思想中的“順天而為”，“萬物并育而不相害，道并行而不相悖，小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也”[5]契合。同時，也是西方思想長期發(fā)展的產(chǎn)物，如盧梭(Jean-Jacques Rousseau)認(rèn)為人類無止境的開發(fā)所反映的奢侈心比災(zāi)害更可怕、托爾斯泰的“回歸自然”理論和米萊蒂(Mileti, D.S)的破除“科學(xué)技術(shù)迷思”思想[6](p1-5)等一脈相承。這些年來，西方形成了“與洪水共存”(Living with Floods)、“還地于河”(Room for the River)、“為水留下空間”(Making Space for Water)、“還河道原生態(tài)”、“還地于?！?、“洪水平原復(fù)育”(Flood plain Restoration)和“自然防洪”(Natural Flood Defense)等離災(zāi)理念，在治理實踐層面也出現(xiàn)了從“圍墾河灘”、“裁彎取直”到“鏟堤退堤”、“退田還河”、“舍直取彎”、“自然蓄水”、“回歸土地運(yùn)動”(Back-to-the-land movement)和“漸進(jìn)回復(fù)自然”等重大轉(zhuǎn)變。

離災(zāi)強(qiáng)調(diào)災(zāi)前超前部署和隨時防救，災(zāi)中根據(jù)災(zāi)害沖擊程度靈活調(diào)整治理策略。在面對日益嚴(yán)重的自然和人為災(zāi)害時，關(guān)鍵在于人類是否有充分了解、準(zhǔn)備和應(yīng)對策略，而不是事后追究災(zāi)害為什么發(fā)生、誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任等，避免防災(zāi)效果一旦不佳,出現(xiàn)悲觀情緒和咎責(zé)行為，離災(zāi)能因為相互合作而達(dá)到激勵效果。這一理論不僅需要災(zāi)害治理具備無常觀、創(chuàng)新與原則并重的思想，而且需要從多次受災(zāi)經(jīng)驗和長期實踐中找到合適的離災(zāi)策略，通過制定離災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)、離災(zāi)建筑品質(zhì)規(guī)范、離災(zāi)用品評分機(jī)制、離災(zāi)人員認(rèn)證制度、非結(jié)構(gòu)式措施和機(jī)動性災(zāi)害應(yīng)變計劃等，配合修建離災(zāi)地下室、離災(zāi)建筑、離災(zāi)避難所、離災(zāi)收容所、逃生道路網(wǎng)和定位消防等設(shè)施，同時將不合理和不必要的防災(zāi)費(fèi)用用于離災(zāi)設(shè)施建設(shè)，促使人類與自然、人類社會內(nèi)部和諧共存而達(dá)到災(zāi)害治理的最佳效果。

圖1 離災(zāi)理念

三、生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)及生態(tài)保育觀興起

生態(tài)災(zāi)害(ecological disaster)是指生態(tài)系統(tǒng)平衡被人類不當(dāng)活動破壞導(dǎo)致的后果，例如，萊茵河恐怖污染事件和阿瑪斯號漏油污染事件等，中國歷史上也曾有過，如樓蘭古國過度開發(fā)導(dǎo)致沙漠化而亡國，它具有重災(zāi)遲滯性、重復(fù)遞增性和生態(tài)災(zāi)害鏈等特點(diǎn)。在當(dāng)代，越來越多的生態(tài)災(zāi)難不斷涌現(xiàn)，令人堪憂，如某些地方政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，利用“風(fēng)險過濾”機(jī)制制造“樂觀暴力”即高估效益和低估風(fēng)險，在災(zāi)害潛在區(qū)實行高風(fēng)險、高強(qiáng)度和高密度開發(fā)，投資者以“科技全能”和“配合政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等口號俘虜了民眾和綁架了政府，執(zhí)意在“不可建而建”的地方進(jìn)行開發(fā)和運(yùn)營，阻礙了環(huán)境/生態(tài)保育功能發(fā)揮而造成了“污染保護(hù)區(qū)”，導(dǎo)致“天災(zāi)人禍化”及“人造天災(zāi)”生態(tài)災(zāi)害頻頻出現(xiàn)。

生態(tài)保育(Ecosystem Conservation)是為了應(yīng)對生態(tài)災(zāi)害而提出來的新概念，它指對生物物種與棲息地進(jìn)行監(jiān)測維護(hù)，同時對處于危機(jī)狀態(tài)的生物育種繁殖及對受破壞生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行重建，它包含“保護(hù)”(protection)和“復(fù)育”(restoration)兩層含義[7]。同時，它以“無知之幕”(veil of ignorance)為起點(diǎn)，通過不斷反省人與自然、人與環(huán)境、人與災(zāi)害之間的不當(dāng)關(guān)系，拋棄對其他種族和萬物刻板化印象[8]，把盲目和短視行為降到最低。生態(tài)保育理論認(rèn)為對環(huán)境的最少破壞才是成長的最大利益，人類需要去除對自然的傲慢和殘酷，保持謙虛學(xué)習(xí)態(tài)度。 通過從“淺薄生態(tài)學(xué)”(shallow ecology)向“深層生態(tài)學(xué)”(deep ecology)、從“以自然為奴”向“以自然為師”、從自然權(quán)向自然的權(quán)利轉(zhuǎn)變、從人的角度向生態(tài)角度轉(zhuǎn)變而將世界看成一個共生共榮的生命共同體(life community)[9]。

生態(tài)保育理念認(rèn)為工程阻斷設(shè)施及大量的河川護(hù)岸、堤防阻隔，降低了居民接近河川、親近自然及觀察學(xué)習(xí)自然的機(jī)會，人類應(yīng)拋棄過去“人定勝天”式的盲目自信而提倡新的生態(tài)倫理觀：第一，地球上人類與非人類生命福祉和繁榮都有自身價值，這些價值獨(dú)立于非人類對人類的用途之外；第二，所謂生命包括個體、物種、族群、棲息地及人類與非人類的文化，生命廣泛指非生命的實體，如河流、景觀和生態(tài)系統(tǒng)；第三，生命都有其自身價值，并不存在高等或低等生物之分，而生命的豐富性與多樣性則依賴演化過程；第四，人類沒有權(quán)利減少生命豐富性與多樣性，除非人類為了維持自身生命；第五，目前人類對非人類世界過度干擾，這一情況正在急速惡化中。非人類世界的荒野地區(qū)必須保存，這一地區(qū)的保存具有生態(tài)功能，因為生物圈需要較大荒野地區(qū)以供動物和植物在演化過程中形成新的物種；第六，社會政策必須因生態(tài)保育理念而進(jìn)行調(diào)整和改變。

四、永續(xù)社區(qū)發(fā)展中的減災(zāi)實踐

永續(xù)社區(qū)(sustainable communities)是指長期以社區(qū)為主體進(jìn)行減災(zāi)工作，在災(zāi)害來臨前做好預(yù)防措施以降低社區(qū)易致災(zāi)性，避免風(fēng)險演變成災(zāi)害事件[6](p21)。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，社區(qū)能在沒有外援狀態(tài)下依靠自身力量降低或克服災(zāi)害帶來的生命、財產(chǎn)或生活質(zhì)量的傷害。美國聯(lián)邦緊急管理署(FEMA)1997年出臺了“社區(qū)永續(xù)減災(zāi)計劃”，就是基于社區(qū)基礎(chǔ)上實施的新的災(zāi)害減輕政策，包括建構(gòu)社區(qū)利益相關(guān)者伙伴關(guān)系機(jī)制、社區(qū)災(zāi)害評估鑒定機(jī)制、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險識別與減少機(jī)制、社區(qū)風(fēng)險規(guī)避決策機(jī)制、社區(qū)減災(zāi)計劃和防災(zāi)型社區(qū)建構(gòu)計劃等，這一措施的實施取得了顯著成效。

永續(xù)社區(qū)災(zāi)害治理核心主要有：第一，無論是短期還是長期災(zāi)害治理，在地社區(qū)都是減災(zāi)的主體和核心；第二，這一理念重點(diǎn)在于降低災(zāi)害風(fēng)險、社區(qū)脆弱性及加強(qiáng)居民應(yīng)對災(zāi)害能力，包括強(qiáng)化風(fēng)險評估、消除潛在脆弱性因素、提升社區(qū)資源運(yùn)用效率和社區(qū)減災(zāi)能力[10]；第三，社區(qū)減災(zāi)需要與社區(qū)永續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合；第四，永續(xù)減災(zāi)除了需要連接在地社區(qū)相關(guān)人士，也需要與各級政府甚至跨國組織形成緊密連接網(wǎng)絡(luò)，共同致力社區(qū)減災(zāi)工作。以英國為例，內(nèi)閣辦公室制定了《關(guān)于形成社區(qū)系統(tǒng)抗災(zāi)力的戰(zhàn)略框架》和《社區(qū)應(yīng)急方案模板》，明確個人、社區(qū)和相關(guān)者行為指導(dǎo)原則及理清各方角色與分工，為居民參與社區(qū)減災(zāi)提供了制度保障，同時內(nèi)閣成立了“社區(qū)防災(zāi)論壇”。為了達(dá)到建成韌性社區(qū)目標(biāo)，英國政府還建立了公共服務(wù)一體化網(wǎng)站和“社區(qū)防災(zāi)數(shù)據(jù)庫”。政府認(rèn)為社區(qū)減災(zāi)關(guān)鍵在于培養(yǎng)居民正確的災(zāi)害認(rèn)識，為此推動了“社區(qū)自救”理念的落實，充分調(diào)動個人參與社區(qū)減災(zāi)的積極性，以達(dá)到建構(gòu)社區(qū)韌性(Resilient)和實現(xiàn)社區(qū)永續(xù)發(fā)展目的。

具有復(fù)原韌性和永續(xù)發(fā)展特點(diǎn)的社區(qū)要包含減災(zāi)功能，在災(zāi)前就要致力降低風(fēng)險，災(zāi)后能積極推動重建工作，日常生活層面要考慮社會結(jié)構(gòu)與認(rèn)知因素對減災(zāi)與復(fù)原的影響，如圖2[11]，永續(xù)社區(qū)具備這方面特點(diǎn)：第一，通過結(jié)構(gòu)式與非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)措施使民眾面對較低的災(zāi)害風(fēng)險；第二，協(xié)助社會經(jīng)濟(jì)弱勢群體縮小社會不平等，從而使民眾整體脆弱性大大降低；第三，永續(xù)發(fā)展與災(zāi)后復(fù)原需要持續(xù)決心與投入力度；第四，政治領(lǐng)導(dǎo)與官方機(jī)構(gòu)需要高度支持；第五，政府機(jī)構(gòu)與社會部門實行“公私協(xié)力”合作；第六，強(qiáng)化社會部門相互依賴與獨(dú)立的社會網(wǎng)絡(luò)；第七，適當(dāng)與妥善地規(guī)劃層級尤為迫切與重要。

圖2 災(zāi)害環(huán)境下永續(xù)社區(qū)發(fā)展模式

這一模式特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)在面對常態(tài)性或非常態(tài)性災(zāi)害及其沖擊時，能建立、維持或重獲一個預(yù)期或滿意的功能范圍，這一功能范圍與災(zāi)前壓力及功能運(yùn)作相同甚至是進(jìn)一步的提升。同時，它也強(qiáng)調(diào)如果社區(qū)中僅有“個體韌性”力量的總集合，并不能保障“復(fù)原韌性的整體性永續(xù)社區(qū)”的達(dá)成。此外，永續(xù)社區(qū)是一個實踐的減災(zāi)“過程”(process)，同時也是持續(xù)降低“非永續(xù)現(xiàn)象”的過程，它不僅需要以社區(qū)為依托才能取得良好效果，而且也需要保持動態(tài)平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，才能確保人類與自然福祉的永續(xù)發(fā)展。

五、離災(zāi)、生態(tài)保育與永續(xù)社區(qū)“三位一體”治理模式

離災(zāi)、生態(tài)保育和永續(xù)社區(qū)在災(zāi)害治理理念上有許多共通之處，三者的有效融合不僅有利于治理模式革故鼎新，而且能在已有基礎(chǔ)上繼承、發(fā)展和推進(jìn)治理實踐的深入開展。

第一，生態(tài)保育是離災(zāi)的重要內(nèi)容。如果人類希望擁有“永續(xù)發(fā)展的好(wellbeing)”環(huán)境，就需要提倡涵蓋動物、植物及人類三者新的生態(tài)保育觀，需要強(qiáng)調(diào)人類發(fā)展不應(yīng)威脅自然環(huán)境完整或其他物種生存。雖然人類開發(fā)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本累積，但其環(huán)境政策以短期政治利益為考量及以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，人類對環(huán)境的過度破壞使其脆弱性日益增加，空氣污染和山坡地等災(zāi)害也因此頻繁發(fā)生，而人類自我調(diào)整與應(yīng)對能力卻日顯薄弱。生態(tài)保育以保護(hù)地球上的生物物種及其生存的棲息地，進(jìn)而擴(kuò)展到對整個生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)。1970年，新自然(new nature)觀念興起，將生態(tài)保育從地方、區(qū)域、國家向上推到國際之間的聯(lián)合，甚至將野生生物保育從原來的守勢改為攻勢[12]，這與離災(zāi)理念中的“與自然共生”和“共生共榮”等思想相契合。

第二，永續(xù)社區(qū)發(fā)展必須具有生態(tài)保育基礎(chǔ)。人類需要具有社區(qū)生態(tài)整全性(wholeness)、保護(hù)生態(tài)過程及自然的多樣性、節(jié)儉且有效率使用資源及保證再生性資源的永續(xù)利用，類似于米爾蒂(Mileti)所說的“永續(xù)減輕災(zāi)害”(Sustainable Hazard Mitigation)，即社區(qū)在面對極端事件挑釁時，能依靠自身力量容忍與克服可能遭遇的損失、生產(chǎn)力的縮減及生活質(zhì)量的降低[6](p35)。人類為經(jīng)濟(jì)與社會失衡發(fā)展付出了許多慘痛代價，如污染性工業(yè)、非再生資源及產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張、核能發(fā)電、污水處理缺乏和垃圾焚化等災(zāi)害，永續(xù)社區(qū)發(fā)展強(qiáng)調(diào)通過教育及提升居民環(huán)保意識，在社區(qū)樹立與生物共存和共榮的倫理，促使社區(qū)居民與生態(tài)環(huán)境良性互動，這其實就是生態(tài)保育提倡的維持生態(tài)自然過程、生物多樣性和生態(tài)資源完整性以達(dá)到永續(xù)發(fā)展的理念。

第三，離災(zāi)與永續(xù)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相一致。永續(xù)社區(qū)發(fā)展根本目標(biāo)是當(dāng)社區(qū)遭遇自然或人為干擾后依然安然無恙，或者即使受到創(chuàng)傷后也具有迅速的自我修復(fù)的能力，它與離災(zāi)的共同點(diǎn)表現(xiàn)為：首先，在自然層面，兩者都提倡“自然生態(tài)觀”和“生態(tài)永續(xù)性”(Ecological Sustainability)，同時深入探討社區(qū)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)的關(guān)系，均強(qiáng)調(diào)在尊重自然規(guī)律前提下建立“生態(tài)、生活、生產(chǎn)并重”的社區(qū)減災(zāi)模式。其次，在社會層面，二者都強(qiáng)調(diào)需要喚起居民對社會與自然關(guān)系的反省與警惕，都主張人類生產(chǎn)與生活方式要與地球承載能力保持平衡、和諧與共生。再次，在經(jīng)濟(jì)層面，二者主張在保護(hù)環(huán)境質(zhì)量和自然資源基礎(chǔ)上推動經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展。最后，在社區(qū)層面，二者都主張在環(huán)境容受力、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展及社區(qū)風(fēng)格塑造多重因素考量下，結(jié)合“全球思考、在地行動”策略以達(dá)到營造韌性社區(qū)的目的。

第四，“永續(xù)社區(qū)”與“生態(tài)社區(qū)”結(jié)合能促進(jìn)離災(zāi)目標(biāo)的實現(xiàn)。人類對大自然無止境的予所予求，使得地球上的生態(tài)環(huán)境迅速惡化，種種生態(tài)災(zāi)害和“大地反撲”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。由于永續(xù)發(fā)展理念來自自然循環(huán)，永續(xù)社區(qū)又可稱為“生態(tài)社區(qū)”，主張人與自然之間需要達(dá)成平衡，包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境保育平衡、科技與人文平衡、當(dāng)代與下一代代際機(jī)會均衡、各社會群體之間公平參與、權(quán)利與責(zé)任均衡、中央與地方均衡及生活質(zhì)與量均衡等，生態(tài)社區(qū)永續(xù)發(fā)展指標(biāo)分為四類即生活質(zhì)量永續(xù)性、社會永續(xù)性、環(huán)境永續(xù)性與經(jīng)濟(jì)永續(xù)性。近年來提倡的生態(tài)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)概念是以協(xié)助社區(qū)發(fā)展與運(yùn)用科技方法將人類活動與大自然和諧共處為目標(biāo)，使之有助于人類健康發(fā)展并成為永續(xù)社區(qū)建設(shè)典范，從而達(dá)到“生態(tài)保育、生活富裕、生產(chǎn)效率、體制有序”永續(xù)發(fā)展愿景。

第五，未來災(zāi)害治理將邁向離災(zāi)、生態(tài)保育和永續(xù)社區(qū)發(fā)展“三位一體”模式，如圖3所示，主要包括三方面內(nèi)容：首先，這一模式以“優(yōu)態(tài)共存”、“和合共建”和“共同治理”為理念，鼓勵居民主動參與生態(tài)保育和社區(qū)減災(zāi)。它也是一種從人類社會和自然環(huán)境角度提出的關(guān)于社區(qū)減災(zāi)的策略和模式，強(qiáng)調(diào)在時間上要連續(xù)進(jìn)行及不能中斷，尤其關(guān)注社會環(huán)境和自然資源長期承載能力對社區(qū)減災(zāi)的重要性，同時顧及后代永續(xù)利用社區(qū)資源。其次，由于人們對生態(tài)資源的過度利用及其造成的環(huán)境沖擊，未來災(zāi)害治理致力于將生態(tài)保育、永續(xù)發(fā)展納入離災(zāi)理念中，“生態(tài)國家”(Econation)、“生態(tài)城市”(Eco-city)、“生態(tài)社區(qū)”(Eco-community)、“生態(tài)村莊”(Eco-village)和“綠色城市”等能更好抵擋災(zāi)害沖擊。再次，這一模式反映了災(zāi)害治理從“人類中心倫理”、“生命中心倫理”進(jìn)入到“生態(tài)中心倫理”，它還認(rèn)為災(zāi)害治理不只是地球科學(xué)家、工程師和決策者的事情，也不僅是自然或社會單方面事情，而是需要結(jié)合自然科學(xué)與人文科學(xué)、日常理性與專家理性共同促進(jìn)地區(qū)減災(zāi)能力與責(zé)任(Foster Local Resiliency and Responsibility)提升，進(jìn)而達(dá)到跨世代傳承(Ensure Inter-And Intra-Generational Equality)目的。

圖3 離災(zāi)、生態(tài)保育與永續(xù)社區(qū)發(fā)展理念關(guān)系圖

第六,在未來災(zāi)害治理過程中需要處理好三者復(fù)雜而微妙的互動關(guān)系。首先，災(zāi)害治理需以“山、路、橋、河”為共治對象，同時加強(qiáng)居民參與以加強(qiáng)社區(qū)減災(zāi)及耐災(zāi)能力而達(dá)到永續(xù)減災(zāi)目的。其次，為了實現(xiàn)這一目的，需要培養(yǎng)社區(qū)居民生態(tài)保育意識、離災(zāi)意識及從業(yè)人員離災(zāi)認(rèn)知，生態(tài)保育知識包括動植物保育、森林保育、地景保育和生物多樣性保育等。再次，生態(tài)保育政策有利于離災(zāi)目標(biāo)的實現(xiàn)，這一政策包括劃設(shè)保育地區(qū)、制定動植物多樣性政策和保育法規(guī)等，同時配合“生態(tài)社區(qū)規(guī)劃”，設(shè)計出滿足居民需求又不破壞生態(tài)環(huán)境的“綠色社區(qū)”。最后，政府和民間組織需要掌握氣候變遷調(diào)適策略、災(zāi)害風(fēng)險管理原則及環(huán)境敏感性與適宜性分析，推動河流區(qū)域整合以建立流域及跨流域規(guī)劃而達(dá)到離災(zāi)目的。

六、治理啟示及實踐反思

離災(zāi)、生態(tài)保育和永續(xù)社區(qū)發(fā)展“三位一體”治理模式有利于實現(xiàn)中共十八大報告提出的“建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”目標(biāo)，也能促使我國再次審慎思考傳統(tǒng)災(zāi)害治理方式的利弊，從而在源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化和災(zāi)害損失日益增加的局面。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步補(bǔ)充和強(qiáng)調(diào)這些觀點(diǎn)：

第一，這一治理模式在政策、管理和經(jīng)營層面如何面對諸多挑戰(zhàn)。就這一模式而言，其主要目標(biāo)是追求人類發(fā)展與生態(tài)體系的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、良好、自主與發(fā)展，從而達(dá)到社區(qū)永續(xù)減災(zāi)的目的。但在災(zāi)害治理實踐中生態(tài)保育和離災(zāi)理念常常被忽略，為了彌補(bǔ)這一缺陷，吉姆(Jim)主張通過采取生態(tài)保育預(yù)防措施阻止綠色空間退化與縮減[13]，羅斯蘭(Roseland)認(rèn)為通過生物多樣性設(shè)計、環(huán)境容受力限制、城市與自然環(huán)境互利共生關(guān)系提倡[14]、地質(zhì)災(zāi)害管理、生物多樣性保護(hù)、人地和諧關(guān)系建構(gòu)及生態(tài)文明倡導(dǎo)等措施，同時尊重原住民權(quán)益和地方性知識，從而達(dá)到社區(qū)永續(xù)發(fā)展和永續(xù)減災(zāi)的目的。同時，這一治理模式是一體三面且不可分割的整體，反映了人類在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中尋求保護(hù)生態(tài)和減少災(zāi)害沖擊的最佳途徑。

第二，這一治理模式的關(guān)鍵在于如何促使社區(qū)居民參與、規(guī)劃與執(zhí)行相關(guān)理念與措施。它強(qiáng)調(diào)需要打破以往自上而下的治理方式，引入并依靠社區(qū)民間力量，成功塑造自下而上的合作模式與減災(zāi)機(jī)制。已有研究發(fā)現(xiàn)近年來災(zāi)害發(fā)生頻率及損失日益增加是由于中、小規(guī)模災(zāi)害倍數(shù)累積所致，有效的減災(zāi)策略就是促使社區(qū)居民參與，以防止中小規(guī)模災(zāi)害釀成巨災(zāi)[15]。居民也需要主動參與選擇社區(qū)發(fā)展方式、評估生態(tài)環(huán)境資源、估算災(zāi)害來臨時的可能損失、分析社區(qū)脆弱性和培養(yǎng)自身耐災(zāi)能力，同時居民減災(zāi)活動應(yīng)與社區(qū)災(zāi)害評估、災(zāi)害治理計劃及政策相配合。社區(qū)居民不再只是災(zāi)害治理的被動參與者，而要以更加積極的態(tài)度達(dá)成共識和采取行動。執(zhí)政者與規(guī)劃者對于社區(qū)減災(zāi)也需要持有長遠(yuǎn)的生態(tài)保育觀和永續(xù)發(fā)展觀，從土地使用、交通運(yùn)輸、能源使用和垃圾處理等生態(tài)層面入手，以“自治、自律、自足”的社區(qū)治理理念實現(xiàn)永續(xù)減災(zāi)目的。

第三，離災(zāi)與社區(qū)發(fā)展規(guī)劃如何以永續(xù)發(fā)展為優(yōu)先考慮，避免不必要的資源浪費(fèi)及對人類和生態(tài)的負(fù)面影響。人類各種減災(zāi)活動與決策在某些情形下雖然不易判斷其是否永續(xù)，但兩者之間原則性的區(qū)別可以幫助我們了解社區(qū)發(fā)展是否邁向永續(xù)方向，如片面以經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)衡量社區(qū)水平；缺乏經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境議題整體考慮；致力追求短期經(jīng)濟(jì)利益；將環(huán)境事務(wù)視為奢侈品；政策規(guī)劃僅由專家決定而無法真正反映民眾需求等。根據(jù)這些原則性區(qū)別，人類需要改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與資源利用習(xí)慣，通過將環(huán)境敏感區(qū)變更為保育用地、制定開發(fā)保育計劃、擬訂永續(xù)發(fā)展配套措施、建立土地許可開發(fā)審查制度、檢討坡度較陡區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害敏感區(qū)利用情況、制訂緊急應(yīng)變計劃、進(jìn)行地質(zhì)調(diào)查與評估、建構(gòu)災(zāi)害監(jiān)測、生態(tài)補(bǔ)償及回饋機(jī)制等確保社區(qū)環(huán)境和減災(zāi)事業(yè)的永續(xù)發(fā)展。

第四，這一治理模式的實現(xiàn)重點(diǎn)在于如何將永續(xù)發(fā)展、環(huán)境議題和離災(zāi)理念整合進(jìn)社區(qū)教育中，進(jìn)而融入社區(qū)居民生活文化中，這是實現(xiàn)社區(qū)永續(xù)發(fā)展及永續(xù)減災(zāi)的關(guān)鍵。通過靜態(tài)倡導(dǎo)，動態(tài)報導(dǎo)和志愿服務(wù)等工作方法培養(yǎng)具有生態(tài)觀念和較佳環(huán)境素養(yǎng)(environmental literacy)的公民[16]，使其建立居安思危的憂患意識，并提升自身權(quán)利與責(zé)任意識。同時，這一模式需要在社區(qū)教育中提倡生態(tài)工法，這一工法是人們基于對生態(tài)保育、離災(zāi)及永續(xù)發(fā)展三者關(guān)系的深刻認(rèn)知，它重視生態(tài)安全和永續(xù)發(fā)展功能，并對社區(qū)發(fā)展作整體性系統(tǒng)考慮，同時因地制宜和就地取材進(jìn)行社區(qū)減災(zāi)。它“尊重自然”及“與自然和諧相處”，拋棄“人定勝天”的成見，從而最大限度減輕“自然對社會的反撲”。

總之，減輕災(zāi)害沖擊和降低災(zāi)害損失是21世紀(jì)人類面臨的共同難題，人們除了需要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的雙重任務(wù)，更需要重視生態(tài)保育和永續(xù)社區(qū)的發(fā)展，防止人類活動所誘發(fā)的各種生態(tài)、環(huán)境及自然災(zāi)害。通過建構(gòu)離災(zāi)、生態(tài)保育和永續(xù)社區(qū)發(fā)展三位一體的災(zāi)害治理模式，共建社區(qū)生態(tài)文明、同享美麗家園、實現(xiàn)社區(qū)永續(xù)發(fā)展和達(dá)到永續(xù)減災(zāi)的目的，這不僅是社會各界的期待，也是各界努力和行動的方向。

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Disaster Commencement, Ecological Conservation and the Development of Sustainable Communities

ZHOU Limin

( School of public administration， Guangzhou University, Guangzhou 510006, China )

Disaster control in the future will be a combination of disaster commencement, ecological conservation and sustainable communities. In such pattern, ecological conservation which is the basis of sustainable communities is an important part of disaster commencement. Besides, disaster commencement and sustainable communities share one target which is achieved by building sustainable and ecological communities. But it also meets some challenges, such as how to face difficulties caused by policies, administration and operation, how to motivate citizens to participate, plan, and implement relative measures and regulations, how to give priority to sustainable development avoiding unnecessary resource waste and ecological damage and how to integrate such administration pattern into community education. Undoubtedly, such pattern is beneficial to the construction of ecological civilization of community, share of beautiful homeland and realization of sustainable development of community, thus achieving our goal of sustainable disaster mitigation.

disaster control； disaster commencement； ecological conservation； sustainable community

2014-11-12;

2015-04-25

廣州市哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃課題：“生態(tài)災(zāi)難、永續(xù)發(fā)展及特大城市霧霾治理”(15Y26)；廣州市教育科學(xué)十二五規(guī)劃面上重點(diǎn)課題：“特大城市應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的社區(qū)教育研究——國際比較與廣州實踐”(1201522893)

周利敏(1977-)，男，湖南衡陽人，副教授，博士后，廣州大學(xué)南方災(zāi)害治理研究中心執(zhí)行主任，主要從事災(zāi)害社會學(xué)與災(zāi)害社會工作研究，E-mail:xplm9703579@sina.com。

D035.5; F205

A

1008-407X(2016)01-0097-07