宋寧婕

[摘 要]《行政處罰法》實施以來發(fā)揮了良好法治作用，但在實施主體上也存在一些問題，本文以價值正當性分析入手，從人權(quán)、權(quán)力制衡、法治國、程序正義和國外法律實踐等方面論述司法權(quán)介入到行政處罰實施權(quán)的合理性，以期提高行政處罰的實施水平，完善依法行政。

[關(guān)鍵詞]行政處罰實施權(quán)；司法權(quán)；價值

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）04 — 0081 — 03

經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，我國行政部門法取得了較大發(fā)展，《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政強制法》、《行政訴訟法》相繼制定出臺，其中《行政處罰法》自頒布施行以來總體上取得了良好法治效果，對制裁行政違法行為，規(guī)范行政處罰程序，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用，但也存在一些不足和問題。從長遠看，對違反公共秩序的行為進行行政處罰的機關(guān)應(yīng)不再僅是行政機關(guān)及其授權(quán)組織，法院等司法主體成為行政處罰制裁機構(gòu)有其價值必要性，有利于行政法治的實現(xiàn)，提高行政處罰的法治水平。

一、當下我國行政處罰實施存在的問題

行政處罰權(quán)與民眾生活息息相關(guān)，如何罰，怎么罰掌握在行政主體手中，行政處罰實施實踐中存在一些問題：一是實施主體過分分散。《處罰法》規(guī)定行政機關(guān)和其授權(quán)組織擁有行政處罰權(quán)，同時又規(guī)定，可以在一定條件下委托其他組織實施行政處罰，因此不僅是行政機關(guān)，行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位，甚至政府組建的臨時性綜合機構(gòu)、高校、圖書館等等都擁有了一定的處罰權(quán)，處罰名目五花八門，依據(jù)形態(tài)各異；二是實施處罰種類、幅度界限模糊。《處罰法》只籠統(tǒng)規(guī)定了處罰的種類，實踐中以行政罰款最為常用，但有濫用的情況，行政罰款被當做“包治百病”的靈丹妙藥，甚至是部門、單位創(chuàng)收的重要來源，“釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”、“罰款包月套餐”等屢見不鮮，由于處罰幅度、種類邊界模糊，出現(xiàn)了各式的“態(tài)度罰”、“人情罰”、“關(guān)系罰”；三是依照法律規(guī)定程序辦事上執(zhí)行力度不夠?！短幜P法》有明確的處罰程序，但實踐中不按規(guī)定或不執(zhí)行程序的事件屢有發(fā)生，比如在濟陽縣仁風鎮(zhèn)西張村的趙某訴濟陽縣公安局，請求法院依法撤銷濟陽公（治）決字〔2008〕第409號行政處罰決定書一案①中，被告縣公安局在處罰決定作出前未履行告知義務(wù)，使原告喪失了陳述和申辯的權(quán)利，且公安機關(guān)未復核，就作出了對原告處以行政拘留4天的行政處罰決定，侵犯了趙某的合法權(quán)益，這是明顯違反程序辦案的結(jié)果；四是監(jiān)督機制乏力。我國現(xiàn)有監(jiān)督機制為行政監(jiān)察、行政復議和行政訴訟，其中監(jiān)察和復議屬于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，由于上下級之間存在千絲萬縷的隸屬關(guān)系，有些部門、單位復議機構(gòu)不獨立或沒有復議機關(guān)，監(jiān)督效果較差，而法院作為外部監(jiān)督，屬于事后監(jiān)督，只能受理某些具體行政行為案件，監(jiān)督范圍有限；五是行政處罰執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊，對法律、法規(guī)的理解能力有異，也造成處罰效果千差萬別。

二、厘清行政處罰實施權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系

行政處罰實施權(quán)屬于行政處罰權(quán)，具有積極性、主動性、效率高、擴張性的特點，是指行政機關(guān)和有授權(quán)的公共組織依法對違反了行政管理秩序的行政相對人適用特定種類行政處罰的權(quán)力，其行使遵循特定行政程序，是對特定違法行為的制裁。

司法權(quán)具有中立性、被動性、終極性，有廣義狹義之分，廣義上包括審判權(quán)和裁判權(quán)，狹義上主要是指裁判權(quán)。②本質(zhì)上來說，司法權(quán)是對案件事實和法律的判斷權(quán)和裁判權(quán)。我國憲法雖未明確承認立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立，但規(guī)定了三權(quán)由立法機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)分屬。

行政處罰實施權(quán)是行政法上的手段，司法權(quán)是司法運用手段，從行使制裁權(quán)角度來說，行政處罰和司法制裁具有共通性，都是對實施了違反管理秩序的行為相對人的懲罰，二者并不存在絕對界限。

三、司法權(quán)介入行政處罰實施權(quán)的價值因素

（一）人權(quán)保障觀念

人民主權(quán)是各國憲法確認的基本原則，能否正確平衡公益與私益是當今行政法面臨的主要任務(wù)之一，在二者的關(guān)系平衡中，“占首要地位的不是國家利益，而是人和公民的權(quán)利和自由。”①公權(quán)和私權(quán)間具有相互消長性，公權(quán)的強度、范圍越大，私權(quán)的強度、范圍就越小。“尊重和保障人權(quán)”入憲，是我國法治發(fā)展的里程碑，但我國長期受“行政至上”傳統(tǒng)觀念影響，重視行政主體和行政權(quán)的主導作用，“官本位”思想僅把行政相對人看做是管理的對象，而非服務(wù)的對象，實踐中凸顯了其作為最能滿足行政效率的制裁手段，對行政違法行為的糾正效果，但忽視了對相對人的權(quán)利保障，比如上文中提到的趙某訴濟陽縣公安局案中，原告報案是5月18日，公安局行政拘留的處罰決定也是同日作出，對于最能體現(xiàn)人權(quán)的人身自由權(quán)，效率的高效不能代替權(quán)利的保護。另外，實踐中，有些公安機關(guān)會將拘留裁決權(quán)“下放”，或者是與其他職能機關(guān)搞“協(xié)作”，允許其他職能機關(guān)掛“公安辦”、“公安室”的牌子，無論是權(quán)力“下放”還是“委托協(xié)作”，都有悖于法律原則，且有濫權(quán)的可能，也不

是對公民人身自由權(quán)的尊重。

司法權(quán)被稱為是“權(quán)利保障的最后一道屏障”，說明它對人權(quán)保障的重要性，法官擁有了作出諸如行政拘留、重大資格管控、重大金額罰等的權(quán)利，對于當下的、個案中的行政不當和行政違法的控制來得更加直接，且司法性的裁決更具有說服力，減少處罰的隨意性，節(jié)約處罰糾正的成本，利于人權(quán)保障，建設(shè)公民社會。

（二）權(quán)力制衡

現(xiàn)代意義上的權(quán)力分立理論首創(chuàng)人為洛克和孟德斯鳩。洛克在他的《政府論》中提出了兩權(quán)分立，孟德斯鳩在此基礎(chǔ)上前進了一步，明確提出三權(quán)分立，并融入了制約平衡思想，“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止。”②權(quán)力制約的有效辦法之一就是分權(quán)、權(quán)力制衡。俄羅斯學者列維尼提出，“分權(quán)本身是國家法律制度體系……某一機構(gòu)有對抗另一機構(gòu)的能力，阻礙另一無權(quán)機構(gòu)代替自己執(zhí)行決定?！雹邸霸跈?quán)力不受限制的社會制度中，發(fā)展趨勢往往是社會上的有實力者壓迫或剝削弱者?！雹芟拗茩?quán)力，一個途徑是監(jiān)督，依據(jù)現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督制度，監(jiān)督單位主要是行政監(jiān)察機關(guān)、行政復議機關(guān)和司法機關(guān)，以事后監(jiān)督為主，事前、事中監(jiān)督幾乎沒有；救濟程序主要是行政復議和行政訴訟，但復議基本上是有集體不罰個人，有具體實施人員不罰主管責任人員，對“自家人”的制約監(jiān)督力度易打折扣；法院的監(jiān)督遵循不告不理的司法程序，主要審查具體行政行為的合法性問題，無法及時有效地監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)，追宄責任也只是針對行政執(zhí)法主體而不是行政執(zhí)法人員，很難對現(xiàn)有實施主體起到震懾作用。

引入新的制約主體，司法權(quán)介入，一方面補強我國司法權(quán)偏弱的現(xiàn)實局面；另一方面約束行政權(quán)力，利于權(quán)力制衡。法官對某些類行政處罰享有決定權(quán)或作出處罰前予以監(jiān)督，一是對行政主體實施處罰本身就是制約，能從側(cè)面激勵行政主體提高執(zhí)法能力和水平；二是司法權(quán)的嚴謹性、中立性以及法官的專業(yè)法律知識為行政處罰的裁判提供有效保證，如拉德布魯赫所說，“行政是國家利益的代表，司法則是權(quán)利的庇護者?！雹?/p>

（三）法治國思想

法律制度的產(chǎn)生、運行，其背后總會有蘊含某種價值指向的理論為其提供支撐和指引。我國在向法治國家邁進的過程中，曾深受前蘇聯(lián)“行政命令管理體系”觀念的影響，所謂“行政命令管理體系”，其核心特征是以黨的命令、行政命令甚至個人權(quán)力施令代替了法律去組織、支配國家權(quán)力的運行，“開辟了惡意使用權(quán)力、恣意、主觀行為，道德感弱化，法治被踐踏的空間。”⑥這會導致產(chǎn)生官僚主義和法律虛無主義，使行政權(quán)獨大。

經(jīng)過這些年法治國思想的宣揚，行政權(quán)力日益走上了行政法治的道路，比如相對集中處罰權(quán)的設(shè)立，其設(shè)計價值就是為了解決多頭執(zhí)法、職責交叉、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，提高城市管理的效率，提高行政執(zhí)法水平；比如近年針對行政處罰裁量權(quán)的實施，各地陸續(xù)出臺了細化的措施，2007年山東省政府就下發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的意見通知》。這些措施改善了行政處罰實施的環(huán)境，提高了依法行政的程序化水平，但在實踐中問題也有暴露，比如相對集中處罰權(quán)這一跨部門綜合執(zhí)法體制，破壞了職權(quán)法定原則，出現(xiàn)了橫向上權(quán)限隨意擴張、縱向上權(quán)限下移無據(jù)等權(quán)力配置難題，且法律相關(guān)制度跟不上，導致法律保障缺失?！耙?guī)制規(guī)范是法律的最早、最主要的樣態(tài)，也是組織規(guī)范、根據(jù)規(guī)范不可或缺的配套規(guī)范，如果沒有了規(guī)制規(guī)范，行政機關(guān)就等于取得了毫無拘束的授權(quán)，極易導致權(quán)力濫用和權(quán)利受損?！雹弑热缭?013年《河南省企業(yè)工資集體協(xié)商條例（草案）》中曾規(guī)定，老板無正當理由卻始終不給員工加薪的，將面臨最髙一萬元的罰款。鄭州市出臺的《城市公共交通條例（草案）》中有一項規(guī)定在公交車上經(jīng)車長反復勸說不給老人讓座，除可能“拒絕搭乘”外，還可能面臨50元的罰款。類似規(guī)定的出臺，主要原因也是在于缺乏有效規(guī)制，行政處罰裁量任意。

法治國理念中，司法權(quán)最能體現(xiàn)法律精神，司法權(quán)介入行政處罰實施權(quán)，一是通過司法的裁判能夠定分止爭，在懲處違法犯罪的同時，救濟相關(guān)主體的合法權(quán)益，化解社會矛盾，維護社會秩序；二是通過司法程序發(fā)現(xiàn)和滿足社會發(fā)展的需要，從司法角度依托法官的社會洞察力，應(yīng)對社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況，以妥當?shù)乃痉ㄅ袛?，可以為社會沿法治軌道發(fā)展明確行為邊界；三是對行政處罰實施邊界進行有效規(guī)制，減少裁量權(quán)的使用隨意性。

（四）程序正義

英國有句著名的法諺：程序是法治和恣意而治的分水嶺。程序違法不僅是指違反了法律規(guī)定的程序，也指違反程序應(yīng)遵循的基本原則。程序具有獨立價值，程序正義是行政處罰作出的必經(jīng)步驟。但在實踐中，長期存在著“重實體輕程序”的問題，行政處罰往往將實體結(jié)果的正確作為衡量程序正義的唯一價值尺度，對程序執(zhí)行重視不足。比如在葉某訴某市衛(wèi)生局和某區(qū)衛(wèi)生防疫站案中，被告某市衛(wèi)生局和某市某區(qū)衛(wèi)生防疫站組成食品衛(wèi)生檢查組對轄區(qū)內(nèi)食品攤販進行食品衛(wèi)生檢查，發(fā)現(xiàn)原告?zhèn)€體攤主葉某銷售過期變質(zhì)醬油，即當場共同對葉某作出處罰決定：立即停止銷售并銷毀過期醬油及罰款1500元。葉某不服，向法院起訴，要求撤銷處罰決定。①本案從處罰結(jié)果看似乎并無不妥，但根據(jù)《行政處罰法》第33條的規(guī)定，處罰1000元以上應(yīng)走一般程序，不能當場作出。所以該處罰決定依然是違法的，應(yīng)當予以撤銷。

《處罰法》在一般程序的規(guī)定中，提到對應(yīng)當給予行政處罰的行為，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。但因為調(diào)查取證后的處罰實施權(quán)還是在行政機關(guān)手中，處罰作出的決定就有了“自己當自己案件的法官”的嫌疑。另外，《處罰法》規(guī)定行政機關(guān)作出行政處罰決定前，當事人享有被告知的權(quán)利，從處罰實踐看，有些處罰有告知，有些處罰沒有告知，對于沒有告知的行政處罰，復議機關(guān)、訴訟法院大多予以默認，并不會以未告知來撤銷行政處罰。但是告知作為行政機關(guān)的義務(wù)，理應(yīng)得到執(zhí)行，唯有此，才能尊重當事人的知情權(quán)，才能使行政相對人為維護自身利益進行陳述和申辯，否則《處罰法》規(guī)定的陳述、申辯權(quán)也就成了擺設(shè)，所謂“程序先于權(quán)利”，沒有程序，權(quán)利也就無從談起了。

司法權(quán)是最注重程序的權(quán)力，司法權(quán)介入行政處罰實施權(quán)，會讓行政權(quán)力的行使更加規(guī)范，實現(xiàn)程序正義；法官所形成的法律素養(yǎng)和職業(yè)規(guī)范，按規(guī)定程序作出處罰，避免因程序違法、程序不當帶來的利益減損，畢竟程序違法更需要糾正，從長遠看糾正是需要成本的，無論是申請復議還是行政訴訟，不僅增加了行政相對人的負擔、訟累，而且耗費行政、司法資源，可謂雙輸。

（五）國外法律實踐

司法權(quán)介入行政處罰實施權(quán)，國外已有先例。德國作為大陸法系國家，在其《秩序違反法》第35條規(guī)定：（1）違反秩序之追訴行為，屬于行政官署，但依本法規(guī)定屬于檢察官或由法官代理其地位，個別之追訴行為者不在此限。（2）除屬于依本法規(guī)定于法院管轄外，違反秩序之出發(fā)，亦屬于行政官署之權(quán)限。

美國作為普通法系國家，有行政法官的制度，行政法官總體上屬于行政機關(guān)，但作為負責聽證和初裁的官員，他又不同于一般的行政官員。行政法官具有獨立性，且在工資、任職等方面均不受所在行政機關(guān)的控制，他在正式聽證程序中居中主持聽證，作出初審裁決。

俄羅斯在社會轉(zhuǎn)型后，哈澤德（美）認為，“在1917年布爾什維克革命后由列寧創(chuàng)立的公共秩序的基本原則產(chǎn)生了相對于英美普通法系、大陸法系以及伊斯蘭法系而言不同的一個法系?！雹凇抖砹_斯聯(lián)邦行政違法法典》第三章規(guī)定：沒收作為行政違法行為工具或行政違法直接對象的物品的決定、剝奪實施行政違法行為的自然人以前被賦予的專門權(quán)利的決定、行政拘留的決定、行政驅(qū)逐出俄羅斯聯(lián)邦國境作為一種行政處罰措施、以取消資格為形式的行政處罰，均由法官作出決定。之所以有此規(guī)定，也是因為在俄羅斯法官獨立行使職權(quán)，不被撤職，只服從俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律，法官權(quán)力的中止或暫停必須遵循聯(lián)邦法律規(guī)定的程序和原則。

總之，司法權(quán)介入行政處罰實施權(quán)，在學習借鑒國外已有先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，仍要經(jīng)歷一個較長過程，這涉及到體制、機制、人員等方方面面，也會對行政機關(guān)的處罰模式產(chǎn)生影響；但從總體上看有助于提高行政處罰的實施質(zhì)量，規(guī)范行政，有助于更充分的保護行政相對人的合法權(quán)益，有助于行政法治、依法治國目標的實現(xiàn)，任重而道遠。

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〔責任編輯：陳玉榮〕