馬小虎

[摘 要]新媒體的發(fā)展改變了公共政策賴以依靠的環(huán)境基礎(chǔ)，客觀上要求適時(shí)的公共政策創(chuàng)新，來回應(yīng)這一變革。緊扣信息傳播方式的變革，可以從政策問題的發(fā)現(xiàn)，政策議程的設(shè)置，政策方案的制定，政策執(zhí)行的監(jiān)督以及政策效果的反饋這五個(gè)方面進(jìn)行公共政策創(chuàng)新。新媒體在具有及時(shí)性、交互性、共享性等優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也存在碎片化嚴(yán)重、垃圾信息充斥、公眾關(guān)注點(diǎn)變化快等弊端。需要在加強(qiáng)政府信息公開的同時(shí)，建立相應(yīng)的信息篩選機(jī)制、信息整合機(jī)制、反饋溝通機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]新媒體時(shí)代；公共政策；政策創(chuàng)新；信息傳播

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）04 — 0050 — 03

一、引言

公共政策作為國家和政府治理社會(huì)的基本手段，發(fā)揮著調(diào)節(jié)不同群體利益的功能，“是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案”〔1〕。公共政策是政策主體、政策客體與政策環(huán)境相互作用的產(chǎn)物。一般情況下，政策主體和政策客體相對(duì)穩(wěn)定，而政策環(huán)境總是處于一種不斷變動(dòng)的過程中。所謂“政策環(huán)境就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和”〔2〕。政策環(huán)境的變化深刻影響著公共政策創(chuàng)新的發(fā)展和變化。由于公共政策著眼于公共問題的解決，當(dāng)公共問題所處的政策環(huán)境發(fā)生變化的時(shí)候，為了保證公共政策的有效性和連續(xù)性，必須對(duì)政策環(huán)境的變化做出積極主動(dòng)的反應(yīng)?！爸匦陆M合公共政策要素，用效益更高的公共政策取代原有政策，達(dá)到政策環(huán)境變化和公共政策之間的新的平衡”〔3〕也即進(jìn)行公共政策創(chuàng)新。公共政策創(chuàng)新既是建設(shè)創(chuàng)新型國家的內(nèi)在要求，也是制度創(chuàng)新的必然選擇。

二、新媒體與公共政策

21世紀(jì)最大的政策環(huán)境變化當(dāng)屬新媒體的迅猛發(fā)展。對(duì)于新媒體難以有個(gè)精確地定義，一般認(rèn)為新媒體就是借助互聯(lián)網(wǎng)傳播信息的載體。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、移動(dòng)通訊的社會(huì)普及，新媒體以鋪天蓋地的方式進(jìn)入每個(gè)人的生活，建立了一種新的信息傳播生態(tài)。尤其是以微博、微信公眾平臺(tái)等為代表的新媒體的發(fā)展，幾乎影響了每一個(gè)人獲取信息的方式，是對(duì)以紙媒、電視、廣播為代表的傳統(tǒng)媒體的顛覆。換言之，新媒體時(shí)代是一個(gè)“所有人和所有人傳播”的時(shí)代〔4〕。

（一）新媒體的特點(diǎn)

區(qū)別于傳統(tǒng)媒體，新媒體具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，及時(shí)性。傳統(tǒng)媒體對(duì)信息的傳播有著時(shí)限的控制，在對(duì)信息更新要求越來越快的今天，傳統(tǒng)媒體傳遞信息的速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們即時(shí)獲取信息的渴望，而新媒體的發(fā)展剛好彌補(bǔ)了傳統(tǒng)媒體這一致命性的不足。即時(shí)的信息傳遞，快速的信息分享，效率的提升幫助新媒體在與傳統(tǒng)媒體的競爭中輕松取勝。第二，共享性。新媒體打破了傳統(tǒng)媒體對(duì)于信息發(fā)布的“壟斷”，人們可以輕易的獲取信息，同時(shí)也能自己發(fā)布信息，每個(gè)人都成為了潛在的信息源。共享成了新媒體時(shí)代信息傳播的最明顯特征。第三，交互性。傳統(tǒng)媒體信息的發(fā)布與傳播是單通道的，受眾只能單方面獲取信息。因而發(fā)布者與受眾是處于不平衡的兩極，信息只能單向流動(dòng)。新媒體改變了這種現(xiàn)狀，信息的發(fā)布與傳播不再是單向流動(dòng)的，而是變成了多向流動(dòng)，甚至是網(wǎng)狀流動(dòng)。第四，碎片化。新媒體也有不可避免的軟肋，也即信息傳播的碎片化。不同于傳統(tǒng)媒體的全面和深刻，新媒體往往呈現(xiàn)出信息碎片化的特征，并且往往夾雜著大量的虛假信息。如何在海量的信息面前獲取有效的信息、進(jìn)行有效的整合，是新媒體時(shí)代的一大考驗(yàn)。第五，更新快。公共問題極易引起公眾的關(guān)注，尤其是事關(guān)公眾利益的公共問題，很容易成為關(guān)注點(diǎn)。由于信息更新的頻繁，公共熱點(diǎn)總是層出不窮，公眾注意力難以長時(shí)間的聚焦在某一個(gè)公共問題上。關(guān)注點(diǎn)的頻繁更替，導(dǎo)致公眾參與某一具體公共話題討論的精力有限，這也導(dǎo)致以公共關(guān)注形成輿論壓力，進(jìn)而影響公共政策的公共參與路徑缺乏足夠的動(dòng)力支持。

（二）新媒體對(duì)公共政策創(chuàng)新的影響

公共政策不是靜態(tài)的政策結(jié)果，而是一個(gè)包含著政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)督和政策終結(jié)的過程。現(xiàn)行的公共政策體制下，政府作為公共政策的主體，主導(dǎo)著公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估。政府通過利用有限的信息，發(fā)現(xiàn)政策問題，制定政策方案并付諸實(shí)施。由于與政策相關(guān)的信息基本上處于被政策主體所“壟斷”的局面，公眾無法獲取足夠的政策信息，從而參與到公共政策過程當(dāng)中去，同時(shí)對(duì)公共政策的監(jiān)督也是十分有限。這導(dǎo)致作為政策客體的公眾對(duì)于公共政策的參與明顯不足。公共政策事關(guān)公眾利益，公眾參與的不足導(dǎo)致公共政策缺乏合理性和有效性。另一方面，由于政策信息的匱乏導(dǎo)致相關(guān)政策問題無法及時(shí)進(jìn)入政策議程，再加上政策主體的惰性，共同導(dǎo)致了公共政策的滯后。公共政策存在的這些問題內(nèi)在的要求公共政策變遷，即通過公共政策的創(chuàng)新，解決公共政策實(shí)踐中存在的問題。

新媒體重新定義了信息的傳播，大大的提高了信息傳播的效率和便捷，而信息又是公共政策不可或缺的基本組成部分。新媒體對(duì)于信息傳播的深刻變革徹底的改變了公共政策環(huán)境，使得與公共政策相關(guān)的信息獲取變得相對(duì)容易。新媒體的發(fā)展極大地影響了公共決策模式，使得政府決策從以政府為絕對(duì)主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、民眾參與的協(xié)商決策模式〔5〕。由此可見，新媒體對(duì)于公共政策的影響是顯而易見的。而對(duì)于信息傳播變革的最好回應(yīng)就是適時(shí)的進(jìn)行公共政策創(chuàng)新。同時(shí)，不管是新媒體還是傳統(tǒng)媒體，在政策過程中都擔(dān)負(fù)著搜尋政策問題，設(shè)置政策議程，對(duì)政策過程各個(gè)部分的監(jiān)督等職責(zé)。充分發(fā)揮媒體在公共政策過程中的積極作用，是促進(jìn)公共政策科學(xué)化、民主化和法制化的有效途徑。因此，在新媒體蓬勃發(fā)展的今天，應(yīng)該廣泛鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等過程，充分利用新媒體帶來的信息傳遞的便利性，共同推動(dòng)公共政策的創(chuàng)新，提高公共政策的效率，促使我國公共政策走向科學(xué)化、民主化與法制化。

三、新媒體時(shí)代公共政策創(chuàng)新的途徑

新媒體極大地便利了信息的傳播，公共政策的創(chuàng)新應(yīng)緊緊把握這一變化，在相應(yīng)層面做出足夠的回應(yīng)，從而完成公共政策創(chuàng)新的使命。緊扣信息傳播方式的變革，可以從政策問題的發(fā)現(xiàn)，政策議程的設(shè)置，政策方案的制定，政策執(zhí)行的監(jiān)督以及政策效果的反饋這五個(gè)方面進(jìn)行公共政策創(chuàng)新。

（一）政策問題的發(fā)現(xiàn)

公共政策是針對(duì)一定的政策問題而制定的，公共政策的直接目的就是解決相關(guān)的政策問題。政策問題的認(rèn)定是公共政策過程的第一步，也是最關(guān)鍵的一步。由于信息傳遞的高效，公眾參與公共問題討論的積極性大大提高，新媒體提供的便利平臺(tái)，也使得更多公共問題能夠及時(shí)進(jìn)入公眾視野，從而引起公眾關(guān)注和討論。在新媒體時(shí)代，政策問題的發(fā)現(xiàn)往往是開始于某一具體的公共事件。公眾通過對(duì)具體公眾事件的討論和關(guān)注，挖掘出事件背后存在的公共問題。在普遍的關(guān)注下，對(duì)于公共問題的進(jìn)一步討論，引起政策主體的注意，從而轉(zhuǎn)化為政策問題。也即新媒體發(fā)現(xiàn)政策問題的邏輯表現(xiàn)為“公共事件——公共問題——政策問題”這一過程。新媒體的發(fā)展降低了發(fā)現(xiàn)政策問題的成本，因此政策主體應(yīng)該充分利用新媒體發(fā)現(xiàn)政策問題的便利性，及時(shí)對(duì)公眾關(guān)注的重大公共問題進(jìn)行回應(yīng)，改善以往政策問題發(fā)現(xiàn)的滯后局面。

（二）政策議程的設(shè)置

麥庫姆斯認(rèn)為“受眾通過媒體不僅學(xué)到了公眾問題及其他事情，而且根據(jù)大眾媒體對(duì)某些問題或論題的強(qiáng)調(diào)，學(xué)會(huì)應(yīng)該對(duì)這些問題予以何等的重視”〔5〕。媒體在公眾議題的設(shè)置上有著巨大的能量，通過強(qiáng)調(diào)某個(gè)政策問題的重要性，形成公眾議程，進(jìn)而影響政府政策。一般來說，政策問題都是先進(jìn)入公眾議程，再進(jìn)入政府議程，或者政策問題不進(jìn)入公眾議程而直接進(jìn)入政府議程。新媒體的發(fā)展使得媒體能夠更加便利的設(shè)置議程，公眾也能夠更加便利的獲取有關(guān)政策問題的信息，議程與公眾的注意力有更多的機(jī)會(huì)匯合，從而大大的降低了公眾議程建立的難度。在新媒體上，公眾對(duì)公共問題積極地討論，并發(fā)表意見，形成話題，在短時(shí)間內(nèi)獲得巨大的關(guān)注。然后媒體跟進(jìn)，進(jìn)行密集的報(bào)道，全方位、多角度的討論使得每一個(gè)群體的聲音都能得到表達(dá)，從而逐漸清晰的界定政策問題。因此，政策主體可以充分運(yùn)用新媒體討論公共政策問題的便利，發(fā)現(xiàn)政策問題，在公眾議程討論充分的情況下，將政策問題引入政府議程，從而使政策問題的解決走上正軌。同時(shí)，政府也可以針對(duì)重大政策問題，借助新媒體平臺(tái)進(jìn)行討論，了解公眾的意見，從而正確研判是否將政策問題納入政府議程。

（三）政策方案的制定

政策問題經(jīng)過政策議程的認(rèn)定，就可以著手進(jìn)行政策方案的制定，從而為解決政策問題提供保障。從理想的角度來說，政策方案的制定是由政策主體主導(dǎo)，政策專家參謀，公眾參與制定的過程。政策方案的制定要遵循信息完備原則、系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則、科學(xué)預(yù)測(cè)原則、現(xiàn)實(shí)可行原則、民主參與原則和穩(wěn)定可調(diào)原則〔6〕。新媒體的發(fā)展為公眾向政策主體建言獻(xiàn)策，參與公共政策的制定提供了可能。公眾參與公共政策的制定一方面能夠集中眾人之智，增加公共政策的合理性；另一方面，各群體的利益能夠得到充分表達(dá)，使得公共政策能夠盡可能的考慮到各方利益，從而為公共政策的順利執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；第三，公眾參與公共政策的制定也是民主參與原則的實(shí)際體現(xiàn)。因此，政府應(yīng)在政策方案制定階段，充分運(yùn)用新媒體平臺(tái)，讓公眾積極地參與進(jìn)來，改善以往公共政策方案的制定缺乏公眾參與的缺陷。

（四）政策方案的執(zhí)行

政策方案要解決對(duì)應(yīng)的政策問題，如果不能被忠實(shí)的執(zhí)行，再完善的政策方案也起不了任何作用。政策方案的執(zhí)行不力一直以來是公共政策難以取得實(shí)效的最根本原因。政策執(zhí)行作為檢驗(yàn)政策方案正確與否的唯一途徑，需要得到足夠的重視。政策執(zhí)行的好，政策問題才能得到解決，政策方案才能得到檢驗(yàn)。在以往的公共政策實(shí)踐中，政策執(zhí)行很容易出現(xiàn)偏差，往往產(chǎn)生“政策不出中南海”、“上有政策，下有對(duì)策”的怪現(xiàn)象，使政策方案的效果大打折扣。反思其原因，最大的問題出現(xiàn)在缺乏有效的監(jiān)督上。新媒體的發(fā)展為公眾對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督提供了便利，公眾可以及時(shí)的對(duì)政策執(zhí)行的相關(guān)信息進(jìn)行分享和討論，并提出自己的建議，敦促公共政策能夠切實(shí)的執(zhí)行下去，確保公共政策在執(zhí)行的過程中不走樣。因此，政府在執(zhí)行公共政策的過程中，應(yīng)該主動(dòng)歡迎公眾監(jiān)督，充分利用新媒體平臺(tái)與公眾互動(dòng)，發(fā)布政策執(zhí)行的相關(guān)信息，并認(rèn)真聽取公眾的意見和建議，確保公共政策的忠實(shí)執(zhí)行，從而取得預(yù)期的政策效果。

（五）政策效果的反饋

公共政策的最終目的是為了解決政策問題。公共政策是否有效的解決了政策問題體現(xiàn)為公共政策的政策效果，通過對(duì)政策效果的考察，可以檢驗(yàn)公共政策的有效性，同時(shí)對(duì)公共政策的進(jìn)一步完善提供支撐。公眾作為政策客體，是政策效果的直接承受者，對(duì)政策效果有著直接而切實(shí)的體驗(yàn)。公眾對(duì)于政策效果的及時(shí)反饋能夠有效的幫助政策主體判斷公共政策的有效性、對(duì)政策執(zhí)行情況有個(gè)清晰的把握。在此基礎(chǔ)上，吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步完善公共政策奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以往由于信息傳遞的不便，政策效果難以及時(shí)反饋，對(duì)于公共政策的進(jìn)一步完善限制較多。隨著新媒體對(duì)信息傳播的變革，公眾可以很方便的反饋政策效果的信息，為決策者制定和完善公共政策提供直接而有效的參考。

四、新媒體時(shí)代公共政策創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)

利用新媒體對(duì)信息傳播的變革，推動(dòng)公共政策的創(chuàng)新，需要在充分利用新媒體帶來的便利的同時(shí)，克服與之共生的弊端，從而為公共政策的創(chuàng)新提供動(dòng)力，掃清障礙。在加強(qiáng)政府信息公開的同時(shí)，建立相應(yīng)的信息篩選機(jī)制、信息整合機(jī)制、溝通反饋機(jī)制，使得新媒體發(fā)展能真正助力公共政策創(chuàng)新，提高公共政策的科學(xué)化、民主化和法制化。

（一）加強(qiáng)公共政策信息公開

信息公開是建立透明政府，廉價(jià)政府、效能政府的基本要求。政府信息不公開，公眾難以進(jìn)行有效的監(jiān)督，無法積極參與到公共事務(wù)當(dāng)中去。以往的公共政策缺乏公眾參與，最主要的原因就是相關(guān)的信息公開不足，公眾無法獲取足夠的公共政策相關(guān)信息，難以對(duì)公共政策的制定建言獻(xiàn)策，對(duì)公共政策的執(zhí)行和評(píng)估進(jìn)行有效的監(jiān)督和反饋。隨著新媒體對(duì)信息傳播的變革，政策制定者即政府應(yīng)充分利用這種便利，適當(dāng)公開公共政策相關(guān)信息，讓公眾參與進(jìn)來，合理吸取公眾提供的有益建議。在政策制定階段，公開相關(guān)決策信息，以及備選方案，集中公眾之智，盡可能的讓公共政策透明，平衡各方利益，增加公共政策的合理性和合法性；在執(zhí)行過程即時(shí)公布相關(guān)信息，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督，盡力保證政策執(zhí)行不走樣，同時(shí)也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)修正。建立相應(yīng)的公共政策信息公布平臺(tái)，作為公共政策信息的信息源，專門公開相關(guān)的公共政策信息，保證信息發(fā)布的權(quán)威性?！罢?wù)微博”等新媒體嘗試應(yīng)普遍化，常態(tài)化，成為與公眾互動(dòng)聯(lián)接的有效途徑。

（二）建立信息篩選機(jī)制

新媒體在有效傳播有用信息的同時(shí)，也帶來了無數(shù)無用信息、垃圾信息，需要建立“信息濾網(wǎng)”進(jìn)行過濾處理。新媒體上有關(guān)公共問題的信息只是一部分，而這部分信息也并非全部都對(duì)公共政策創(chuàng)新有益?！靶畔V網(wǎng)”的功能應(yīng)該是將大量有關(guān)公共問題、公共政策的信息中有關(guān)謠言、情緒發(fā)泄的部分過濾掉，而將理性討論的部分留下來。通過“信息濾網(wǎng)”的篩選，無關(guān)信息、垃圾信息被過濾掉，只留下對(duì)公共事務(wù)的理性討論、合理建議，以及能夠促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)公共政策創(chuàng)新的其他相關(guān)信息。信息的精簡將大大的促進(jìn)政府有效參考公眾建議，提高政策效率、促進(jìn)政策民主。

（三）建立信息整合機(jī)制

僅僅通過“信息濾網(wǎng)”有效篩選信息還不夠，因?yàn)楹Y選后的信息仍然可能是大量的，零散的、碎片的。篩選后的信息需要進(jìn)一步通過“信息漏斗”整合，將重復(fù)的信息刪減、將零散的信息集中、將碎片的信息拼接，從而盡可能的整合出信息的價(jià)值，為公共政策的創(chuàng)新提供助力。因此，政府部門應(yīng)該有專人負(fù)責(zé)信息整合，將事關(guān)公共問題的相關(guān)信息進(jìn)行分類整理、集中拼接、高度整合成精煉、全面、有效的信息，為制定公共政策提供參考。

（四）建立溝通反饋機(jī)制

由于新媒體熱點(diǎn)層出不群，公眾對(duì)于同一公共問題的注意力難以持久，總是隨著熱點(diǎn)的變化而不斷遷移。為了有效解決公共問題，形成公共政策，政府應(yīng)該對(duì)新媒體熱點(diǎn)有所引導(dǎo)，通過“政務(wù)微博”等政府信息發(fā)布平臺(tái)，將公眾的關(guān)注點(diǎn)聚焦起來。同時(shí)，與公眾就某一公共問題進(jìn)行經(jīng)常性的互動(dòng)溝通，傾聽公眾看法和訴求，并及時(shí)反饋，形成政府與公眾之間溝通的良性互動(dòng)。通過溝通反饋機(jī)制的建立，重塑政府公信力，讓公眾的聲音進(jìn)入到公共政策過程中去，推動(dòng)公共政策的高效、民主、科學(xué)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕寧騷.公共政策學(xué)（第二版）〔M〕.北京：高等教育出版社，2011.

〔2〕陳振明.公共政策分析〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

〔3〕馬斌，賈小寧.試論公共政策創(chuàng)新的困境與對(duì)策〔J〕.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（05）.

〔4〕慕夏溪.論新媒體時(shí)代謠言傳播的控制策略〔J〕.榆林學(xué)院學(xué)報(bào).2012，（09）.

〔5〕謝耘耕.新媒體與社會(huì)（第一輯）〔M〕.上海：上海交通大學(xué)出版社，2011.

〔責(zé)任編輯：張 港〕