楊永磊

摘要： 城市近郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地產(chǎn)生的巨大增值主要來(lái)源于3個(gè)因素：土地靠近城市的優(yōu)越地理位置、耕地紅線下國(guó)家嚴(yán)格的土地規(guī)劃以及地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基于外部性理論，不同來(lái)源的增值收益應(yīng)分別歸屬近郊農(nóng)民、遠(yuǎn)郊農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工。政府則應(yīng)改革土地市場(chǎng)雙重行政壟斷的做法，轉(zhuǎn)換角色，為土地增值收益在不同主體間的合理分配搭建平臺(tái)。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)地轉(zhuǎn)用；土地增值；收益分配；外部性理論；漲價(jià)歸農(nóng)；合理分配；平臺(tái)搭建

中圖分類號(hào)： F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2016）03-0475-05

當(dāng)前我國(guó)正處于農(nóng)業(yè)人口向城市人口快速轉(zhuǎn)移時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然導(dǎo)致部分農(nóng)地用途變更，從而產(chǎn)生大量土地增值收益。因此，如何合理分配土地增值收益，使得新型城鎮(zhèn)化道路持續(xù)健康發(fā)展，是目前面臨的一個(gè)難以回避的尖銳問(wèn)題。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，土地增值收益分配仍是法學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)之一。學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)允許集體建設(shè)用地入市[1]，農(nóng)地征收應(yīng)確立“公平合理的‘市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”[2]，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中必須保障農(nóng)民的土地權(quán)利，城鎮(zhèn)化的具體過(guò)程應(yīng)交給市場(chǎng)主體[3]，由此保障農(nóng)民、集體能夠獲得土地增值收益。但也有學(xué)者提出了不同意見(jiàn)，如認(rèn)為當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民享有與城市公民平等的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)權(quán)利時(shí)，相應(yīng)的集體土地應(yīng)屬于國(guó)家所有[4]，或者認(rèn)為“我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式”[5]，或者強(qiáng)調(diào)“存量建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)屬于土地權(quán)利人而非國(guó)家，但是增量建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)權(quán)只能歸國(guó)家所有”[6]。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的一種，土地發(fā)展權(quán)還包括市地發(fā)展權(quán)，本研究所指農(nóng)地發(fā)展權(quán)（開(kāi)發(fā)權(quán)）主要指農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)國(guó)有的主要理論依據(jù)是土地增值來(lái)源于國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)地需求的增加，這涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論。法學(xué)界雖然也有個(gè)別學(xué)者認(rèn)識(shí)到“對(duì)土地增值進(jìn)行合理分配的前提是對(duì)增值部分的價(jià)值構(gòu)成予以明確”[7]，但是對(duì)土地增值收益分配的討論，則鮮有從外部性角度分析土地增值的來(lái)源和構(gòu)成。

法學(xué)界關(guān)于土地增值收益應(yīng)歸土地所有者的主流觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此問(wèn)題主流看法的反映。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界主要從資源配置效率的角度出發(fā)，認(rèn)為土地增值收益歸農(nóng)民所有才能充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。但也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了不同觀點(diǎn)，如華生指出，城市土地的升值在很大程度上就是由外來(lái)人口帶來(lái)的，如何使城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益大部分歸于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工及其家屬才是正確的方向[8]。此外，社會(huì)學(xué)學(xué)者賀雪峰提出了更為有力的挑戰(zhàn)，他將農(nóng)民分為有征地機(jī)會(huì)的城郊農(nóng)民和無(wú)征地機(jī)會(huì)的廣大中西部農(nóng)村的農(nóng)民，并指出城市建設(shè)用地的級(jí)差收益主要來(lái)自土地的位置和國(guó)家偏緊的建設(shè)用地供給，從而提出了地盡其力、地利共享的觀點(diǎn)[9]，這種觀點(diǎn)自有合理之處，但其過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地財(cái)政的作用，認(rèn)為給予農(nóng)民更大土地權(quán)利，其結(jié)果可能恰恰會(huì)損害農(nóng)民利益的觀點(diǎn)[10]，難以令人認(rèn)同。正如秦暉提到的，在邏輯上可能的一切情況下，地權(quán)歸農(nóng)都比地權(quán)歸官更有利于農(nóng)民，或者說(shuō)更無(wú)害于農(nóng)民[11]。

本研究認(rèn)為，只有從土地增值收益背后的外部性根源入手，在市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)上，以政府之手為補(bǔ)充，使得各相關(guān)主體得其所應(yīng)得，才能公平分配土地增值收益，保證新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。

2 土地外部性

2.1 外部性界定

外部性問(wèn)題最早由馬歇爾（Marshall）在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》[12]中提及，但是實(shí)際上，馬歇爾僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大的原因進(jìn)行了概括，而且只是提到了外部經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)，并沒(méi)有涉及外部性問(wèn)題。人們通常認(rèn)為更準(zhǔn)確地提出外部性問(wèn)題的是庇古（Pigou），他區(qū)分了社會(huì)凈邊際產(chǎn)品與私人凈邊際產(chǎn)品，認(rèn)為“社會(huì)凈邊際產(chǎn)品是任何用途或地方的資源邊際增量帶來(lái)的有形物品或客觀服務(wù)的凈產(chǎn)品總和，而不管這種產(chǎn)品的每個(gè)部分被誰(shuí)所獲得……私人凈邊際產(chǎn)品，是任何用途或地方的資源邊際增量帶來(lái)的有形物品或客觀服務(wù)的凈產(chǎn)品總和中的這樣一部分，該部分首先（即在出售以前）由資源的投資人所獲得，這部分有時(shí)等于，有時(shí)大于，有時(shí)小于社會(huì)凈邊際產(chǎn)品”[13]。當(dāng)2種凈邊際產(chǎn)品相等時(shí)，社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)；兩者不一致則產(chǎn)生外部性。

現(xiàn)代較為典型的關(guān)于外部性的經(jīng)濟(jì)學(xué)界定是：外部性（externalities，或稱溢出效應(yīng)）指的是企業(yè)或個(gè)人向市場(chǎng)之外的其他人所強(qiáng)加的成本或效益[14]。其含義是1種向他人施加其并不情愿的成本或者效益的行為，或者說(shuō)是1種其影響無(wú)法完全地體現(xiàn)在價(jià)格、市場(chǎng)交易之上的行為[14]。

外部性一直被認(rèn)為是市場(chǎng)失靈的重要原因之一，得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的深入研究，但也有學(xué)者對(duì)這一概念提出了質(zhì)疑，如極端信奉市場(chǎng)主義的辛普森認(rèn)為：“外在性等同于一種如此廣泛流行的現(xiàn)象，以至于它毫無(wú)意義，且包含著很多荒謬”“‘外在性是一個(gè)集體主義的措辭，用來(lái)嘗試為強(qiáng)迫個(gè)人為某個(gè)集團(tuán)或集體而生存進(jìn)行辯護(hù)”[15]。張五常也認(rèn)為，每種行為都具備外部性，外部性分類隨意，概念模糊不清，容易引起混亂，由此產(chǎn)生的理論是不可能有用的[16]。楊小凱則認(rèn)為，市場(chǎng)自愿合約基于外生交易費(fèi)用與內(nèi)生交易費(fèi)用的兩難折中，將自動(dòng)達(dá)到外部性最優(yōu)水平[17]。

雖然學(xué)者從不同角度對(duì)外部性概念進(jìn)行質(zhì)疑，但這并不能否定外部性的存在，且外部性理論在分析解決許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)具有其他理論無(wú)法替代的簡(jiǎn)潔與有力，本研究對(duì)土地增值收益分配的討論即為一例。

2.2 外部性分類

正如辛普森所說(shuō)，外部性是一種廣泛流行的現(xiàn)象[15]，所以對(duì)外部性的分類也就紛繁復(fù)雜，這里只介紹與本研究主題相關(guān)的2種外部性分類。

2.2.1 正外部性與負(fù)外部性 正外部性（外部經(jīng)濟(jì)）就是一些人的生產(chǎn)或消費(fèi)使另一些人受益而又無(wú)法向后者收費(fèi)的現(xiàn)象；負(fù)外部性（外部不經(jīng)濟(jì)）就是一些人的生產(chǎn)或消費(fèi)使另一些人受損而前者無(wú)法補(bǔ)償后者的現(xiàn)象[18]。無(wú)論是正外部性還是負(fù)外部性都無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制內(nèi)化，從而將導(dǎo)致資源配置的扭曲。

2.2.2 貨幣外部性與技術(shù)外部性 依據(jù)外部性是否會(huì)影響資源配置效率，可以將外部性分為貨幣外部性、技術(shù)外部性。前者的影響可以通過(guò)價(jià)格的變化得以體現(xiàn)，對(duì)社會(huì)總產(chǎn)出不會(huì)造成影響；后者的影響無(wú)法通過(guò)價(jià)格信號(hào)得到反映，將影響資源配置效率，從而影響社會(huì)總產(chǎn)出。一般所說(shuō)的外部性主要是指技術(shù)外部性，正外部性、負(fù)外部性都屬于技術(shù)外部性。

2.3 農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的外部性

土地利用中存在典型的外部效應(yīng)。如耕地利用除了帶給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益以外，同時(shí)存在外部效應(yīng)。雖然耕地在利用中可能存在農(nóng)藥濫用而污染環(huán)境，毀林造田造成水土流失等負(fù)外部性，但是耕地利用中更多體現(xiàn)的是正外部性。耕地利用的生態(tài)效益和社會(huì)效益都是其正外部性的體現(xiàn)。前者包括涵養(yǎng)水源效益、水土保持效益、改善小氣候效益、改善大氣質(zhì)量效益、生物多樣性效益和土壤凈化效益；后者包括耕地糧食安全效益、耕地社會(huì)保障效益、開(kāi)敞空間及景觀效益、科學(xué)文化效益[19]。我國(guó)雖然已經(jīng)實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，2011年中央財(cái)政用于以上“四補(bǔ)貼”的支出達(dá)到1 406億元[20]，但是這與農(nóng)業(yè)的正外部性相比仍然不足，據(jù)相關(guān)學(xué)者計(jì)算，耕地資源的顯化經(jīng)濟(jì)價(jià)值只占總價(jià)值的16%，外在于市場(chǎng)的價(jià)值（正外部性價(jià)值）平均占60.3%[21]。

耕地利用中的正外部性、負(fù)外部性都屬于技術(shù)外部性，這種外部性因難以內(nèi)部化而往往導(dǎo)致耕地資源低于最優(yōu)數(shù)量，所以各國(guó)都對(duì)耕地資源予以特殊保護(hù)。我國(guó)同樣基于耕地的正外部效益制定了嚴(yán)格的土地利用計(jì)劃和規(guī)劃，并主要基于耕地的糧食安全效益考慮劃定了耕地紅線。

與耕地巨大的正外部效益不同，城市建設(shè)用地的價(jià)值主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而城市建設(shè)用地的價(jià)格漲落則是市場(chǎng)配置資源的正常體現(xiàn)，屬于貨幣外部性的范疇。

2.4 農(nóng)地轉(zhuǎn)用中外部性問(wèn)題的解決思路

解決外部性問(wèn)題的對(duì)策主要包括公共對(duì)策、私人對(duì)策兩大類。公共對(duì)策包括直接的政府管制、針對(duì)正外部性的補(bǔ)貼與負(fù)外部性的稅收等。私人對(duì)策強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)權(quán)明確的前提下，通過(guò)當(dāng)事人間的議價(jià)來(lái)解決外部性問(wèn)題。因?yàn)橥瑫r(shí)存在“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”，兩類外部性對(duì)策各有優(yōu)劣，正如科斯指出的：“所有解決的辦法都需要一定成本”，因此關(guān)鍵在于何種方法能取得同樣的效果而成本更低。

私人解決方案往往因?yàn)橥獠啃缘脑蚝茈y確認(rèn)，即使外部性原因明確，還可能因?yàn)楫?dāng)事人雙方數(shù)量過(guò)多而導(dǎo)致議價(jià)成本過(guò)高以及雙方信息不對(duì)稱等結(jié)果，使得私人解決方案難以達(dá)成。土地利用中的外部性問(wèn)題就存在土地利用者眾多、雙方信息不對(duì)稱等典型的市場(chǎng)失靈因素，公共政策的引入不可避免，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)無(wú)形之手和政府有形之手的協(xié)同配合，公平合理地分配土地增值收益。

3 基于外部性理論的土地增值收益分配

城市近郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地產(chǎn)生的巨大增值主要來(lái)源于3個(gè)因素：土地靠近城市的優(yōu)越地理位置、耕地紅線下國(guó)家嚴(yán)格的土地規(guī)劃以及地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于這些因素導(dǎo)致的土地增值，學(xué)界在討論時(shí)往往并不加以區(qū)分，而是籠統(tǒng)地以“漲價(jià)歸公”或“漲價(jià)歸私”進(jìn)行爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，土地增值的3種來(lái)源具有根本的不同，應(yīng)在嚴(yán)格區(qū)分的基礎(chǔ)上確定城市近郊、遠(yuǎn)郊農(nóng)民以及政府、外來(lái)人口的應(yīng)得收益。

3.1 城市近郊農(nóng)民應(yīng)得收益分析

美國(guó)教授威廉·阿朗索在1964年首次提出城市地價(jià)競(jìng)租模型，假設(shè)研究的城市在均質(zhì)平原中，土地的買賣雙方都對(duì)市場(chǎng)非常了解，潛在土地使用者將對(duì)土地競(jìng)價(jià)，地主會(huì)把土地出售給最高出價(jià)者[22]。城市建設(shè)用地的買方最看重的是土地的位置，馬克思也指出：“這種地租（建筑地段地租）的特征在于：首先，位置在這里對(duì)極差地租具有決定性的影響”[23]。

3.1.1 近郊農(nóng)地增值的外部性分析 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的進(jìn)程使得城市邊界不斷擴(kuò)展，人們對(duì)特定位置土地的需求日益增加，從而導(dǎo)致郊區(qū)土地價(jià)格升高，看起來(lái)土地增值是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的正外部性，但是這種外部性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的，不僅不會(huì)導(dǎo)致土地資源配置的扭曲，反而將特定地塊投向最佳用途。

反對(duì)農(nóng)地由于優(yōu)越地理位置而獲得的增值歸農(nóng)民所有的主要論據(jù)在于“農(nóng)民尤其是城市郊區(qū)的農(nóng)民，可以單純憑借其土地而不是勞動(dòng)獲得巨額的土地增值收益”，將導(dǎo)致“在城市尤其是城市郊區(qū)孳生出一個(gè)單純的土地食利階層”[4]。這個(gè)觀點(diǎn)隱含的一個(gè)前提是只有勞動(dòng)才能創(chuàng)造價(jià)值。但是西方主流學(xué)者并不認(rèn)同這一觀點(diǎn)，他們或從供給方面認(rèn)為勞動(dòng)、資本、土地等要素都是商品價(jià)值的源泉（客觀價(jià)值論），或者從需求方面認(rèn)為商品的效用或邊際效用才是商品價(jià)值的決定因素（主觀價(jià)值論）。19世紀(jì)末馬歇爾對(duì)供給、需求2個(gè)方面進(jìn)行調(diào)和后認(rèn)為，商品價(jià)值決定于供求雙方的共同作用，從而產(chǎn)生了均衡價(jià)值理論。此后，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為，關(guān)注價(jià)值理論已經(jīng)沒(méi)有意義，他們轉(zhuǎn)而將重點(diǎn)放在了價(jià)格理論上。價(jià)值理論在我國(guó)雖然仍是一個(gè)論爭(zhēng)不斷的話題，但是勞動(dòng)、資本、土地3種要素各自按照自己的邊際貢獻(xiàn)獲得報(bào)酬，在我國(guó)憲法中早已得到確認(rèn)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第六條已經(jīng)明確，國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。我國(guó)正是在不斷承認(rèn)各種要素貢獻(xiàn)的進(jìn)程中確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的地位。

用上述外部性理論分析，近郊農(nóng)地增值屬于貨幣外部性的范疇，即土地的強(qiáng)勁需求通過(guò)價(jià)格機(jī)制得到了充分的反映，這不但不會(huì)導(dǎo)致資源的錯(cuò)配，反而是市場(chǎng)發(fā)揮作用的體現(xiàn)。郊區(qū)土地的高價(jià)格反映了土地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊際貢獻(xiàn)，正如周其仁所提到的“放棄一項(xiàng)權(quán)利，要有代價(jià)”[24]，農(nóng)民放棄自己的土地理應(yīng)得到相應(yīng)的回報(bào)。

3.1.2 “漲價(jià)歸公”的實(shí)踐反思

3.1.2.1 “漲價(jià)歸公”與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾 土地增值應(yīng)歸全社會(huì)所有的觀點(diǎn)與亨利·喬治的“單一地價(jià)稅”、孫中山的“漲價(jià)全部歸公”一脈相承?！皾q價(jià)全部歸公”是孫中山思考中國(guó)近代轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)選擇的解決思路，是作為替代共產(chǎn)主義式贖買和強(qiáng)制分配方式實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有的漸進(jìn)路徑提出的[25]。孫中山強(qiáng)調(diào)，完全歸公是調(diào)節(jié)土地分配、實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)的保證。但是土地漲價(jià)完全歸公根本不具有可行性，因而也就無(wú)法施行。其后，蔣介石在臺(tái)灣地區(qū)改以部分歸公的增值稅加以替代，目前臺(tái)灣地區(qū)按照增值收益的40%、50%、60% 3檔累進(jìn)稅率征收土地增值稅（參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)《土地稅法》第33條）。

當(dāng)前，學(xué)界不少學(xué)者在論述土地增值收益“漲價(jià)歸公”時(shí)的1個(gè)主要實(shí)踐依據(jù)是英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有制度[6]。一戰(zhàn)后，英國(guó)由于國(guó)家重建與人口增加的壓力，土地利用與管理面臨的問(wèn)題日益嚴(yán)重。在土地利用方面，私有土地產(chǎn)權(quán)濫用引致房屋建筑擁擠、房?jī)r(jià)大幅上漲和污染突出等問(wèn)題；在土地管理方面，土地權(quán)利人基于城市規(guī)劃變動(dòng)獲得暴利或者承擔(dān)暴損。為此，厄斯瓦特（Uthwatt）爵士在1942年的《厄斯瓦特報(bào)告》里首次提出由政府支付補(bǔ)償金后將土地開(kāi)發(fā)權(quán)征收國(guó)有的方案。他認(rèn)為，尚未開(kāi)發(fā)的土地應(yīng)該實(shí)行國(guó)有化，國(guó)家以某一歷史日期的價(jià)格為基礎(chǔ)，向土地所有者支付補(bǔ)償金以取得土地。但是在城市建設(shè)正式使用土地前，原土地所有者仍可繼續(xù)按原用途使用土地，所得補(bǔ)償僅限于彌補(bǔ)其喪失土地開(kāi)發(fā)權(quán)的損失。當(dāng)國(guó)家需要某地塊用于建設(shè)時(shí)，要向原土地所有者支付另一筆全部征用的附加補(bǔ)償金。

1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采納了厄斯瓦特報(bào)告中將土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)有化的建議，但在關(guān)鍵步驟上沒(méi)有規(guī)定在城市建設(shè)中由國(guó)家徹底征購(gòu)?fù)恋?。因而，為了使開(kāi)發(fā)得以實(shí)現(xiàn)，仍然需要通過(guò)土地市場(chǎng)由私人土地所有者向開(kāi)發(fā)者出售土地。如果開(kāi)發(fā)權(quán)被國(guó)家收購(gòu)后，土地開(kāi)發(fā)的增值應(yīng)歸全社會(huì)所有。因而，1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，凡獲準(zhǔn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的土地所有者應(yīng)向國(guó)家交付100%的土地增值收益作為“開(kāi)發(fā)費(fèi)”。但是這挫傷了市場(chǎng)的積極性，到1951年，買主在市場(chǎng)上購(gòu)買土地必須支付2份開(kāi)發(fā)費(fèi)，1份給國(guó)家，1份給賣主。更重要的是，由于需要支付給土地所有者的補(bǔ)償金數(shù)額巨大，1953年保守黨政府廢除了開(kāi)發(fā)費(fèi)，并規(guī)定只有當(dāng)土地所有者申請(qǐng)開(kāi)發(fā)許可未被批準(zhǔn)時(shí)，國(guó)家才能支付補(bǔ)償金，從而能夠取得開(kāi)發(fā)許可的土地所有者將為此而享有從土地買賣帶來(lái)的全部利益[26]。此后，工黨政府雖然嘗試通過(guò)設(shè)立專門(mén)的土地委員會(huì)征收地產(chǎn)增值稅來(lái)實(shí)現(xiàn)“土地增值的社會(huì)返還”目標(biāo)，但是只征收了3年左右即被保守黨政府廢止。英國(guó)自1985年后沒(méi)有再征收單一的土地增值稅或地產(chǎn)稅[27]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者在論述英國(guó)土地發(fā)展權(quán)國(guó)有時(shí)，往往忽視了其前提是土地發(fā)展權(quán)最初歸土地所有者所有，因?yàn)橥恋匕l(fā)展權(quán)是一種變更土地用途的權(quán)利，屬于對(duì)土地使用和獲取收益的方式，這種權(quán)利來(lái)自土地所有權(quán)，并在國(guó)家土地規(guī)劃（甚至國(guó)家本身）產(chǎn)生之前就已存在。政府需要從土地所有者手中購(gòu)買才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)國(guó)有，這是尊重民眾產(chǎn)權(quán)的必然邏輯結(jié)果。而購(gòu)買全國(guó)土地發(fā)展權(quán)耗資巨大，也是英國(guó)最終沒(méi)有將發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有的重要原因。

綜上可見(jiàn)，無(wú)論是遵循亨利·喬治“單一地價(jià)稅”思想的孫中山將漲價(jià)全部歸公，還是厄斯瓦特報(bào)告提出的由1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確認(rèn)的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有，最終在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和英國(guó)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，其失敗背后的原因值得進(jìn)一步思考。

漲價(jià)全部歸公的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)在于“對(duì)純經(jīng)濟(jì)租金征稅不會(huì)導(dǎo)致扭曲或無(wú)效率”[14]，因?yàn)橥恋財(cái)?shù)量固定，供給不變，高度缺乏彈性。但問(wèn)題在于，如果在自由的土地市場(chǎng)中對(duì)土地所有者征收100%的土地增值稅，土地所有者沒(méi)有收益，也就沒(méi)有動(dòng)力流轉(zhuǎn)土地，從而沒(méi)有賣方市場(chǎng)，土地市場(chǎng)根本無(wú)法形成，土地也就根本不會(huì)再有增值，“皮之不存，毛將焉附”。此外，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，不同類型的土地?cái)?shù)量是變動(dòng)的，那種認(rèn)為土地供給數(shù)量固定，征稅（不是100%征收）不會(huì)扭曲土地資源配置的觀點(diǎn)實(shí)際上沒(méi)有考慮時(shí)間因素。如果加入時(shí)間性要素，對(duì)土地收取超過(guò)一般固定資產(chǎn)的稅收，那么收益較慢的土地利用項(xiàng)目的當(dāng)前價(jià)值將比收益較快的土地利用項(xiàng)目的當(dāng)前價(jià)值更加大幅度下降，從而導(dǎo)致人們將土地更多用于收益見(jiàn)效快的項(xiàng)目，扭曲土地資源的市場(chǎng)配置[28]。

可以看出，漲價(jià)全部歸公與自由市場(chǎng)根本不能相容，只能在政府對(duì)土地市場(chǎng)全面接管的條件下才能實(shí)現(xiàn)。而這在實(shí)行資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府權(quán)力受到民主制約的國(guó)家根本不具有可行性。同時(shí)，對(duì)土地增值收稅也并非通常觀點(diǎn)認(rèn)為的“不會(huì)導(dǎo)致資源利用的扭曲”，相反，稅收越高，扭曲越大。

3.1.2.2 我國(guó)大陸地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用“漲價(jià)全部歸公”的弊端 “漲價(jià)歸公”與自由市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)無(wú)法相容，我國(guó)征地中漲價(jià)歸公的實(shí)踐從反面證實(shí)了這一邏輯。農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)漲價(jià)歸公在我國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)的原因就是政府對(duì)土地市場(chǎng)的全面介入。

我國(guó)雖然在法律中并沒(méi)有明確耕地變更用途產(chǎn)生的增值收益歸國(guó)家所有，但是《中華人民共和國(guó)憲法》第十條“城市的土地屬于國(guó)家所有”和《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……依法申請(qǐng)的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中城市邊界擴(kuò)張，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地時(shí)，國(guó)家介入土地供需雙方之間，針對(duì)農(nóng)民作為壟斷買方，針對(duì)土地需求者作為壟斷賣方，全面控制土地市場(chǎng)。

市場(chǎng)壟斷本來(lái)就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失和財(cái)富的轉(zhuǎn)移，更為嚴(yán)重的是，政府并不完全遵循市場(chǎng)壟斷的邏輯，從而導(dǎo)致更大的市場(chǎng)扭曲。政府在取得農(nóng)民土地時(shí)按照土地管理法征收耕地按原用途補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，以比正常壟斷市場(chǎng)價(jià)格還低的成本獲取土地。而在土地出售時(shí)，則區(qū)分商住用地、工業(yè)用地，采取不同的策略：商住用地的最終需求者是當(dāng)?shù)鼐用瘢缘胤秸g不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，從而可以獲得壟斷高價(jià)；工業(yè)用地的需求者是具有較強(qiáng)流動(dòng)性的企業(yè)，所以地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，往往通過(guò)極低的價(jià)格甚至低于成本價(jià)的方式供地。

這種扭曲的土地市場(chǎng)帶來(lái)了一系列的問(wèn)題：商住用地市場(chǎng)房?jī)r(jià)居高不下；工業(yè)用地市場(chǎng)土地大量浪費(fèi)。更嚴(yán)重的是，政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙重行政壟斷加劇了我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。對(duì)工業(yè)用地的補(bǔ)貼最終并沒(méi)有由國(guó)內(nèi)的消費(fèi)者獲得，實(shí)際上通過(guò)出口無(wú)償轉(zhuǎn)讓給了國(guó)外消費(fèi)者，這使得國(guó)內(nèi)收入減少，需求不足；國(guó)內(nèi)不高的收入很大部分又被商住用地的高房?jī)r(jià)所吸收，進(jìn)一步擠壓了其他商品的需求；產(chǎn)品大量出口換回政府手中的大量外匯儲(chǔ)備，對(duì)外投資由于別國(guó)對(duì)我國(guó)意識(shí)形態(tài)的偏見(jiàn)而困難重重，對(duì)內(nèi)發(fā)行貨幣可能造成通貨膨脹，進(jìn)一步稀釋百姓收入，沖擊消費(fèi)需求。這種土地制度將導(dǎo)致“土地財(cái)政不可持續(xù)（引發(fā)地方債務(wù)、銀行壞賬等一系列危機(jī)）、房地產(chǎn)畸形膨脹而最終泡沫破滅、城市內(nèi)新二元結(jié)構(gòu)矛盾的尖銳沖突（引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和不穩(wěn)定）”[29]，從而很可能成為全面危機(jī)的導(dǎo)火索。

3.1.3 特殊位置增值歸近郊農(nóng)民 綜上可見(jiàn)，在理論上，城市近郊農(nóng)地因?yàn)樽陨砭哂械奶厥馕恢枚a(chǎn)生的增值收益來(lái)源于市場(chǎng)配置資源的貨幣外部性和土地自身的要素貢獻(xiàn)，理應(yīng)歸農(nóng)地所有者和使用者的集體與農(nóng)戶所有；實(shí)踐上，漲價(jià)歸公因侵犯私人產(chǎn)權(quán)、扼殺土地市場(chǎng)交易、違背自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而在英國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都難以真正實(shí)行，在中國(guó)大陸地區(qū)借助強(qiáng)力政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙重行政壟斷，雖然完成了漲價(jià)歸公，但因侵犯產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重扭曲土地市場(chǎng)，弊端已經(jīng)日益凸顯。

西方國(guó)家無(wú)論是側(cè)重政府干預(yù)的自由主義還是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用的保守主義，他們都有共同的底線：對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。而我國(guó)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)最根本的缺陷就是對(duì)近郊農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的極端漠視。近郊農(nóng)地因特殊位置而產(chǎn)生的增值收益，應(yīng)在保護(hù)近郊農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用而由近郊農(nóng)民享有。

3.2 城市遠(yuǎn)郊農(nóng)民應(yīng)得收益分析

耕地具有很強(qiáng)的正外部性，特別是對(duì)于國(guó)家糧食安全意義重大，國(guó)家劃定的耕地紅線和嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃和計(jì)劃正是被征收農(nóng)地增值收益的另一個(gè)重要來(lái)源。這部分增值不是市場(chǎng)本身作用的結(jié)果，而是政府介入的結(jié)果。近郊農(nóng)地被占用的前提是遠(yuǎn)郊復(fù)墾出相應(yīng)的耕地，因此遠(yuǎn)郊農(nóng)民提供了正外部性，但是這種外部性屬于技術(shù)外部性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)得到補(bǔ)償，應(yīng)該通過(guò)改革目前以地方政府為主導(dǎo)和主要受益者的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，構(gòu)建以農(nóng)民為主體的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，使得城郊土地規(guī)劃增值部分為遠(yuǎn)郊農(nóng)民享有。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)應(yīng)突破現(xiàn)在的半徑范圍而在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建，這樣才能產(chǎn)生更大的級(jí)差收益，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)的作用。各省之間的土地利用效率差異遠(yuǎn)大于省域范圍內(nèi)的差異。發(fā)達(dá)地區(qū)往往土地產(chǎn)出效率更高，限制其建設(shè)用地面積將導(dǎo)致土地價(jià)格提升，企業(yè)將追求更高的產(chǎn)出率才能盈利。欠發(fā)達(dá)地區(qū)本身土地產(chǎn)出效率較低，建設(shè)用地面積增加將抑制土地價(jià)格，補(bǔ)貼低效率的企業(yè)[30]。最終，地區(qū)間的地價(jià)與勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異雙雙擴(kuò)大，地區(qū)間人均產(chǎn)出和收入差距進(jìn)一步拉大，這將背離通過(guò)增加建設(shè)用地指標(biāo)扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距的目標(biāo)。因此，擴(kuò)大掛鉤范圍、尊重農(nóng)民在全國(guó)范圍內(nèi)自由遷徙的選擇權(quán)、通過(guò)讓留在遷出地的人口擁有更多的人均資源，才能有效縮小區(qū)域間的人均產(chǎn)出和收入差距。

對(duì)于目前的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策，中央政府擔(dān)心掛鉤范圍過(guò)大會(huì)導(dǎo)致復(fù)墾耕地質(zhì)量難以保證，對(duì)此可以通過(guò)建立土地“當(dāng)量”制度解決?！巴恋亍?dāng)量類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易。采用這種標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一計(jì)量，可以更加科學(xué)、準(zhǔn)確地推進(jìn)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡，促進(jìn)建設(shè)用地供給”[31]。

3.3 進(jìn)城農(nóng)民工應(yīng)得收益分析

進(jìn)城農(nóng)民工為城市建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，他們理應(yīng)享受到與所在城市居民一樣的公共服務(wù)和保障，否則農(nóng)民工永遠(yuǎn)無(wú)法在城市真正站穩(wěn)腳跟。那么政府對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的資金投入何來(lái)？是否如有些學(xué)者[8]所說(shuō)，應(yīng)來(lái)自土地增值收益？如上文所述，土地變更用途帶來(lái)的收入來(lái)自土地的邊際貢獻(xiàn)，農(nóng)民工進(jìn)城帶來(lái)的土地需求增加屬于貨幣外部性，并不會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)的扭曲。

城鎮(zhèn)人口的增加需要增加相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，目前中央政府已經(jīng)考慮到“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，開(kāi)始在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的河南省試行“人地掛鉤”政策，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤”。根據(jù)河南省的操作辦法，掛鉤指標(biāo)的出讓主體為縣級(jí)人民政府，在省級(jí)交易機(jī)構(gòu)交易的受讓主體為市、縣級(jí)人民政府，在市級(jí)交易機(jī)構(gòu)交易的受讓主體為縣級(jí)人民政府或擬用地的企業(yè)。這實(shí)質(zhì)上仍是政府主導(dǎo)實(shí)施人地掛鉤政策的模式，在此模式下進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)際上對(duì)城市建設(shè)用地指標(biāo)的獲取具有正外部效應(yīng)，理應(yīng)由政府從指標(biāo)出讓收入中撥出款項(xiàng)為他們提供保障。

政府主導(dǎo)的實(shí)施人地掛鉤的好處是政府有足夠的激勵(lì)推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)行，實(shí)施力度較大，以政府信用作背景融資更加方便，且容易實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體規(guī)劃，布置合理的產(chǎn)業(yè)格局，促進(jìn)土地的合理利用。但是這一模式的弊端更加明顯：首先，政府包攬項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、管理直至最后的驗(yàn)收，權(quán)責(zé)不分、效率低下，且掛鉤指標(biāo)收益由政府分配，為部分官員權(quán)力尋租制造了溫床，極易孳生腐?。黄浯?，政府負(fù)責(zé)資金籌措，致使財(cái)政緊張，地方政府面臨債務(wù)危機(jī)；再次，政府主導(dǎo)掛鉤，掛鉤指標(biāo)的數(shù)量成為地方官員的政績(jī)之一，容易違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建。將來(lái)掛鉤指標(biāo)的出讓主體應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展，逐步允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織選擇是否自主出讓指標(biāo)。在農(nóng)民自主實(shí)施人地掛鉤的模式下，進(jìn)城農(nóng)民工將獲得人地掛鉤指標(biāo)的收益，可以為其進(jìn)城籌措部分啟動(dòng)資金；同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民作為國(guó)家公民理應(yīng)享受與城市公民一致的社會(huì)福利保障。

3.4 政府在土地增值分配中的作用

土地增值收益第三部分來(lái)源于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施存在很強(qiáng)的正外部性，屬于典型的公共物品，由于具有非排他性，無(wú)法排除搭便車問(wèn)題，因而應(yīng)由政府提供?；A(chǔ)設(shè)施對(duì)土地增值的貢獻(xiàn)應(yīng)通過(guò)稅收的形式從所有受益者處獲得。

有學(xué)者認(rèn)為“地方政府一旦失去土地財(cái)政收入，當(dāng)前正在日新月異進(jìn)行建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，就不可能再有資金建設(shè)”[9]。如前文所述，土地財(cái)政已經(jīng)造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲，而且各地政府出于穩(wěn)定的考慮對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償也在快速提高，延續(xù)目前的土地財(cái)政模式根本不具有可持續(xù)性。地方政府的收支不平衡應(yīng)靠中央地方財(cái)稅體制改革實(shí)現(xiàn)，而不能依賴于當(dāng)前的土地財(cái)政。要從根本上改變政府的觀念，變?nèi)苄驼疄榉?wù)型政府，精簡(jiǎn)政府規(guī)模，使政府受到更多的民主制約，這樣才能最大程度避免政府的錯(cuò)誤投資。

目前財(cái)政稅收體制的完善可能需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，但是政府應(yīng)在土地增值收益分配中逐步轉(zhuǎn)變職能，在不增加總體稅負(fù)的前提下，開(kāi)征稅率合理的土地增值稅，擴(kuò)展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市范圍，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與人地掛鉤政策。

4 結(jié)論與建議

從外部性理論分析，因農(nóng)地特殊位置而產(chǎn)生的土地增值收益根源于貨幣外部性，為發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的效率應(yīng)歸近郊農(nóng)民所有；因土地規(guī)劃而產(chǎn)生的土地增值收益，其前提是遠(yuǎn)郊農(nóng)民宅基地復(fù)墾保證了耕地紅線，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民復(fù)墾的正外部性無(wú)法通過(guò)自由市場(chǎng)獲得補(bǔ)償，應(yīng)該通過(guò)政府創(chuàng)建的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)得到對(duì)價(jià)；進(jìn)城農(nóng)民工在“人地掛鉤”的前提下為城市獲得建設(shè)用地指標(biāo)提供了正外部性，應(yīng)由政府給予補(bǔ)償；地方政府則應(yīng)改革土地市場(chǎng)雙重行政壟斷的做法，轉(zhuǎn)換角色，搭建完善的城市近郊農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)和遠(yuǎn)郊的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，為土地增值收益在近郊、遠(yuǎn)郊農(nóng)民以及進(jìn)城農(nóng)民工間的合理分配搭建平臺(tái)。

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