黃亮亮

摘 要：2007年1月，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為國家環(huán)境保護部）首次啟用“區(qū)域限批”，停止審批河北省唐山市等四個行政區(qū)域和大唐國際等四大電力集團的部分建設項目。作為非常規(guī)手段，區(qū)域限批要收長久之效，還需規(guī)范化、制度化。因此，本文從區(qū)域限批的法定化入手，對其立法效力、實施主體、實施對象等方面進行法律規(guī)制。

關鍵詞：環(huán)境法；區(qū)域限批；法律規(guī)制

一、前言

繼2005年、2006年兩次環(huán)評風暴之后，2007年1月10日，國家環(huán)?？偩譃槎糁聘吆哪芨呶廴井a(chǎn)業(yè)的迅速擴張趨勢，落實宏觀調(diào)控政策、確保國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展，啟動了“區(qū)域限批”政策。[1]限批期間，暫停審批該區(qū)域內(nèi)除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟及生態(tài)恢復以外的建設項目，并向行政監(jiān)察部門提出追究責任人員行政責任的建議。

應當承認，區(qū)域限批是行政機關加強環(huán)境保護，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的有效手段之一。但是，從其內(nèi)容上看，其具有一定的侵益性，尤其是對實施區(qū)域限批的某一地區(qū)的第三人，因此，如果對行政主體實施這一行為不加以法律規(guī)制，既不能充分發(fā)揮區(qū)域限批的功能和作用，又不利于保障行政相對人、第三人的合法權益。然而，目前我國在這一方面的立法仍未有明確、具體的規(guī)定，法律的缺位使得這一制度在合法性與正當性上備受詬病。因此，對區(qū)域限批這一制度進行法律規(guī)制重要且為緊迫。

二、區(qū)域限批的概念、特點和性質

（一）區(qū)域限批的概念

區(qū)域限批的定義見諸我國各個法律文件。2005年頒布的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（以下簡稱《決定》）第五條第（二十一）項規(guī)定：“嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評估和三同時制度，對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復任務的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設項目?！?008年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》第十八條規(guī)定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區(qū)，有關人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件?！?/p>

可以看出，無論是《決定》還是《水污染防治法》雖有對超過污染物總量控制指標的區(qū)域賦予行政機關暫定該區(qū)域的審批的權力，但均無對區(qū)域限批的定義進行明確。因此，學界對區(qū)域限批的定義眾說紛紜。

有的學者認為，區(qū)域限批是一項環(huán)保方面的行政處罰措施，具體是指當一個地區(qū)或企業(yè)出現(xiàn)了嚴重違反環(huán)境影響評價法的事件，環(huán)境保護局有權暫停審批這一地區(qū)或企業(yè)除污染治理、循環(huán)經(jīng)濟項目以外的所有新建項目，直至該地區(qū)或企業(yè)完成整改。[2]有學者認為，“區(qū)域限批”政策是針對一些地方和行業(yè)不顧當?shù)丨h(huán)境資源限制和國家產(chǎn)業(yè)政策要求，以違法手段盲目發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)而出臺的一種行政懲罰措施，即對嚴重違規(guī)的行政區(qū)域、行業(yè)和大型企業(yè)，停止審批其境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟類項目以外的所有項目，直到其違規(guī)項目徹底整改。[3]

結合現(xiàn)有法律文件和學界觀點，筆者認為，區(qū)域限批是指環(huán)境行政主管部門在環(huán)境影響評價實施過程中，依法對嚴重違反環(huán)境保護法律法規(guī)，造成一定環(huán)境污染與生態(tài)破壞嚴重后果的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)采取暫停審批被限批區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)內(nèi)除循環(huán)經(jīng)濟建設項目與污染治理項目外的項目，直到整改驗收完畢后方可解除限批的行政強制措施。

（二）區(qū)域限批的特征

第一、層級性。[4]表現(xiàn)在區(qū)域限批以我國的行政體制級別進行分級授權。2015年頒布的《建設項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）中明確規(guī)定環(huán)保部、省級環(huán)保部門做出區(qū)域限批決定，地方各級環(huán)保部門須同步暫停相關建設項目環(huán)境影響評價文件的審批。

第二、行政強制性。[5]對違法的區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)，環(huán)保部以行政強制力為保障，通過暫停審批有關建設項目環(huán)境影響評價文件的方式，促使其履行環(huán)境保護義務。

第三、“連坐”性或連帶性或整體性特點。[6]可以看到，如果對某一區(qū)域或某一行業(yè)和企業(yè)實施的區(qū)域限批，會影響到被限批區(qū)域內(nèi)其他行業(yè)或企業(yè)新建項目環(huán)評文件審批，繼而損害他們的正當利益。正因如此，該制度在啟用時飽受質疑，其被認為明顯侵犯了第三人的合法權益。

（三）區(qū)域限批的性質

事實上，區(qū)域限批無論是對第三人，還是對行政相對人均具有嚴重侵益性，因此，需對其進行法律規(guī)制。在討論區(qū)域限批的定義基礎上，目前學界對其法律性質有著不同的觀點：第一種觀點認為，區(qū)域限批的法律性質屬于行政處罰，持此觀點的學者認為區(qū)域限批制度是國家環(huán)?？偩謱Υ嬖趪乐丨h(huán)境問題的相關企業(yè)和區(qū)域作出的一種行政處罰措施，對相關企業(yè)、行政區(qū)域實行區(qū)域限批這種嚴格的行政行為是對當事人權益的直接限制和剝奪，是一種行政處罰行為。第二種觀點認為，區(qū)域限批只是一種“環(huán)境政策”。第三種觀點認為，區(qū)域限批本質上是一種政策性生態(tài)補償機制。第四種觀點認為，區(qū)域限批法律性質屬于行政強制。此觀點則是從目的角度進行理解，認為區(qū)域限批還是為了督促地方政府、企業(yè)集團執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，因此，區(qū)域限批的法律性質是行政強制。

筆者認同行政強制說?！靶姓娭啤笔侵竾倚姓C關，為了維護和實施行政管理秩序，預防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律、法規(guī)規(guī)定，針對特定公民、法人、或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進行約束與處置，或在當事人拒不履行業(yè)已生效的具體行政行為的條件下，國家行政機關或人民法院，依法對負有履行義務的當事人采用有關強制手段，迫使其履行義務，或者達到與履行義務相同狀態(tài)的強制性行為。[7]環(huán)境行政強制措施是指環(huán)境行政主管部門對于危害環(huán)境、正在破壞或即將破壞環(huán)境行政管理秩序的行為所作的緊急執(zhí)法行為。環(huán)境行政強制措施的目的是為了預防和制止違法行為的發(fā)生、發(fā)展，保護環(huán)境；環(huán)境行政強制措施具有臨時性、即時性、緊迫性和直接強制性特點，一旦采用環(huán)境行政強制措施的法定事由消失，環(huán)境行政強制措施即告消滅。[8]《辦法》中既有規(guī)定環(huán)保部門實施區(qū)域限批是暫時性的，又有要求環(huán)保部門同時做出解除限批的決定，這與行政強制措施的特征相符。

三、我國區(qū)域限批實施中存在的主要問題

（一）區(qū)域限批立法不完善

目前，我國有關區(qū)域限批的法律依據(jù)主要在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（以下簡稱《條例》）、《決定》、《辦法》等，尚未在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定。依照我國法律，對涉及公民重大利益的法律法規(guī)只能由全國人大及其常務委員會作出規(guī)定。區(qū)域限批作為強制性行政措施，實施涉及范圍廣、涉及行政相對人利益大，對第三人相對人合法權益造侵害深，而目前的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》僅就水污染、大氣污染的區(qū)域限批進行規(guī)定，無法實現(xiàn)全面解決環(huán)境問題，促進環(huán)境質量提升；而《條例》、《辦法》和《決定》作為行政機關頒布行政法規(guī)、規(guī)章及政策，其法律效力都弱于憲法和法律。

（二）區(qū)域限批缺乏公眾參、信息公開不足

《辦法》對做出區(qū)域限批的適用條件、主體、對象、限批、解除限批、延長限批等均有較為合理的程序。但是，作為一項涉及某一區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)以及所有區(qū)域內(nèi)的公民的經(jīng)濟利益、環(huán)境權益的制度，如果缺乏公眾參與制度以及信息公開制度，既不利于當?shù)毓竦臋嗬Ｗo，又不能科學地決策，甚至影響到區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展；此外，如果信息公開不足，可能會導致公民們無法更好地理解區(qū)域限批，阻礙該制度以及決策的順利實施，耗費成本高。然而，《辦法》中缺乏涉公眾參與制度，《辦法》第十六條：“限批、解除限批、延長限批等決定應當通過政府網(wǎng)站、報紙等媒體平臺向社會公開，接受社會監(jiān)督?！眱H對這些信息予以公示，對做出決定的過程、有無科學論證等核心信息關注不足。

（三）區(qū)域限批缺乏法律救濟途徑

區(qū)域限批作為一種行政強制手段，其實施必然會對行政相對人和利害關系人造成利益的侵害，尤其是對某些大型企業(yè)實施限批，如其有眾多子公司，是應當對其全部予以限批？還是僅限違法的子公司？亦或是某一區(qū)域的所有子公司？無論如何都不能違反比例原則和程序正當原則。歸根到底，目前我國缺對限批區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的法律救濟途徑的相關規(guī)定，無法對其限批前和限批后的合法權利予以保障。作為懲罰性的行政行為往往應當具有事前救濟與事后救濟程序，而《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《辦法》等卻沒有任何救濟程序的規(guī)定，例如，沒有賦予被“限批”行政相對人相應的申辯權利，又如缺少申辯的程序和具體途徑。這是對行政相對人以及利害關系人權利的剝奪，是區(qū)域限批救濟程序設計中出現(xiàn)的問題。

四、完善區(qū)域限批法律規(guī)制的建議

（一）健全區(qū)域限批立法

區(qū)域限批合法性不足一直為人們所關注，此外其法律階層低，環(huán)保相關部門在面對“財大氣粗”區(qū)域、行業(yè)和集團時，執(zhí)法底氣不足。因此，要從根本上解決上述問題，立法者應當盡快在立法層面上將該制度加以明確規(guī)定。具體可以從以下兩個方面進行：

1、在《環(huán)境保護法》中確立區(qū)域限批制度

區(qū)域限批起初作為一項環(huán)境保護政策推出，因此學界對其法律地位較少認同，環(huán)保部門在執(zhí)法時也缺乏實施細則可供執(zhí)行，而面對日益嚴重的環(huán)境問題，在可預期的未來，區(qū)域限批會作為一種環(huán)境治理的行政手段，因此有必要對其進行法律規(guī)制，使其制度化、法制化。而《環(huán)境保護法》作為環(huán)境立法的風向標，其修訂如果加入?yún)^(qū)域限批制度，即能從根本上使區(qū)域限批常規(guī)化與制度化，又能實現(xiàn)區(qū)域限批在環(huán)境保護基本法中實現(xiàn)法制化。為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整與增長方式的轉變提供法律依據(jù)，更好的實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。[8]

環(huán)境保護法律法規(guī)需要公眾尤其是政府官員對它的信仰，否則法律只不過是寫在紙上的字句，不會有生命力與執(zhí)行力，更不能在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用和產(chǎn)生影響。[9]為此，如果將區(qū)域限批明確寫入《環(huán)境保護法》，使其適用《環(huán)境保護法》的原則、規(guī)則以及程序的規(guī)定，將有助于區(qū)域限批的法律規(guī)制。然而，目前頒布的《辦法》只是環(huán)保部的規(guī)章，而區(qū)域限批一旦實施，極易牽涉到國務院各個職能部門、地方政府的利益，影響到范圍較廣的行政相對人的利益和利害關系人的權益以及部分公民，因此有必要提高其法律位階，使其體現(xiàn)在環(huán)境保護基本法中，令《辦法》等有上位法的依據(jù)。

2、在《水污染防治法》等單行法中作出詳細的區(qū)域限批規(guī)定

除了在《環(huán)境保護法》中確立區(qū)域限批制度外，還應當在《水污染防治法》等單行法中明確規(guī)定區(qū)域限批的法律主體、適用條件、適用對象、程序等。一方面，這將有助于強化區(qū)域限批制度在各個環(huán)境單行法中的行政法律責任，使違法者的違法成本加大，這樣在一定程度上可以阻卻或減少違法行為的發(fā)生；另一方面，通過強化各級地方政府及各級環(huán)保部門的行政官員環(huán)保問責制，促使他們在環(huán)境保護上盡職盡責，減少行政不作為的現(xiàn)象，更好地起到示范和引導作用。此外，目前只有在《辦法》中明確了區(qū)域限批的啟動、實施、終止環(huán)節(jié)以及各個環(huán)節(jié)中環(huán)保職能部門及有關機關的區(qū)域限批的行政執(zhí)法權限，但如《水污染防治法》等缺乏詳細規(guī)定。筆者認為，如根據(jù)各個行業(yè)的特殊性，在《水污染防治法》、《大氣污染防止法》等增設有關區(qū)域限批制度的具體規(guī)定，一來可以解決在區(qū)域限批執(zhí)法過程中，各級政府及各級環(huán)保部門職能分工問題，二來可以解決他們在環(huán)境保護實踐中的部門協(xié)調(diào)配合問題。

（二）建立區(qū)域限批中的公眾參與制度

公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。[10]公眾參與在環(huán)境保護公共事務中的作用非常巨大，只有讓公民參與環(huán)境立法、執(zhí)法中去，使其意義得到充分表達，才能使其環(huán)境權益最大程度得以保障；此外，這也是監(jiān)督環(huán)保決策主體、實施主體權力依法運用的有效方式。作為一項侵益性較大的行政強制，區(qū)域限批一旦實施起來，不可避免影響到廣泛公眾，因此，無論是從確保行政相對人的合法利益出發(fā)，還是從維護公民們的環(huán)境權益，亦或者限制行政權的濫用，均具有建立區(qū)域限批的公眾參與制度的必要性。2015年頒布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》第二條：“本辦法適用于公民、法人和其他組織參與制定政策法規(guī)、實施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護公共事務的活動?！睆脑瓌t上規(guī)定了公眾參與的適用范圍，應當承認，該制度的出臺，有一定積極作用，但是區(qū)域限批與其他環(huán)境保護公共事務不同，有其特殊性，而目前無論是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《辦法》等均無相應條款。因此，如何落實健全區(qū)域限批中的公眾參與，成為了較為重要的問題。筆者認為，與《環(huán)境保護公眾參與辦法》公眾參與的啟動由環(huán)保主管部門自主決定不同，區(qū)域限批應當為法定公眾參與，即環(huán)保主管部門在對某一區(qū)域、行業(yè)或者企業(yè)實施區(qū)域限批時，必須進行公眾參與。如前所述，《辦法》僅對限批、解除限批、延長限批等決定要求環(huán)境保護主管部門強制公開，為法定公開，但是筆者認為，這尚不足以保障行政相對人、利害關系人、公民的合法權利。因此，應當保障公民在環(huán)境保護主管部門決定與實施區(qū)域限批時中的知情權，建立區(qū)域限批整個過程的信息公開制度。除了限批、解除限批、延長限批等決定進行公開外，還應當就實施限批的法律依據(jù)、實施范圍、驗收結果等信息通過政府網(wǎng)站、報紙等媒體平臺，及時有效地向社會公開，接受公民的監(jiān)督。

（三）規(guī)增設區(qū)域限批法律救濟途徑

目前，無論是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》還是《決定》、《辦法》等法律法規(guī)中，均沒有涉及到被實施區(qū)域限批的行政相對人法律救濟的途徑。應當說，在剝奪與限制相對人權利的同時卻沒有制定相應的救濟途徑，將有損行政行為的公示公信與行政行為的權威性。[11]無救濟即無權利已成為民主法治社會公認的基本原則。區(qū)域限批具有強侵益性的特征，其實施起來必然會給行政相對人的權利及利害關系人和區(qū)域內(nèi)公民的合法權益造成侵害。因此，應當賦予公民、法人和其他社會組織在其合法權利受到區(qū)域限批這一行政強制的不當行使時，有權要求撤銷、宣布違法、恢復原狀、獲得賠償、補償?shù)葯嗬?。筆者認為，區(qū)域限批應當適用行政復議制度與行政訴訟制度，無論是從現(xiàn)有的可訴行政行為的特征還是從主體適格、實施手段、行政相對人權益保障等角度，其均符合我國行政法律救濟之規(guī)定。

五、結語

隨著我國環(huán)境問題越來越嚴峻，立法者在環(huán)境立法進行了積極地探索，取得了一定的效果。從環(huán)境法中的區(qū)域限批制度的提出，到不斷出臺的《辦法》、《環(huán)境保護公眾參與辦法》等實施細則的出臺，都在區(qū)域限批的法律規(guī)制上作出了努力。然而，作為一項新興的制度，其在法定化、具體化方面仍存在不少問題，故有必要對其進行進一步梳理和完善。

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