董麗莎

摘 要：我國現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制暴露出各種嚴(yán)重的問題：如針對同一事件存在多個執(zhí)法主體、執(zhí)法人員權(quán)利責(zé)任相分離等。結(jié)合國家關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)，依據(jù)“橫向綜合、縱向下沉、做實基層”的原則，筆者針對上述問題，提出將執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移，統(tǒng)一并明確執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力。

關(guān)鍵詞：法治；行政執(zhí)法；體制改革；綜合執(zhí)法

一、問題與探索

行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對行政相對人實施的影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。筆者主要以行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)的執(zhí)法部門為研究主體。

目前，行政執(zhí)法體制主要存在以下問題：

執(zhí)法隊伍分工過細(xì)。在具體執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉等問題，出現(xiàn)力量分散、推諉等現(xiàn)象。

執(zhí)法力量分配不合理。專職執(zhí)法人員集中在公安、工商、城管等部門，有些部門，如房屋管理、環(huán)境保護(hù)等部門，與其負(fù)有執(zhí)法職責(zé)的任務(wù)相比，專職人員少，執(zhí)法力量薄弱；布置在街鎮(zhèn)執(zhí)法人員數(shù)量較少。

基層執(zhí)法人員實際承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)比較重，但是執(zhí)法人員的權(quán)利和責(zé)任卻不相匹配。基層執(zhí)法人員的法定執(zhí)法事項有限。

二、原則與路徑

（一）橫向上：推進(jìn)綜合執(zhí)法

專業(yè)化分工執(zhí)法過細(xì)，也會帶來管理分割、效率低下、協(xié)調(diào)成本較高等問題。因此，要將推進(jìn)綜合執(zhí)法改革作為工作重點(diǎn)，用以解決職責(zé)交的問題。筆者建議：1、可以將相近的行政執(zhí)法權(quán)能交由一個執(zhí)法部門統(tǒng)一行使；2、對一個行政部門下設(shè)的多個執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸并為一；3、多個部門相近領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照行政執(zhí)法體質(zhì)改革的難易程度和緊迫程度，分類、分步實行跨部門的大系統(tǒng)綜合執(zhí)法。

（二）縱向上：合理配置層級執(zhí)法權(quán)限

我國傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)架構(gòu)是自上而下的倒金字塔結(jié)構(gòu)，職責(zé)同構(gòu)是我國縱向政府間的主要關(guān)系模式。一方面，在職責(zé)配置上，強(qiáng)調(diào)上下對應(yīng)，職能重疊；另一方面，在資源配置上，資源集中在上層行政機(jī)構(gòu)，越到基層，職能多，任務(wù)重，資源反而少。

（三）職能配置上：決策、執(zhí)行適當(dāng)分離

經(jīng)常性、連續(xù)性、靈活性是行政執(zhí)法區(qū)別于行政決策的最大特點(diǎn)所在。由執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政管理中的具體執(zhí)行事務(wù)，并且將該部分執(zhí)行事務(wù)從行政管理中獨(dú)立出來，這樣既有利于對執(zhí)法事務(wù)專業(yè)性處理，又能提高行政效率。對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政權(quán)力進(jìn)行再分配時，把決策和執(zhí)行分離，促使各個部門根據(jù)職能和任務(wù)來開展工作。

三、建議與設(shè)想

（一）分類推進(jìn)綜合執(zhí)法

建立大市場綜合執(zhí)法。目前， 市場監(jiān)管的行政執(zhí)法權(quán)屬于工商、食藥監(jiān)、質(zhì)量技監(jiān)、經(jīng)濟(jì)信息化等部門。建議逐步將市場監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行整合，探索建立統(tǒng)一大市場綜合執(zhí)法機(jī)制。

建立大城管綜合執(zhí)法機(jī)制。結(jié)合城管執(zhí)法的特點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范城管綜合執(zhí)法范圍，減少執(zhí)法權(quán)限和重疊，健全城管與公安之間聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，將城管綜合執(zhí)法與網(wǎng)格化管理相融合，將執(zhí)法由原來的以城市市容為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向兼顧城市安全。

建立大建設(shè)綜合執(zhí)法。建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管任務(wù)重，管理主體多，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，多元執(zhí)法的問題比較突出。將相關(guān)部門和單位承擔(dān)的與城市建設(shè)活動相關(guān)的執(zhí)法職能，適當(dāng)予以整合，完善事前、事中、事后的監(jiān)管機(jī)制，形成大建設(shè)綜合執(zhí)法體制。

建立大文化綜合執(zhí)法。調(diào)整文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法范圍，將教育、科技等執(zhí)法事權(quán)予以綜合，將旅游執(zhí)法調(diào)整到市場秩序綜合執(zhí)法，完善文化綜合執(zhí)法體制。

建立大社保綜合執(zhí)法。將社會與勞動保障部門原有的關(guān)于勞動就業(yè)、失業(yè)救濟(jì)、社會保障、扶貧等方面的執(zhí)法職能予以適當(dāng)綜合，強(qiáng)化信息資源的共享，建立健全大社保綜合執(zhí)法

建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。將原有的農(nóng)業(yè)各個領(lǐng)域相關(guān)行政執(zhí)法職能歸并、統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確該農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)一體的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)制。

（二）將決策部門的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移出去

根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展綜合執(zhí)法的相關(guān)精神，將政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相分離，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相分離。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，委員會的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行政策研究與制度設(shè)計，其工作重心應(yīng)當(dāng)是還是制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議結(jié)合分類綜合執(zhí)法推進(jìn)，將委員會所屬處罰職能分離后，對相關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并，并部分執(zhí)法職能經(jīng)納入相應(yīng)的大系統(tǒng)綜合執(zhí)法。例如，將建設(shè)委員會承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)歸并于建設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將教委承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)歸并于文化綜合執(zhí)法。

（三）明確基層執(zhí)法職責(zé)

1、 完善以區(qū)縣一級執(zhí)法為主的執(zhí)法機(jī)制

結(jié)合執(zhí)法事項的性質(zhì)和特點(diǎn)，合理界定不同層級執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法體制中的定位，明確其執(zhí)法職責(zé)。對實施分級管理的事項，區(qū)縣行政執(zhí)法部門承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù)。形成縱向到底，橫向到邊的全覆蓋執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

2、 強(qiáng)化街鎮(zhèn)政府執(zhí)法統(tǒng)籌力量

一是強(qiáng)化對基層執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)功能。街鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織，具有組織、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能。隨著街鎮(zhèn)政府屬地管理責(zé)任的加強(qiáng)，基層依法行政能力的提高，可以適當(dāng)強(qiáng)化街鎮(zhèn)在轄區(qū)行政執(zhí)法中的組織協(xié)調(diào)功能，解決基層管理中的權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題

二是加強(qiáng)對駐基層、街鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍的管理。街鎮(zhèn)可通過“聯(lián)勤聯(lián)動”的執(zhí)法思想的統(tǒng)一指揮，改變目前街鎮(zhèn)層面執(zhí)法缺乏合力，效率低下等問題。

三是賦予鎮(zhèn)政府必要的綜合執(zhí)法權(quán)限。根據(jù)三中全會的決定，可以按照差別化管理的原則，對常住人口較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的較大鎮(zhèn)，授權(quán)開展綜合執(zhí)行試點(diǎn)工作。通過授權(quán)或委托的形式，賦較大鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。