蔣雪
摘 要:當前我國對林權(quán)流轉(zhuǎn)行政程序尚無明確的法律規(guī)定,全國統(tǒng)一的行政程序法也尚未出臺,理論界對林權(quán)流轉(zhuǎn)行政程序的研究也尚不充分。但是,行政程序的優(yōu)劣直接關(guān)系到林農(nóng)的切身利益,直接關(guān)系到林改的成敗。目前我國的林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在著流轉(zhuǎn)價格不透明、林農(nóng)對流轉(zhuǎn)政策法規(guī)不了解、權(quán)屬登記公示制度粗略、林農(nóng)的利益得不到保障等一系列問題。針對以上困境,建議從聽證程序、公眾參與制度、信息公開程序、森林資產(chǎn)評估程序等方面加以完善。
關(guān)鍵詞:林權(quán)流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)程序;法律困境;出路
當前我國法律、法規(guī)對于林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序沒有具體的規(guī)定,實踐中的流轉(zhuǎn)程序都是以行政法規(guī)及地方性法規(guī)為主,部門規(guī)章及地方政府規(guī)章為輔,這一系列規(guī)定對林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的建立發(fā)揮了一定作用,但是由于法律對此沒有統(tǒng)一的、權(quán)威的、規(guī)范的規(guī)定,當前的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于無章可循的狀態(tài)。
一、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序存在的問題
(一)聽證程序缺失
合理確定林地的價格是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵,但是,政府沒有制定林地流轉(zhuǎn)價格的參照制度,同時又不允許市場價格競爭體系進入林地流轉(zhuǎn)市場,造成了林地流轉(zhuǎn)的價格差別非常大。而且,在現(xiàn)實生活中由于各種各樣的壓力,在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,林農(nóng)沒有辦法維護自己的價格優(yōu)勢。主要原因在于,現(xiàn)階段林權(quán)流轉(zhuǎn)主要的推動者是村集體以及相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。開發(fā)商往往先聯(lián)合政府部門,之后再與林農(nóng)商談流轉(zhuǎn)的價格,林農(nóng)在價格制定上根本沒有發(fā)言權(quán)。很多地方政府為了搞活經(jīng)濟,突出業(yè)績,便加大力度引進外資,想盡一切辦法給開發(fā)商提供優(yōu)惠,在這種情況下林農(nóng)價格交涉的勢力極其微弱,想自主確定流轉(zhuǎn)的價格也是妄談。導致了林地流轉(zhuǎn)不公開、不透明,林地流轉(zhuǎn)的價格掌握在政府和開發(fā)商之間。
而產(chǎn)生這種局面的根本原因在于,政府的林權(quán)流轉(zhuǎn)聽證程序缺失,很多政府為了減少工作任務、獲得更大利益,完全不顧林農(nóng)的權(quán)益,在確定林地價格的時候,不舉行聽證,不與林農(nóng)進行協(xié)商。
(二)公眾參與制度不健全
以明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶、放活經(jīng)營,由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槟康牡募w林權(quán)制度改革基本完成以后,林權(quán)流轉(zhuǎn)已成為必然趨勢。林權(quán)流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,也是林地適度規(guī)?;?jīng)營、提高林地利用效率的客觀要求。目前的狀況是農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念的束縛,小農(nóng)意識仍然較重,寧可粗放經(jīng)營,也不愿將林地流轉(zhuǎn)出去,而有志于發(fā)展林業(yè)的農(nóng)民無法通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)連片規(guī)模化經(jīng)營,阻礙了林業(yè)的規(guī)模化發(fā)展;同時,各級政府、林業(yè)主管部門對林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政府政策宣傳不到位,片面地認為只要林地承包關(guān)系穩(wěn)定就行了,導致林權(quán)流轉(zhuǎn)工作組織指導不力、服務不到位,流轉(zhuǎn)市場秩序混亂,農(nóng)民對林權(quán)流轉(zhuǎn)的好處不夠了解,阻礙了森林資源資產(chǎn)的變現(xiàn)和資源的優(yōu)化配置,制約了林業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。
(三)信息公開程序缺失
林權(quán)流轉(zhuǎn)市場是一種信息不對稱的市場,買賣雙方由于客觀環(huán)境的影響而存在著信息不對稱,這種信息不對稱嚴重影響了森林資源的有效配置,大大降低了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的競爭氛圍。就目前來看,林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設嚴重落后,利用率不高,一些地方的林權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量非常少,一些密集林區(qū)還沒有設立流轉(zhuǎn)平臺,也存都會林權(quán)流轉(zhuǎn)信息閉塞等現(xiàn)象,從而導致了林業(yè)林權(quán)競爭市場難以建立。此外,在林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺進行林權(quán)交易需要一定的服務費,而且由于大部分林農(nóng)所在地區(qū)交通并不便利從而增加了流轉(zhuǎn)成本,在此現(xiàn)實情況下,林農(nóng)并沒有太大的積極性利用林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺完成交易。
(四)森林資產(chǎn)評估程序不完善
目前我國各級政府機構(gòu)著重培育林權(quán)的一級流轉(zhuǎn)市場,而有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ亩壛鬓D(zhuǎn)市場卻缺少必要的管理和服務機構(gòu),這就導致林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展受到限制,阻礙了林業(yè)經(jīng)濟的有序、健康發(fā)展。
在實際的林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,對于森林資源的價值評估是林權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和基礎。林權(quán)流轉(zhuǎn)評估工作是森林資源資產(chǎn)化管理的重要依據(jù),也是提高資源配置效率的有效手段,有利于提高森林資源產(chǎn)權(quán)交易的透明度,維護林農(nóng)及相關(guān)從業(yè)者的權(quán)益[4]。但是,在我國的林權(quán)制度改革中,缺乏健全的林權(quán)價值評估的法律、法規(guī),科學的林權(quán)價值評估體系還沒有建立,又缺乏專業(yè)的林權(quán)評估人員,造成林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在許多問題,嚴重影響到了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,因此建立健全林權(quán)價值評估體系成為必須要完成的工程。
由于缺乏林地流轉(zhuǎn)的價值評估機構(gòu),林地資源價格混亂,隨意性大,資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重,無形中提高了林地流轉(zhuǎn)的交易成本。另外,由于沒有專門的信息渠道來發(fā)布林地流轉(zhuǎn)的信息,想買的人不知道哪里有,想賣的人不知道誰想要,信息成本較高,從而對交易價格也產(chǎn)生一定影響。
二、完善我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的對策
我國當前尚未出臺一部完整的程序法來對程序進行規(guī)范,因此,我國當前林權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的最大困境便是缺乏統(tǒng)一規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的法律、法規(guī)。而林權(quán)流轉(zhuǎn)作為林權(quán)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心環(huán)節(jié),直接關(guān)系到林業(yè)市場化的進程,關(guān)系到林改的成敗。而國家專門的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序立法的缺失,不利于林權(quán)改革現(xiàn)有成果的鞏固,也會阻礙林權(quán)改革的進程。近年來,我國很多地方針對本省的林權(quán)流轉(zhuǎn)實際情況制定了適合本省發(fā)展需要的林權(quán)法律法規(guī),其中也對林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序進行了規(guī)定,這對促進國家專門性林權(quán)流轉(zhuǎn)立法起了一定的推動作用。
(一)完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的聽證程序
聽證程序的要義源于“任何人的意見都應當被公平的聽取”的程序正義理論,它作為行政程序法上的核心精髓所在,是行政參與權(quán)具體化的集中體現(xiàn)。因此,在各種行政程序參與權(quán)中“尤其是,公平聽證權(quán)能夠經(jīng)次年闡述出許多詳細內(nèi)容。公民在以某種方式受權(quán)杖之苦之前讓他的案情得到公正聽審的權(quán)利可以覆蓋全部的程序步驟,從最初的反抗到最終決定?!盵1]
在聽證程序中,行政相對人可以在行政主體作出對自己可能產(chǎn)生不利影響的決定之前發(fā)表意見,從而對行政決定的最終作出施加影響。行政相對人參與到這個過程中,是有助于提高行政決定本身的科學性和可操作性,有助于該決定作出后利害關(guān)系人的自愿接受和自覺遵守,從根源上化解了林地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生糾紛的可能性。
(二)建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)和咨詢服務平臺
林權(quán)的流轉(zhuǎn),是林地資源在市場上的合理交易。交易的頻度和廣度是林地資源價值的選擇和優(yōu)化。要完善林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的交易機制,規(guī)范交易行為,增強林權(quán)流轉(zhuǎn)頻率,同時要加強林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息服務,要培育好市場化運作的中介組織,為林地流轉(zhuǎn)搭建規(guī)范、有序、公開、公正、公平的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺,才能指導好林地流轉(zhuǎn)程序,協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系,從而服務好林權(quán)流轉(zhuǎn)這項工作,促進林改的順利進行。
對此,應建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)和服務機構(gòu),為林權(quán)交易提供場所。各地林權(quán)登記管理機構(gòu)承擔林權(quán)流轉(zhuǎn)管理職能,負責制定林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、制定規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本、流轉(zhuǎn)合同備案、開展流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)審查、開發(fā)應用軟件、辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)、林權(quán)流轉(zhuǎn)檔案管理、協(xié)同調(diào)處林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛和查處林權(quán)流轉(zhuǎn)中的坑農(nóng)行為。
各級林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)承擔林權(quán)流轉(zhuǎn)服務職能,負責宣傳發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)信息,監(jiān)督指導流轉(zhuǎn)合同的簽訂,組建林權(quán)交易市場,組織聯(lián)系森林資源評估。林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務機構(gòu)要加強硬件和軟件建設,構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)互聯(lián)互通的四級林權(quán)管理平臺,把各地的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)納入林權(quán)管理的大局中,統(tǒng)一由林權(quán)登記管理機構(gòu)負責日常管理。
(三)完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息公開制度
1、林地流轉(zhuǎn)價格公開
在林地流轉(zhuǎn)過程中,如何評估林地的價值,并確定其合理的流轉(zhuǎn)價格是一個很重要的問題,同時也是一個很專業(yè)的問題,不可能通過規(guī)定一個政府統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)價格來解決問題。這也就需要我們建立健全林地資產(chǎn)評估與流轉(zhuǎn)價格確定機制以保證林地流轉(zhuǎn)的公平性。
而對于流轉(zhuǎn)價格的確定,需要全面考慮林地的多方面的功能,尤其是社會保障功能。但是目前,林地流轉(zhuǎn)價格的確定主要掌握在村委會和企業(yè)之間,沒有考慮市場因素,只是將林地當作一種生產(chǎn)資料來對待,而沒有考慮林地對于林農(nóng)的多重功能,更沒有考慮到林農(nóng)的切身利益。[2]在林地的價格確定機制的建設中,建議要引入市場機制,主要由市場來確定價格,只是在必要的時候才由政府進行引導和調(diào)整。同時,要保證林地流轉(zhuǎn)價格的公開,讓林農(nóng)在進行林地流轉(zhuǎn)時有所參考。
2、林權(quán)流轉(zhuǎn)信息查詢渠道公開
林權(quán)流轉(zhuǎn)信息主要是指林地流轉(zhuǎn)價格、開發(fā)商信息、森林資產(chǎn)評估狀況、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)內(nèi)容以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、政府部門的政策性規(guī)定。林農(nóng)對林權(quán)流轉(zhuǎn)信息在現(xiàn)實的流轉(zhuǎn)過程中并未能夠及時、詳盡的了解,這就必然導致林權(quán)流轉(zhuǎn)程序上存在諸多問題亟待解決。
對此,在確保林地流轉(zhuǎn)價格公開的前提下,林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息查詢渠道也要公開,不僅要建立便捷的查詢方式,讓林農(nóng)可以很方便的查詢到林地流轉(zhuǎn)價格、開發(fā)商信息、森林資產(chǎn)評估狀況、流轉(zhuǎn)方式等信息,同時要定期對林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)進行公開宣傳,讓林農(nóng)及時了解到法律動向,這樣才能使林農(nóng)具備保障自身權(quán)益的能力,能夠?qū)W會用法律的手段維護自身的合法利益,同時也能對我國林改的順利進行起到一定的推動作用。
(四)完善森林資產(chǎn)評估程序
目前我國森林資源評估制度還不健全,專業(yè)性不強,行業(yè)管理也尚不規(guī)范,往往體現(xiàn)在森林資源評估的隨意性較大?!吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》指出:要“加強森林資源評估管理,加快建立森林資源評估師制度和評估制度,規(guī)范評估行為,維護交易各方的合法權(quán)益。”
各省應在相關(guān)條例中增加森林資源轉(zhuǎn)讓評估機構(gòu) 、評估人員取得條件、程序、審核審批機關(guān)等條款;充分利用現(xiàn)有森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)及其人才資源,培育出一批合格的、真正有能力從事林權(quán)流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評估的專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員。同時,建立森林資源評估的專業(yè)機構(gòu),明確評估機構(gòu)的資質(zhì)條件,實行行業(yè)準入制度,提高評估機構(gòu)的公信力[3]。要重視(加強)對森林資源評估人員的培訓,提高他們的業(yè)務水平,努力解決森林資源評估的專業(yè)人員缺少問題;同時,要規(guī)范行業(yè)準入制度,加快森林資源評估準則的建設進程,努力提高森林資源評估結(jié)果的準確度,使森林資源的評估價值經(jīng)得起實踐和時間的檢驗。
參考文獻:
[1] [英]W·韋德:《行政法》,徐炳等譯,中國大百科全書出版社1997年版,第97頁
[2] 楊金元主編:《集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)》,經(jīng)濟科學出版社2007年5月版,第97頁
[3] 劉濤. 我國林權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究[D].東北師范大學2013年碩士學位論文