岑樹海

(華東理工大學(xué)，上?！?00237)

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歐美國家的政黨分權(quán)變革及其啟示*——基于集權(quán)制、分權(quán)制和聯(lián)邦制的分析

岑樹海

(華東理工大學(xué)，上海200237)

摘要：政黨分權(quán)與政黨民主基本同義，本文在梳理政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，探究歐美國家政黨組織內(nèi)部的分權(quán)變革及其啟示。政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以劃分成集權(quán)制與分權(quán)制兩大基礎(chǔ)模式，聯(lián)邦制是一種高度分權(quán)，屬于分權(quán)制的一種。政黨分權(quán)變革主要發(fā)生在黨內(nèi)三重基本的權(quán)力層級之間：縱向上全國性黨組織與地方或基層黨組織即政黨的央地關(guān)系，橫向上中央或地方議會黨團(tuán)與議會外黨組織以及政黨領(lǐng)導(dǎo)層與普通黨員。

關(guān)鍵詞：政黨分權(quán)；集權(quán)制；分權(quán)制；聯(lián)邦制

*本文為國家社會科學(xué)基金項目“政黨組織變革的比較研究”的階段性成果（項目批準(zhǔn)號：15BZZ030）。

政黨發(fā)展的核心是有關(guān)政黨組織的變革或轉(zhuǎn)型，以政黨為中心的研究路徑要求關(guān)注政黨組織本身的自我革新。政黨變革的動因有可能來自于內(nèi)外的雙重壓力，從內(nèi)部因素看，政黨并非鐵板一塊，而是一個多層級的、復(fù)雜的組織體系，也是一個權(quán)力與利益相沖突的集合體，政黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)變革在一定程度上講，是政黨內(nèi)部具有一定獨立性的各組成部分、層級、機(jī)構(gòu)之間利益斗爭、權(quán)力博弈的結(jié)果。從外部因素看，根據(jù)組織理論中的系統(tǒng)理論和權(quán)變理論，政黨組織是一個開放的而非封閉的系統(tǒng)，與外在環(huán)境形成交互作用，政黨組織必須不斷進(jìn)行變革，提高其制度化水平和適應(yīng)環(huán)境的能力，否則會走向衰落消亡。本文嘗試在梳理政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，探究歐美國家政黨組織內(nèi)部進(jìn)行的分權(quán)變革及其啟示。

一、政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的三重化模型：集權(quán)制、分權(quán)制和聯(lián)邦制

英國學(xué)者博萊耶爾（Bolleyer）在前人研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的分類指標(biāo)總結(jié)出政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的三重化模型（threefold typology）：集權(quán)制(party hierarchies)、分權(quán)制(party stratarchies)和聯(lián)邦制(party federations)，見表一。

表一　政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的三重化模型

科層制的組織結(jié)構(gòu)（Hierarchies）已經(jīng)成為世界上最普遍、最廣泛、最基本的組織形式，無論是經(jīng)濟(jì)組織、社會組織還是政府組織，都容易把科層制看成是一種實現(xiàn)最有效組織管理和組織目標(biāo)的單項選擇，政黨組織亦是如此。從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度看，政黨組織的科層制是一種組織層級明晰的、垂直的、剛性的集權(quán)制結(jié)構(gòu)，權(quán)力自上而下集中在政黨組織的領(lǐng)導(dǎo)層或黨中央手中，他們占據(jù)權(quán)力資源如人事權(quán)、決策權(quán)和財政權(quán)配置的主要份額，其他組織機(jī)構(gòu)層級如地方或基層黨組織以及普通黨員沒有權(quán)力或權(quán)力很小，自主程度低，權(quán)力來自于上級的授予，可以隨時被剝奪或收回。這種等級明晰的金字塔式的集權(quán)結(jié)構(gòu)、封閉而嚴(yán)密的自上而下的控制體系，與民主制的權(quán)力開放共享、權(quán)力主體平等的基本原則相沖突。最典型的集權(quán)型執(zhí)政黨是前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，其內(nèi)部集權(quán)程度在斯大林時期達(dá)到最高值即個人獨裁，沒有黨內(nèi)民主可言，這也是前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨垮臺和喪失執(zhí)政權(quán)的主要內(nèi)因之一。

Stratarchy一詞來源于stratum，復(fù)數(shù)是strata，意思是基于民族（或種族）、階級、宗教信仰、教育水平等方面差異所形成的不同的社會分層。作為一種政治制度，Stratarchy可以直譯為分層制的組織結(jié)構(gòu)，內(nèi)部存在清晰的組織層級劃分，但與科層制各組織層級之間體現(xiàn)命令與服從的統(tǒng)治關(guān)系不同，Stratarchy內(nèi)部各層級之間是一種平等的、多層級（或多元權(quán)力中心）共同治理的關(guān)系，這是一種權(quán)力分散的、平行的、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)，是一種自下而上的權(quán)力資源由黨內(nèi)各層級組織共享的分權(quán)制的組織結(jié)構(gòu)，與集權(quán)制組織相對應(yīng)。作為一種政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)方式，Stratarchy最先由美國學(xué)者艾德斯威爾德（S.J.Eldersveld）在1964年提出，用以描述美國政黨組織的分權(quán)化特征，在他看來，美國的政黨組織不是一個科層制結(jié)構(gòu)（Nonhierarchical），而是一個多層級的、權(quán)力分散的系統(tǒng)（systemsof layers of organization with diffused power），黨內(nèi)充滿異質(zhì)性、包容性[1]。

卡茲和梅爾同樣嘗試?yán)肧tratarchy來說明歐洲國家政黨組織內(nèi)部的卡特爾化特征（cartelization），20世紀(jì)70年代以后產(chǎn)生的新型的卡特爾政黨，其組織內(nèi)部的權(quán)力資源的配置更為分散化，地方分支機(jī)構(gòu)的獨立性和影響力不斷增強(qiáng)，政黨內(nèi)部權(quán)力關(guān)系變得比以前更為分權(quán)化而不是集權(quán)化（more stratarchical than hierarchical），組織的每一部分都擁有一定程度的自主權(quán)（autonomy），Stratarchy與其說是和集權(quán)制組織相對立的一種結(jié)構(gòu)，不如說對于所有的政黨組織來說，都包含著一種內(nèi)部的分層化或多層級共同治理的取向，他們稱之為歐洲政治的“美國化”（Americanization）。不過他們對這種變化持有一種悲觀的態(tài)度，擔(dān)心過度分權(quán)化會導(dǎo)致歐洲政黨組織變得像美國政黨組織那樣空心化（empty vessel）[2]。與卡茲和梅爾的悲觀態(tài)度不同，加拿大學(xué)者卡迪（Carty）明確指出這種組織變革的分權(quán)化勢頭（stratarchical imperative），是現(xiàn)代歐洲國家政黨組織變化的一個關(guān)鍵性特征，是實現(xiàn)黨內(nèi)民主和權(quán)力平衡的主要機(jī)制，分權(quán)化并不意味著彼此的漠視或完全獨立，而是政黨的各層級之間既相互自主（mutual autonomy），又相互依存（interdependency）[3]。

按照博萊耶爾的分析，聯(lián)邦制、分權(quán)制和集權(quán)制是三種相對立的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，但從表一中可以看出，F(xiàn)ederations和Stratarchies之間的界限較為模糊，有些部分相互重合，可以合二為一，分權(quán)程度不同，都屬于分權(quán)化的組織模型，聯(lián)邦制是一種高度分權(quán)制，政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以分為集權(quán)制與分權(quán)制兩大基礎(chǔ)模式。有的學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦制是一種組織程度更為現(xiàn)代化的方式，如美國政黨學(xué)家愛潑斯坦基于歷史條件、制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和理論基礎(chǔ)等方面，對美國政黨和歐洲政黨進(jìn)行全面考察和分析，認(rèn)為體現(xiàn)分權(quán)特征的美國聯(lián)邦制的政黨組織是一種更為現(xiàn)代化的組織模式，歐洲國家的政黨組織會從群眾性政黨組織的集權(quán)結(jié)構(gòu)朝著更為分權(quán)化的方向轉(zhuǎn)型[4]，從學(xué)者們的觀察以及歐洲國家政黨組織的分權(quán)化進(jìn)程證明了這一點。

二、集權(quán)制與分權(quán)制的取舍

1.集權(quán)與分權(quán)的界定

集中或分散是衡量權(quán)力關(guān)系的一個基本標(biāo)準(zhǔn)，也是一種最常見、最流行的分析方法，但卻不一定總是一個有效的分析變量。出于管理上或?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)的需要，組織內(nèi)部的權(quán)力配置和行使都存在集中與分散的取舍，沒有一種組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置是絕對集中或絕對分散的，權(quán)力的運行都需要因時因地制宜不斷調(diào)整，不能一成不變。從這個意義上講，任何政治組織既可以說是集權(quán)的，也可以說是分權(quán)的，高度集權(quán)意味著低度分權(quán)，中度集權(quán)意味著中度分權(quán)，低度集權(quán)意味著高度分權(quán)，很難有一個定量的指標(biāo)用來測量權(quán)力集中或分散的程度。正如費斯勒（James W.Fesler）所指出的：集權(quán)和分權(quán)指數(shù)在解釋上顯得軟弱無力（the weakness of indicesof centralization and decentralization），權(quán)力的分配難以量化[5]。由此可見，單純從權(quán)力集中或分散的視角，無法判斷出政黨組織在性質(zhì)上的差異。盡管集權(quán)制和分權(quán)制的政黨組織可以同時存在，并且權(quán)力集中或分散的因素可以相互交叉，但集權(quán)制與分權(quán)制是兩種互斥的（anti-thetical）、非此即彼（either-or）的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，一個政黨組織不可能既是集權(quán)的又是分權(quán)的，必然居于其中的一種。判斷一個政黨組織是集權(quán)制還是分權(quán)制（或聯(lián)邦制），必須從政黨民主的角度出發(fā)，才能判斷其根本屬性。

公平（或合法性）與效率通常被認(rèn)為是測量分權(quán)制與集權(quán)制組織結(jié)構(gòu)優(yōu)劣的兩個定性標(biāo)準(zhǔn)，集權(quán)制組織注重效率，忽視公平，分權(quán)制組織注重公平，但效率不高。從黨內(nèi)民主的視角言之，分權(quán)制政黨無疑是一種民主模式，而集權(quán)制政黨是一種不民主的模式，分權(quán)意味著權(quán)力的開放共享，而集權(quán)則意味著權(quán)力的壟斷和獨占，集權(quán)與分權(quán)是兩種截然不同的組織原則，不能混為一談。國內(nèi)學(xué)者劉紅凜認(rèn)為政黨的集權(quán)程度與黨內(nèi)民主有關(guān)，他采用定性標(biāo)準(zhǔn)，從政黨的集權(quán)程度將政黨分成幾種類型：寡頭集權(quán)制、中央集權(quán)制、有限集權(quán)制、分權(quán)制[6]。與其說政黨的集權(quán)程度與黨內(nèi)民主有關(guān)，不如說政黨的分權(quán)程度與政黨民主息息相關(guān)，從科層制到分層制，從金字塔式的集權(quán)結(jié)構(gòu)到多層級治理的分權(quán)結(jié)構(gòu)，從自上而下的中央集權(quán)到自下而上的地方分權(quán)，從單一的權(quán)力中心到多元的權(quán)力中心，這不僅僅意味著權(quán)力集中或分散程度的差異，更代表了政黨組織結(jié)構(gòu)的民主化轉(zhuǎn)型。

2.政黨分權(quán)與政黨民主基本同義

盡管關(guān)于分權(quán)（decentralization）的討論已經(jīng)比較豐富，但是誤解依然存在。從字面意義上講，分權(quán)有三個層面的基本意蘊(yùn)：一是權(quán)力的分散、分離或分立等（diffusion,dispersion or separation of powers），權(quán)力分工（division of powers）是權(quán)力分立的一種方式；二是權(quán)力的分享(share of powers)；三是權(quán)力的制約平衡（checks and balances）。這三個基本含義是有機(jī)統(tǒng)一的，分散、分離或分立權(quán)力意味著將權(quán)力一分為多，由不同的主體承擔(dān)，以避免權(quán)力過度集中所帶來的權(quán)力濫用即腐敗，同時這也是一個權(quán)力分享化的過程，意味著權(quán)力的共有、公有、共享而非私有、獨占或壟斷。分權(quán)不僅僅指權(quán)力的集中或分散，同時更包括權(quán)力的開放共享的含義，這是民主制度的本質(zhì)屬性和基本要求。分權(quán)改革是實現(xiàn)民主的必由之路，民主意味著分權(quán)，分權(quán)促進(jìn)民主，這是一種民主性分權(quán)（democratic decentralization）或分權(quán)式民主（decentralized democracy）[7]。分權(quán)確實代表了一種邁向民主社會的重要策略[8]，分權(quán)民主是基礎(chǔ)性民主，必須排在第一順位，優(yōu)先于其他民主類型[9]。

政黨分權(quán)（party decentralization）和政府分權(quán)（government decentralization）是實現(xiàn)民主分權(quán)的兩個基本實施路徑，無論中國還是國外的政治發(fā)展路線都表明，執(zhí)政黨已經(jīng)成為國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的一部分，對于政府機(jī)構(gòu)或者執(zhí)政黨等公共權(quán)力組織來說，都面臨著民主化即分權(quán)化的要求，權(quán)力開放共享是更為重要的組織原則。關(guān)于政黨變遷的研究表明，學(xué)者們一般認(rèn)同政黨民主與作為國家制度的民主之間存在正相關(guān)關(guān)系，如果說對于企業(yè)、公司等以營利為目的經(jīng)濟(jì)組織或私人性權(quán)力關(guān)系來說，民主并不一定是一個必須實現(xiàn)的組織目標(biāo)，但是政黨民主卻是政黨建設(shè)的基本目標(biāo)之一，其根本目的是增強(qiáng)政黨能力和夯實政黨的合法性基礎(chǔ)，以維系政黨的生存和執(zhí)政，政黨民主主要是通過分權(quán)改革來實現(xiàn)的，從這個意義上講，政黨分權(quán)與政黨民主基本同義。政黨分權(quán)包含黨內(nèi)分權(quán)（黨內(nèi)民主）、黨際分權(quán)（黨際民主）、黨社分權(quán)（政黨與社會間分權(quán)，即黨社民主或人民民主）等幾個不同維度的含義，這也是創(chuàng)建協(xié)商民主的基本構(gòu)成要素之一，本文僅探討歐美國家的黨內(nèi)分權(quán)變革。

3.政黨分權(quán)變革是解決合法性困境的根本之路

20世紀(jì)70年代以來，歐美國家的政黨組織形態(tài)發(fā)生重大變化，就是卡茲和梅爾從政黨發(fā)展史角度所指出的政黨組織轉(zhuǎn)型：從1950年代達(dá)到高峰的群眾性政黨（Mass Party）經(jīng)歷1960、1970年代的全方位政黨（Catch-all Party，或譯為全民政黨、兼容政黨等），向卡特爾政黨（Cartel Party）的方向轉(zhuǎn)型[10]。1990年代東歐劇變后尤其是21世紀(jì)以來隨著“歐洲化”進(jìn)程的拓展，東歐國家政黨的組織變革軌跡向西歐國家靠攏。具體來說，歐美國家政黨組織經(jīng)歷了以下幾方面的明顯變化：政黨的意識形態(tài)色彩大為減弱，意識形態(tài)趨于中間化；福利國家的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的劇烈變化以及中產(chǎn)階級的興起使得政黨逐漸減少對某一特定社會階級階層或社會群體過多的倚重，轉(zhuǎn)而在社會全體成員中謀求更廣泛的支持者，并力圖保持與各種利益集團(tuán)接近的渠道暢通；公共財政補(bǔ)貼的產(chǎn)生和增加導(dǎo)致政黨對國家資源的日益依賴，對政黨生存至關(guān)重要的政黨經(jīng)費的來源越來越依賴于外部資源如國家補(bǔ)貼(state subventions)或政治籌款而不是內(nèi)部資源如黨員的黨費，選舉從之前的人力密集型過度到資本密集型；大眾傳媒尤其是新興媒體互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得選民的流動性（volatility）不斷增強(qiáng)，民眾認(rèn)同和利益表達(dá)渠道日益多元化和逐漸分流，政黨在很大程度上被組織目標(biāo)更單一、參與更容易、個人話語權(quán)更大的利益集團(tuán)所替代，傳統(tǒng)大規(guī)模的群眾性政黨與黨員之間的緊密聯(lián)系被逐漸割斷，固定黨員即穩(wěn)定選民數(shù)量大幅度下降，政黨規(guī)模銳減，政黨組織結(jié)構(gòu)日益簡化。

卡特爾政黨的鮮明特征就是政黨與國家（或政府）的相互融合滲透（interpenetration），即“政府的政黨化”，政黨和國家機(jī)器之間的界限越來越模糊，政黨已經(jīng)變成國家機(jī)構(gòu)的一部分，盡管名份上有所不同，但都是“半”國家機(jī)構(gòu)（semi-state agencies），或“準(zhǔn)”國家機(jī)構(gòu)（quasi-state agencies）。這也是伊格納茲所言的國家中心政黨（State-centered Party），它們分享一個共同特征：“對國家的殖民化”（the colonization of the state）[11]。政黨的國家屬性不斷增強(qiáng)，社會屬性不斷減弱，政黨與國家的緊密融合導(dǎo)致政黨與社會的日益剝離，而政黨與社會的疏遠(yuǎn)又反過來迫使政黨不得不抓緊對國家機(jī)器的控制權(quán)，這二者之間形成一種反向循環(huán)并自我增強(qiáng)，這種權(quán)力的不平衡一直存在于當(dāng)今西方國家的政黨體制中。政黨與國家的親密、與社會的疏離導(dǎo)致政黨形象趨于負(fù)面，民眾對政黨的信任度不斷降低，這引發(fā)了政黨的合法性困境甚至合法性危機(jī)。合法性是政黨組織生存的根基，長遠(yuǎn)來看合法性危機(jī)不利于政黨的存續(xù)和執(zhí)政。根據(jù)歐盟委員會下屬民意調(diào)查機(jī)構(gòu)“歐洲晴雨表”（Eurobarometer）的調(diào)查顯示：歐洲國家民眾對政黨的信任度（Party Confidence）從2000年中期的20%下降到2010年的15%，在歐洲晴雨表調(diào)查評估的13類機(jī)構(gòu)中，政黨的信任度最低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工會和大公司[12]。政黨生存在一個民主的制度環(huán)境中，民主要求更多的權(quán)力開放共享，盡管政黨變得像政府一樣，擁有龐大的組織結(jié)構(gòu)和嚴(yán)密的權(quán)力體系，存在一定的惰性和慣性，總是拒絕改變，但是為了解決這一合法性困境，政黨分權(quán)改革無法回避，這也是政黨不得不采取的生存戰(zhàn)略，其效果有待深入觀察。

三、歐美國家政黨分權(quán)的歷史維度：從集權(quán)制走向分權(quán)制

借用卡茲和梅爾的分類模式，歐美國家政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個從集權(quán)化到分權(quán)化的歷史性變遷，這可以從表二清晰地顯現(xiàn)出來。

表二　歐美國家政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的歷史性變遷

四、政黨分權(quán)的現(xiàn)實路徑：政黨組織內(nèi)部的三重分權(quán)變革

盡管各政黨之間組織結(jié)構(gòu)差異比較大，但歐美國家政黨的分權(quán)變革發(fā)生在三重基本的權(quán)力層級之間：縱向上全國性黨組織與地方或基層黨組織即政黨的央地關(guān)系，橫向上中央或地方議會黨團(tuán)與議會外（或院外）黨組織以及領(lǐng)導(dǎo)層與普通黨員，以下進(jìn)行詳細(xì)剖析。

1.政黨組織的央地關(guān)系

對于政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化來說，中央與地方的關(guān)系是一個不可或缺的研究變量。作為一個復(fù)雜的、多層級的組織體系，全國性黨組織與地方黨組織之間的沖突和政策差異是非常明顯的，中央與地方的分權(quán)涉及到黨中央在政黨候選人提名和選拔中是否下放權(quán)力、地方性政黨在綱領(lǐng)、政策制定以及地方選舉活動中是否具有自主性，以及政黨在行政和立法機(jī)構(gòu)中的地域性權(quán)力結(jié)構(gòu)是否平衡等問題。英國學(xué)者霍普金（Hopkin）指出：21世紀(jì)以來，歐洲國家政治形勢的變化存在雙重趨勢：一方面隨著民主制度的鞏固和加強(qiáng)，國家化（nationatialization）或者說一體化的進(jìn)程不斷推進(jìn)；另一方面地方性政治也越來越凸顯其重要性，歐洲國家尤其是單一制國家的選舉政治，越來越像聯(lián)邦制國家一樣“去全國化”（denationalization），地方選舉越來越重要，政黨研究者更應(yīng)關(guān)注政黨競爭和選舉政治中的地方性或區(qū)域性因素（territorial dimension）[13]。對于西方民主國家的政治生活來說，選舉不僅僅指全國性大選，還包括地方性選舉。

分權(quán)制或聯(lián)邦制政黨組織的基本原則是“政黨的權(quán)力不能存在于某一個單一的地方”，以避免權(quán)力過度集中帶來腐敗，一般來說，政黨組織各層間的責(zé)任與義務(wù)以及各種權(quán)限關(guān)系通常由黨章做出明確的規(guī)定或調(diào)整。政黨組織央地關(guān)系的分權(quán)化或聯(lián)邦化，意味著中央與地方各層級之間以不同程度的相對自主性互動，但又保持著相互的依賴性和適度的動態(tài)平衡，彼此的依賴程度和獨立程度相反相成，二者相對的自主性越高，相互的依賴性卻越強(qiáng)，這反而有助于提高政黨組織的凝聚力和競爭力。中央和地方已經(jīng)形成一種較為明確而有效的權(quán)力分工：全國性黨組織和地方黨組織各自負(fù)責(zé)全國性事務(wù)和地方事務(wù)，黨中央或黨的全國性組織對黨的全國性政策、綱領(lǐng)和競選戰(zhàn)略進(jìn)行決策和控制，不受地方或基層組織的束縛，而地方黨組織在從事地方選舉、基層動員選民、人員招募等方面享有自主權(quán)，不受黨中央的限制。但黨的全國性組織和地方組織必須保持組織的一致性，以確保政黨的整體形象和保持政黨組織內(nèi)部的凝聚力，這有利于獲得更多選民的支持。盡管地方黨組織的自主性不斷增強(qiáng)，但這并不意味著地方的完全獨立，政黨的全國性黨組織在地方選舉中發(fā)揮著越來越重要的作用，最大的作用就是提供競選經(jīng)費。美國兩黨的全國性組織——全國委員會不僅對總統(tǒng)選舉負(fù)責(zé)，在非總統(tǒng)選舉期間，也支持本黨候選人的州長選舉和一些大城市的公職選舉，以擴(kuò)大本黨的權(quán)力基礎(chǔ)，經(jīng)費改革已經(jīng)成為塑造政黨組織央地關(guān)系的主要手段。

在處理政黨的央地關(guān)系方面，歐洲國家的社會民主黨給予地方黨組織更多的權(quán)力和更大的獨立性，黨的地區(qū)委員會承擔(dān)了議員的提名權(quán)和吸收新黨員職責(zé)，黨的全國執(zhí)委會無權(quán)過問。綠黨的一切領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都由基層直接選舉產(chǎn)生，決策權(quán)也屬于基層，決策過程自下而上，黨的一切決議都來自于基層，先由基層代表將問題提交到州大會或聯(lián)邦大會進(jìn)行討論，在討論的過程中充分體現(xiàn)民主原則，盡最大可能達(dá)成共識。西方政黨利用信息技術(shù)推行網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)形式，在網(wǎng)上成立“虛擬組織”，設(shè)立支部，利用網(wǎng)絡(luò)吸納新黨員，減少或取消黨的中間管理層次，壓平組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)橫向聯(lián)系、溝通與協(xié)作，使組織結(jié)構(gòu)開始由“控制型”權(quán)力結(jié)構(gòu)向“參與型”權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變[14]。政黨內(nèi)部加強(qiáng)對異議者的保護(hù)，西方社會民主黨允許黨內(nèi)不同派別、思潮存在，允許黨內(nèi)爭論和辯論，黨內(nèi)意識形態(tài)的多元化并不認(rèn)為會影響政黨組織的凝聚力和一致性，社會黨國際在1992年的“十九大”決議中強(qiáng)調(diào)，保護(hù)黨內(nèi)少數(shù)人的權(quán)利是自由和民主的核心價值之一。

美國的政黨組織是聯(lián)邦制的典型，是一種高度分權(quán)。黨的全國委員會對地方性黨組織如州委員會并沒有直接干涉的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，黨的中央機(jī)構(gòu)對各州公職候選人的提名不加干預(yù)，各州政黨組織同樣對州以下各級公職候選人的提名并不進(jìn)行控制。各州之間同一政黨的關(guān)系也是平行關(guān)系，黨的領(lǐng)袖對本黨成員沒有發(fā)號施令的權(quán)力，對違紀(jì)犯規(guī)的黨員沒有紀(jì)律處分的權(quán)力，政黨領(lǐng)袖尋求下級的支持不是通過命令而是勸說、協(xié)商等手段實現(xiàn)，各地方政黨組織都為各自層級的選舉服務(wù)，無需上報全國性政黨組織審批。相對而言，歐洲國家一些政黨更接近于Stratarchies，全國性黨組織和地方黨組織分權(quán)程度沒有聯(lián)邦制那么高，全國性黨組織在控制財政資源、地方選舉候選人以及政策制定等方面權(quán)限更大，尤其在對各地方選區(qū)政黨議員候選人的提名上，黨中央一般采取直接決定選區(qū)議員候選人，對選區(qū)政黨選擇的候選人擁有否決權(quán)，享有改變候選人在政黨名單中順序的權(quán)力等三種方式對提名加以控制[15]。歐洲國家分權(quán)程度較低的政黨組織類型主要是與群眾性政黨的集權(quán)傳統(tǒng)、階級分化明顯的社會結(jié)構(gòu)、比例代表制的選舉制度以及單一制和議會內(nèi)閣制的政府結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，而美國分權(quán)程度更高的政黨組織主要是多數(shù)代表制、總統(tǒng)共和制和聯(lián)邦制的政府結(jié)構(gòu)、階級分野較弱以及多元政治文化的歷史產(chǎn)物。

2.議會黨團(tuán)與議會外黨組織

如何處理議會內(nèi)政黨和議會外（或院外）政黨之間的權(quán)力斗爭，一直是歐美各國政黨組織必須面對的難題，這既是政黨組織內(nèi)部權(quán)力博弈的一個基本主線，也關(guān)系到黨內(nèi)民主建設(shè)是否可能，議會黨團(tuán)與議會外黨組織的權(quán)力博弈，同樣具有中央（或全國性）與地方的雙重維度。在談?wù)撟h會內(nèi)與議會外黨組織之間的權(quán)力關(guān)系時，必須考慮政黨起源這一變量，政黨在創(chuàng)生時的差異在很大程度上影響了政黨組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的變化。迪韋爾熱從政黨的起源角度把政黨分成兩種類型：議會內(nèi)產(chǎn)生的政黨即內(nèi)生政黨和議會外產(chǎn)生的政黨即外生政黨[16]。從政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)演變路線來看，內(nèi)生政黨一般先建立議會黨團(tuán)，然后通過自上而下的組織滲透（party penetration），建立起全國性的政黨組織和地方黨組織，對于這種類型的政黨組織來說，議會黨團(tuán)始終占據(jù)黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系配置的主要份額，他們積極參與甚至主導(dǎo)了黨的中央機(jī)構(gòu)和基層組織的組建、發(fā)展。對于外生政黨如群眾性政黨來說，一般先是成立黨中央，然后通過自下而上的組織擴(kuò)張（party diffusion），建立起地方性黨組織，最后通過選舉獲得議會議席，成立議會內(nèi)黨組織即議會黨團(tuán)，在這個過程中，黨的基層組織、黨中央的權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，和議會黨團(tuán)的權(quán)力博弈比較均衡。作為民主符號意義的議會外黨組織的發(fā)展壯大，其實就是一個草根力量自下向上滲透、普通黨員影響日益加大的過程，這一進(jìn)程也必然引發(fā)與象征集權(quán)的議會黨團(tuán)之間的矛盾，這種矛盾在歐洲國家議會黨團(tuán)的發(fā)展過程中得到了鮮明的體現(xiàn)，也構(gòu)成了政黨組織內(nèi)部權(quán)力博弈的基本張力。

議會黨團(tuán)和院外黨組織之間的權(quán)力沖突，并未如卡茲和梅爾所分析的那樣，往往以議會黨團(tuán)（或黨的公職部分）的勝利而告終。事實上，議會黨團(tuán)與議會外黨組織之間的權(quán)力斗爭并非如此簡單，各政黨之間的區(qū)別比較大，主要有以下幾種不同的格局，這些格局也是處在不斷的變化和調(diào)整之中：一是強(qiáng)議會黨團(tuán)、弱議會外黨組織模式，如英國的保守黨，議會黨團(tuán)控制黨內(nèi)主要權(quán)力；二是弱議會黨團(tuán)、強(qiáng)議會外黨組織模式，如德國的社會民主黨，議會外黨組織享有超越議會黨團(tuán)之上的支配性權(quán)力；三是較為均衡，如美國的共和、民主兩黨和英國的工黨。以英國工黨為例，英國工黨早在1900年就把決策權(quán)歸屬于議會黨團(tuán)，但是20世紀(jì)七八十年代，議會外黨組織發(fā)動大規(guī)模的黨內(nèi)民主化運動，要求將議會工黨置于院外工黨的控制之下，并提出了一系列改革措施，這場改革院外工黨贏得了勝利。1990年后工黨的議會黨團(tuán)又發(fā)起強(qiáng)大反擊，逐漸削弱院外工黨的權(quán)力，由此可見，議會黨團(tuán)與院外黨組織之間的權(quán)力斗爭，是一個不斷博弈、相互調(diào)適的過程，不是議會黨團(tuán)就是院外黨組織占據(jù)優(yōu)勢，二者互有攻守，權(quán)力在這個過程中不斷被創(chuàng)造和共享，沒有一方可以完全獨大。相比而言，由于歷史因素、政府結(jié)構(gòu)、政黨傳統(tǒng)等因素的影響，歐洲國家政黨組織的議會黨團(tuán)是政黨內(nèi)部比較重要的力量，而美國國會、州議會中的黨組織（議長、全院領(lǐng)袖、督導(dǎo)和副督導(dǎo)、政策委員會、選舉委員會等）和國會或州議會外的黨組織如黨的全國委員會、州委員會等，二者在經(jīng)費、競選和人事安排等方面的權(quán)力較為均衡。

3.普通黨員的影響力

自1990年代以來，歐洲國家政黨普通黨員的數(shù)量銳減，這既有外界客觀因素的影響，也有內(nèi)在組織因素的限制性。隨著社會環(huán)境和技術(shù)手段的不斷革新，政黨越來越能夠以一個精英組織的方式生存，政黨規(guī)模的權(quán)重不斷降低，政黨規(guī)模的減縮并不意味著政黨民主程度的降低，二者不能簡單劃上等號。黨員的影響力或者說黨內(nèi)民主程度是黨員數(shù)量變化的一個要素，政黨的數(shù)量經(jīng)歷一個循環(huán)性的變化模式（cyclical patterns）：當(dāng)普通黨員的權(quán)力增加時，有投票權(quán)或決策權(quán)時，黨員的數(shù)量同步增長，當(dāng)黨員的權(quán)力減小時，黨員數(shù)量同步減少。在黨派意識不斷弱化以及各種新型政治組織不斷涌現(xiàn)的今天，個人是否具有一定的影響力或者說黨內(nèi)民主程度成為歐美國家民眾尤其是青年選擇是否入黨的一大影響因子。舉例來說，澳大利亞工黨（Australian Labor Party）的普通黨員主要是通過地方黨組織來參與黨務(wù)的，但是主要的決策權(quán)如決定候選人、組織競選等權(quán)力依然掌握在全國性的政黨組織中，對于反對黨自由黨（Liberal Party）來說，權(quán)力同樣集中在全國性黨組織中，普通黨員甚至在選舉日動員中也不需要，因此澳大利亞政黨的黨員比率在西方民主國家中是最低的。

李路曲認(rèn)為公共補(bǔ)貼的增加使歐洲政黨不但減少了對外部利益集團(tuán)的依賴，也減少了對草根成員的依賴，這使得黨的基層組織和普通黨員的作用不斷被邊緣化[17]，這些判斷有待商榷。盡管政黨減少了對普通黨員的依賴，但正如伊格納茲所分析的：政黨的基層組織和普通黨員對于政黨的合法性來說，仍然扮演著一個至關(guān)重要的（crucial）和實質(zhì)性的（essential）角色，如果政黨成員急劇減少或者變成單純的可以通過物質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南M者，政黨就會變得空心化（hollow），失去其作為民主社會中滿足多重利益訴求的這一基本屬性，喪失其作為人民意志的代表這一本質(zhì)性的特征[18]。正因為充分意識到黨員數(shù)量減少以及政黨信任程度降低的危險，歐洲國家多數(shù)政黨主動或被動地推行分權(quán)變革，以增強(qiáng)政黨的民主特征，在政黨候選人的提名、選舉方面以及政黨重大決策領(lǐng)域都給予普通黨員和地方或基層黨組織更多話語權(quán)和決定權(quán)，以改變政黨組織漠不關(guān)心、貪婪和自我指涉的負(fù)面形象，而這正是導(dǎo)致政黨喪失合法性的主要原因。政黨領(lǐng)導(dǎo)層和普通黨員的權(quán)力實現(xiàn)了同步增長，領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力在增長、政黨的精英導(dǎo)向越來越明顯，但同時又能夠?qū)M織的各部分高度負(fù)責(zé)，換言之，普通黨員對領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力制約更有效，在政黨領(lǐng)導(dǎo)人選擇上具有更大的決定權(quán)。

歐美國家政黨組織內(nèi)部的權(quán)力共享和民主建設(shè)最早從綠黨（Green Parties）開始，之后其他左翼政黨以及一些老牌政黨開始紛紛效仿。從1990年代末開始，先是英國工黨，然后英國保守黨開始大幅度的內(nèi)部改革調(diào)整，工黨的基層黨組織不僅按黨員“一人一票”方式進(jìn)行領(lǐng)袖選舉，還在工黨的全國代表大會和全國委員會中有固定比例代表，直接參與黨中央決策。英國工黨和保守黨都實行了政策論壇決策機(jī)制，建立全國和地方各級政策論壇，以促進(jìn)直接民主的實踐。德國社民黨亦是如此，普通黨員不僅允許參與政黨領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，同時也有機(jī)會參與黨內(nèi)重大決策，即使是一些傳統(tǒng)的集權(quán)制的政黨組織也開始引入更為公開和回應(yīng)性更強(qiáng)的民主程序。隨著民主程度的提升，黨內(nèi)事務(wù)甚至向公眾開放，允許公眾參與，法國社會黨對黨的總統(tǒng)候選人的推選方式不斷革新，2011年10月向社會開放，只要支付1歐元，并在“左翼價值”上簽名者均可以參加投票，開啟了黨內(nèi)總統(tǒng)候選人對公眾開放的先河，這使得黨的包容性和生命力都得到提升[19]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，除了幾個少數(shù)例外（極端右翼政黨和民粹政黨），幾乎所有歐美民主國家的主要政黨都在經(jīng)歷著共同的分權(quán)改革趨勢：構(gòu)建更為廣闊的卷入機(jī)制和更開放的政黨（trends towards greater inclusiveness and openness）[20]。

五、政黨分權(quán)變革的啟示：權(quán)力斗爭從零和博弈走向正和博弈

研究政黨的經(jīng)典作家米歇爾斯曾提出著名的寡頭鐵律（Iran Laws of Oligarchy），即任何政黨組織最終都會發(fā)展為少數(shù)政黨精英的統(tǒng)治[21]。事實上，米歇爾斯的觀點過于極端和悲觀，政黨組織內(nèi)部的權(quán)力配置是一個不斷變化和調(diào)整的過程，寡頭化或精英化只不過是政黨組織在某一特定歷史階段的變化趨勢，并不意味著所有政黨組織在任何歷史階段權(quán)力博弈的現(xiàn)實。隨著黨內(nèi)民主建設(shè)的拓展以及外在民主壓力的增強(qiáng)，政黨組織會朝著分權(quán)化方向發(fā)展，黨內(nèi)權(quán)力共享是政黨組織變革的基本趨勢。正如羅賓·佩蒂特所指出的，無論是哪種版本的寡頭傾向論都是非常不確切的，有些政黨確實近于永久性寡頭，黨內(nèi)民主力量在下降，但也有些政黨黨員的影響力有了增長，成功保持了相當(dāng)穩(wěn)固的黨內(nèi)民主進(jìn)程[22]。

伊格納茲（Ignazi）認(rèn)為政黨組織是一個沖突集合的場域，其基本的價值是爭奪能夠控制關(guān)鍵性資源的權(quán)力[23]。這也是許多政黨理論家理解黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的基本依據(jù)，其中蘊(yùn)含了一個潛在的價值判斷：權(quán)力斗爭總是一種零和博弈，一方的權(quán)力增長必然以犧牲另外一方為代價。事實上，權(quán)力斗爭可以共贏，實現(xiàn)向正和博弈的轉(zhuǎn)變，正如亨廷頓所論證的：權(quán)力總量(powers)并不是一個固定值，不會一成不變，它既能集中和分散，也能擴(kuò)大和縮小，各種政治組織在權(quán)力配置方面各不相同，而權(quán)力的積累則有賴于吸收新的力量或人員進(jìn)入到權(quán)力體系之中[24]。政黨組織中的權(quán)力資源猶如經(jīng)濟(jì)組織中的財富，是可以創(chuàng)造的，當(dāng)越來越多的黨員個體和地方性黨組織分享到權(quán)力資源時，權(quán)力總量在不斷地增加，這也意味著黨內(nèi)民主的增量和黨內(nèi)民主程度的提升。對于一個分權(quán)化的政黨組織形態(tài)來說，無論理論上還是實踐上，組織權(quán)力不再蘊(yùn)藏在某一單一的地方，而是被廣泛地共享，只有分享權(quán)力才能鞏固權(quán)力，這是一種極高明的政治斗爭技巧，既有助于政黨的存續(xù)和發(fā)展，又確保了執(zhí)政權(quán)的穩(wěn)固。

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（責(zé)任編輯方卿）

Party Decentralization in Western Democracies: Based on Party Hierarchies,Stratarchies and Federations

Cen Shuhai

Abstract:The power structures of party organizations could be classified into three models: hierarchies、stratarchies and federations,the first one is a centralized system,and the second and third are all decentralized systems with federations as heavily decentralized ones.The paper aims to give an overview of the ongoing intra-party decentralization reforms in Western democracies,which is meant to help facilitate party democracy.Power competitions there within party organizations have already become a win-win game rather than a zerosum game.

Keywords:Party Decentralization;Hierarchies;Stratarchies;Federations

作者簡介：岑樹海男（1972-）華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院行政管理系副教授政治學(xué)博士

收稿日期：2015-7-15

中圖分類號：D564

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-086-（10）