張曉峰

（黑龍江大學(xué)，哈爾濱　150080）

?

依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與國(guó)家治理現(xiàn)代化*

張曉峰

（黑龍江大學(xué)，哈爾濱150080）

摘要：依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的提出，是基于以往歷次政府職能轉(zhuǎn)變主要是依靠權(quán)力和關(guān)系在體制內(nèi)封閉進(jìn)行，缺少法制的剛性約束，導(dǎo)致不斷反復(fù)。推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化使破解這一難題有了突破口，即政府職能轉(zhuǎn)變作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，必須納入國(guó)家治理法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式，在法律框架內(nèi)進(jìn)行，通過(guò)建立和完善行政法律規(guī)范體系，合理規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，建設(shè)善治意義上的治理服務(wù)型法治政府，以更好地體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理所內(nèi)蘊(yùn)的現(xiàn)代法治精神，加速向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型，并在這個(gè)過(guò)程中不斷依法解決國(guó)家治理現(xiàn)代化中的各種問(wèn)題,更好地體現(xiàn)制度的正義和自信。

關(guān)鍵詞：依法轉(zhuǎn)變政府職能；國(guó)家治理現(xiàn)代化；法治思維與法治方式；依法治理；治理服務(wù)型法治政府；現(xiàn)代法治精神

*本文系黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公私合作制中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（13D068）、黑龍江省教育廳

項(xiàng)目“政府管理與鄉(xiāng)村社會(huì)自治協(xié)同機(jī)制研究”（12532257）階段性成果。

依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的提出，是基于以往歷次政府職能轉(zhuǎn)變主要是依靠行政權(quán)力在體制內(nèi)封閉進(jìn)行，改來(lái)改去總是回到原點(diǎn)。盡管依法治國(guó)和依法行政也提出好多年，法律體系日臻完備，但由于延續(xù)千年的傳統(tǒng)人治影響根深蒂固，司法權(quán)威性不足，實(shí)際發(fā)揮作用的還是行政手段，政府對(duì)資源的絕對(duì)壟斷反而越來(lái)越嚴(yán)重，直至固化，束縛著體制外市場(chǎng)和社會(huì)功能的發(fā)揮。這種做法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化階段不僅不能再繼續(xù)沿用，甚至還是巨大障礙。黨中央將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”視為治理國(guó)家的基本方略和“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的“重要保證”，提出“依法全面履行政府職能”，使政府職能轉(zhuǎn)變按照依法治理要求被納入法治軌道，真正有了實(shí)質(zhì)性突破的可能。

一、建設(shè)善治意義上的治理服務(wù)型法治政府：依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要依托

“推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，從本體上和路徑上就是推進(jìn)國(guó)家治理法治化。國(guó)家治理體系本質(zhì)上就是國(guó)家制度體系，只有通過(guò)法制化，將各種國(guó)家治理制度上升為憲法和法律，以法律的普遍約束力和國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施，才能提升國(guó)家治理體系的執(zhí)行力。提高治理能力，最關(guān)鍵就是要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力?！盵1]行政作為與立法、司法、行政職能分工的產(chǎn)物，是基于法律授權(quán)執(zhí)行國(guó)家法律和立法機(jī)關(guān)意志的規(guī)范性政治行為，相對(duì)于創(chuàng)制法律的立法而言，處于執(zhí)行法律的從屬地位。其與追訴犯罪、裁判糾紛的被動(dòng)執(zhí)行適用法律的司法的區(qū)別在于是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的主動(dòng)執(zhí)行適用法律。[2]隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，特別20世紀(jì)70年代以來(lái)法治化成為發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理的時(shí)代特征，行政行為由立法機(jī)關(guān)授權(quán)委托成為潮流，其法律執(zhí)行功能凸顯。從法制角度解釋行政現(xiàn)象也成為趨勢(shì)，如美國(guó)學(xué)者喬治·戈登就把行政定義為執(zhí)行立法機(jī)關(guān)和法院頒布的法律的過(guò)程。戴維·羅森布魯姆也認(rèn)為行政就是完成立法和司法部門的指令[3]，按憲政理論，行政機(jī)關(guān)的合法性源于人民法律形式的授權(quán)。行政行為作為對(duì)相對(duì)方權(quán)利義務(wù)的一種影響，除要求在法律范圍內(nèi)行使職權(quán)，還應(yīng)受到行政處罰、行政訴訟等嚴(yán)格的法律制約，“沒(méi)有法律規(guī)范就沒(méi)有行政”。[4]法相對(duì)于行政具有支配地位，在現(xiàn)代社會(huì)更是如此。

黨中央將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”視為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保證，就是要在國(guó)家治理中使憲法和法律具有最高權(quán)威性，一切社會(huì)關(guān)系都納入法律范圍加以調(diào)整，各項(xiàng)制度都要依法建立和運(yùn)行，特別是在政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民、司法等相互關(guān)系中能夠依法確立比較清晰的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，并通過(guò)建立有效的法律責(zé)任體系予以確認(rèn)和保證，即國(guó)家治理法治化。與以往政府為惟一主體，依據(jù)管制理念，將法制作為管理手段的管制型政府模式的政府管理法制化不同，國(guó)家治理法治化是作為多元治理主體之一的政府依據(jù)現(xiàn)代治理理念，以依法治國(guó)為治國(guó)理政基本方式，通過(guò)建設(shè)法治政府與其它治理主體有效互動(dòng)，依法全面履行政府職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程?，F(xiàn)代政府都是依法全面履行政府職能的法治政府，要求職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。要求行政機(jī)構(gòu)依法設(shè)立、行政權(quán)力依法取得、行政程序依法確定、行政行為依法作出、行政責(zé)任依法承擔(dān)。政府治理能否實(shí)現(xiàn)法治化，關(guān)系國(guó)家治理能否現(xiàn)代化。政府治理和政府管理都需要權(quán)力和權(quán)威，但政府治理作為政府管理的深化不僅靠上行下達(dá)的行政權(quán)威，而且更強(qiáng)調(diào)包括政府在內(nèi)的多元主體在互存、互信、互利基礎(chǔ)上協(xié)商談判與合作，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，即“善治”。善治的核心要素是法治，善治的政府應(yīng)是法治的政府。

政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向就是從國(guó)家治理現(xiàn)代化高度，立足依憲執(zhí)政和依法治國(guó)，在法治軌道上深化行政改革，使政府職能朝有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，建設(shè)善治意義上的治理服務(wù)型法治政府，全面履行政府職能，通過(guò)多元主體法制基礎(chǔ)上合作共治，推動(dòng)政府依法治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)依法治理現(xiàn)代化、社會(huì)依法治理現(xiàn)代化和司法依法治理現(xiàn)代化，從管理轉(zhuǎn)向治理，從善政走向善治，以更好地為全社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，達(dá)到對(duì)整個(gè)社會(huì)的有效依法治理，實(shí)現(xiàn)法治基礎(chǔ)上的國(guó)家制度現(xiàn)代化，最終轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國(guó)家。多年來(lái)，我們一直致力于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，皆因局限于“善政”理念，始終圍繞依權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能在體制內(nèi)兜圈子，二者結(jié)合得并不好，與當(dāng)代政府“善治”發(fā)展趨勢(shì)有很大距離。國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)是善治，集中體現(xiàn)是建設(shè)善治意義上的治理服務(wù)型法治政府。這樣的政府立足于通過(guò)治理提供服務(wù)而不是通過(guò)管理提供服務(wù)；服務(wù)手段不再倚重權(quán)力和關(guān)系，而是法治和契約；主體也不再是惟一的政府，還包括市場(chǎng)、社會(huì)、公民個(gè)人、司法等多元主體；彼此關(guān)系也不再是自上而下的行政隸屬關(guān)系，而是平等對(duì)話的協(xié)商伙伴關(guān)系。這樣的服務(wù)型政府既是治理服務(wù)型政府，同時(shí)也是法治服務(wù)型政府，更是服務(wù)型法治政府。這樣的治理模式同現(xiàn)代化的理念、現(xiàn)代化的體制機(jī)制以及現(xiàn)代化的技術(shù)手段在依法治理基礎(chǔ)上的有機(jī)結(jié)合，就是國(guó)家依法治理的現(xiàn)代化。雖仍由政府主導(dǎo)，但基礎(chǔ)卻在市場(chǎng)、社會(huì)、公民和法制。具體路徑就是將服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)結(jié)合起來(lái)，并上升到國(guó)家治理現(xiàn)代化層面，同市場(chǎng)在資源配置中決定性作用結(jié)合起來(lái)，立足全社會(huì)共同需要，以在法治軌道上依法轉(zhuǎn)變政府職能為切入點(diǎn)，以創(chuàng)新市場(chǎng)治理為牽引，以創(chuàng)新社會(huì)治理為突破口，以創(chuàng)新司法治理為保障，推進(jìn)政企、政事、政社、政法分離，簡(jiǎn)政放權(quán)，撬動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和司法的良性互動(dòng)，通過(guò)各治理主體依法實(shí)現(xiàn)自身利益，實(shí)現(xiàn)彼此在需要滿足上的有效對(duì)接，使一切勞動(dòng)、知識(shí)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。隨著中國(guó)逐步融入全球化，依法轉(zhuǎn)變政府職能還要上升到適應(yīng)全球治理需要的高度，盡可能與國(guó)際慣例和各國(guó)共同采用的行政法律規(guī)范接軌。

服務(wù)是法治政府的靈魂。從法理上看，治理服務(wù)型法治政府主要涉及兩個(gè)基本法律問(wèn)題，一是行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系；二是行政權(quán)的法律運(yùn)行軌跡。“前者決定行政權(quán)力的邊界和政府之手的長(zhǎng)度，后者決定政府行為的方式?！盵5]政府是人們以契約形式讓渡權(quán)利并外化為法律的結(jié)果，公民權(quán)是行政權(quán)的源頭。建立在法律基礎(chǔ)上并履行法律義務(wù)的政府理應(yīng)將“如何以服務(wù)行政模式履行政府法定義務(wù)”作為服務(wù)型政府的核心。[6]治理服務(wù)型法治政府的宗旨就是政府通過(guò)在法治軌道上為全體人民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方式履行法定義務(wù)，服務(wù)的提供有法律依據(jù)，受法律保護(hù)。政府與相對(duì)人的關(guān)系也不再是上令下從的隸屬關(guān)系，而是平等協(xié)作的法律關(guān)系。行政相對(duì)人也不再是政府的服務(wù)者，而是政府服務(wù)的對(duì)象，享有要求政府提供服務(wù)的權(quán)利，這是所有現(xiàn)代化國(guó)家普遍遵循的。行政主體與相對(duì)人關(guān)系的這種新特點(diǎn)也使得政府行為方式開始發(fā)生重大變化，即傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制等行政手段越來(lái)越受到法律的規(guī)制。行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解等新的行政手段在行政管理過(guò)程中得到越來(lái)越多的應(yīng)用。側(cè)重秩序和干預(yù)功能逐漸向側(cè)重服務(wù)和給付功能轉(zhuǎn)換，為公民生存發(fā)展不斷提供各類給付已經(jīng)成為現(xiàn)代行政的根本任務(wù)和服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵[7]。與通過(guò)處罰、強(qiáng)制、征收等負(fù)擔(dān)性行政行為限制人民權(quán)利的干預(yù)行政不同，給付行政是國(guó)家通過(guò)供給、支付、保障、救助等授權(quán)行政行為提供公共服務(wù)，保障公民基本權(quán)利，增進(jìn)國(guó)民福祉。[8]治理服務(wù)型法治政府立足點(diǎn)是民權(quán)，基礎(chǔ)是契約和法治，突出的不是權(quán)力而是權(quán)利，體現(xiàn)的是公平正義。為此，必須厘清干預(yù)行政和給付行政的界限，用非強(qiáng)制手段就能做到的盡量不實(shí)施行政強(qiáng)制。對(duì)行政機(jī)關(guān)外組織承擔(dān)服務(wù)給付職能的，可通過(guò)授權(quán)和委托方式準(zhǔn)入；對(duì)其承擔(dān)的干預(yù)職能要限制和規(guī)范。給付行政的范圍也應(yīng)從救災(zāi)、扶貧，延伸到關(guān)乎民生的大部分領(lǐng)域，給付對(duì)象也要擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)。[9]

二、用法治思維和法治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變：現(xiàn)代國(guó)家治理法治化的根本

政府體制問(wèn)題在中國(guó)自古就是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題，歷朝歷代都在改，但始終跳不出權(quán)大于法、情大于法的窠臼，作為一種痼疾，頑強(qiáng)阻擊著中國(guó)從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)一直到今天的每一次現(xiàn)代化嘗試。建國(guó)后又同強(qiáng)政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合在一起，迷信行政權(quán)力主導(dǎo)和運(yùn)動(dòng)式手段推進(jìn)改革，主要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示和包括紅頭文件在內(nèi)的諸如決議、決定、意見等行政規(guī)范性文件，政策代替法律現(xiàn)象比較突出。［10］造成政府職能轉(zhuǎn)變因缺少法律剛性約束總是在權(quán)力的放與收、機(jī)構(gòu)和人員的增與減之間反復(fù)循環(huán)，最終又退回到舊體制一統(tǒng)天下的格局中去，辦事靠權(quán)力和關(guān)系的社會(huì)惡習(xí)反而變本加厲，影響了人們對(duì)改革的信心和向現(xiàn)代國(guó)家的快速轉(zhuǎn)型。［11］

國(guó)家治理現(xiàn)代化就是政府治理的現(xiàn)代化，國(guó)家治理能力實(shí)際上就是政府治理能力。［12］政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是政府治理法治化，前提是政府必須按照國(guó)家治理現(xiàn)代化要求依法轉(zhuǎn)變政府職能。習(xí)近平同志在今年的深改組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！币婪ㄍ七M(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變就是運(yùn)用法治思維和法治方式使政府職能朝著有利于更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用，以此帶動(dòng)社會(huì)建設(shè)作用的方向轉(zhuǎn)變，放權(quán)給市場(chǎng)、社會(huì)和司法，通過(guò)建設(shè)治理服務(wù)型法治政府構(gòu)建法治化的現(xiàn)代國(guó)家治理體系，提升政府依法治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。為此，必須摒棄傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和全能政府理念，改變靠傳統(tǒng)人治思維和人治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的做法，代之以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維和有限政府理念；用法治思維和法治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。淡化官本位和人情關(guān)系等潛規(guī)則的作用，突出民本位和法治的作用；淡化權(quán)力思維和管制意識(shí)，突出權(quán)利思維和治理意識(shí)；簡(jiǎn)言之，就是要慎用行政手段，突出法律手段，無(wú)論劃定政府權(quán)力界限，還是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程都必須用法律來(lái)規(guī)范，治本之策就是建立合理規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)變的行政法律制度體系，特別是行政程序法律規(guī)范建設(shè)。［13］

強(qiáng)調(diào)行政程序法律規(guī)范建設(shè)問(wèn)題，是基于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變必須于法有據(jù)，避免重蹈以往改革靠權(quán)力、關(guān)系等習(xí)慣或慣例最后又退回到原點(diǎn)的覆轍。以往政府職能轉(zhuǎn)變總局限在職能定位、權(quán)力結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面，習(xí)慣依據(jù)行政機(jī)關(guān)自定的紅頭文件之類法律效力較低的規(guī)范性文件，行政法律規(guī)范被忽視，相關(guān)立法空白多。即使規(guī)范性文件用的也多且濫，條文籠統(tǒng)模糊，執(zhí)法者有過(guò)大自由裁量權(quán)。有的規(guī)定還與法律沖突，甚至違法。現(xiàn)行憲法和法律雖將部分行政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和變更權(quán)賦予了政府，但對(duì)政府如何行使這些權(quán)力沒(méi)有相應(yīng)的具體程序規(guī)定，更沒(méi)有法定的論證程序以及對(duì)行政權(quán)力行使過(guò)程的監(jiān)督和保障程序。一些行政法律，如《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》《行政許可法》《行政監(jiān)察法》等對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定較多，對(duì)如何行使職權(quán)以及法律后果等缺乏有效規(guī)定，而且還存在可操作性不強(qiáng)、內(nèi)容過(guò)時(shí)、規(guī)制寬松、部門立法盛行等傾向。《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》的頒布某種程度上彌補(bǔ)了上述不足，青海、天津、重慶、湖南、廣西等省市已嘗試行政決策立法，但尚無(wú)專門規(guī)范行政決策的法律，更沒(méi)有專門規(guī)范行政程序尤其規(guī)范行政改革的法律。無(wú)論普通法國(guó)度還是大陸法國(guó)度，都強(qiáng)調(diào)行政法對(duì)政府權(quán)力的法律控制，尤其程序建設(shè)越來(lái)越受到重視，20世紀(jì)以來(lái)世界范圍內(nèi)興起的三次行政程序法典化浪潮就是明證，美、德、日、韓，中國(guó)臺(tái)灣和澳門都紛紛制定行政程序法，以應(yīng)對(duì)行政權(quán)日益擴(kuò)張對(duì)公平正義的不良影響，行政程序法立法已成為衡量一國(guó)法治實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)志性立法。［14］中國(guó)一直存在重實(shí)體法輕程序法的傾向，經(jīng)過(guò)多年努力，民事、刑事法律體系比較健全，唯獨(dú)行政法律方面欠缺，還沒(méi)有一部統(tǒng)一完整的實(shí)體行政法或關(guān)于行政改革程序的立法，致使改革的可行性和可接受性不強(qiáng)，成果得不到鞏固。［15］對(duì)此，一是要加強(qiáng)行政法律規(guī)范建設(shè)，為保障和規(guī)制政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。建議制定行政程序法，或?qū)⑿姓母锘蛘毮苻D(zhuǎn)變涉及的行政程序方面內(nèi)容充實(shí)進(jìn)憲法、組織法和《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》等其它行政法律中，或制定單獨(dú)的《行政程序法》《行政改革法》《行政組織法》《行政編制法》《行政決策法》《行政監(jiān)督法》《行政問(wèn)責(zé)法》。無(wú)論怎么改，都應(yīng)包含權(quán)力清單、責(zé)任清單、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等與行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)的內(nèi)容。在過(guò)渡期還要考慮如何與《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和編制管理?xiàng)l例等實(shí)現(xiàn)對(duì)接。二是行政立法程序必須法定，并與時(shí)俱進(jìn)。要遵循《立法法》《行政法規(guī)制定條例》《規(guī)章制定程序條例》等有關(guān)規(guī)定，建立多元化法規(guī)起草機(jī)制，杜絕立法部門利益化和地方化，發(fā)揮人大、專家或獨(dú)立第三方在起草中的作用。行政立法還須根據(jù)改革需要及時(shí)調(diào)整，使立法和改革決策相銜接，每項(xiàng)改革都要同步考慮涉及的立法問(wèn)題，做到重大改革于法有據(jù)。行之有效的及時(shí)上升為法律，不成熟的按法定程序作出授權(quán)，不適應(yīng)的及時(shí)修改和廢止。不要再過(guò)度依賴審批、發(fā)證等行政管理方式，嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可。三是逐步減少行政規(guī)范性文件，擴(kuò)大法律的作用，“凡是直接影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，原則上都要由法律法規(guī)作出規(guī)定?！睂?duì)于制定法律法規(guī)條件還不成熟確需制定規(guī)范性文件的，也要符合法律法規(guī)和國(guó)家規(guī)定，并公開征求意見。同時(shí)處理好法律、行政規(guī)范性文件與黨規(guī)政紀(jì)的銜接問(wèn)題。

依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變要求行政立法的主體資格必須明確，而且要法定和相對(duì)穩(wěn)定。行政主體資格作為行政主體必備的法定條件，一是須享有國(guó)家行政權(quán)力，并以自己名義行政。二是獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果。［16］我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是體制內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)企，包括人大、政協(xié)、群團(tuán)、司法等都遵行齊一化行政管理模式，行政主體界限混亂不清，職能混淆模糊，權(quán)責(zé)交叉不明，辦事成本高效率低，導(dǎo)致無(wú)論行政改革、國(guó)企改革，還是事業(yè)單位改革皆因不能獨(dú)立履行職能半途而廢。十八屆三中全會(huì)《決定》首次提出“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革”，開啟了國(guó)企、司法、事業(yè)單位和社會(huì)中介組織去行政化改革，幾方面聯(lián)動(dòng)改革呼之欲出。國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)、司法、公民等多元主體作用，但須厘清相互間職能關(guān)系，并以法律形式固定下來(lái)。行政主體資格確定了，其權(quán)責(zé)也就容易明晰，相近的歸為一個(gè)部門承擔(dān)，獨(dú)立履職便成為可能。轉(zhuǎn)變政府職能最難的主客同體現(xiàn)象，以及與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)重復(fù)、交叉設(shè)置等問(wèn)題也就迎刃而解。期間發(fā)生的行政主體資格轉(zhuǎn)移（如分解與合并）和因法律事實(shí)失去其主體資格的情況（如解散或撤銷）也要事先考慮。涉及的人事和利益糾紛等行政爭(zhēng)議，可通過(guò)人事仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)渠道解決。

行政主體確定以后還要使其職能與權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，并具有明確的法律依據(jù)和授權(quán)依據(jù)?！懊鞔_部門職責(zé)最根本和最首要的任務(wù)是制定相關(guān)部門相關(guān)職能界定的法律法規(guī)，增強(qiáng)部門職責(zé)界定權(quán)威性、約束性”。［17］新修訂的《立法法》特別強(qiáng)調(diào)：沒(méi)有法律或國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方規(guī)章僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。一是梳理、清理、調(diào)整現(xiàn)有行政職權(quán)，以法定化方式確定政府的權(quán)力來(lái)源、邊界、職責(zé)分工，并依法律法規(guī)審核確認(rèn)，做到職能和權(quán)限法定。根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，今后政府的職責(zé)主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序。減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，除事關(guān)全局事項(xiàng)，一律放權(quán)給市場(chǎng)、社會(huì)和地方，同時(shí)消除部門利益導(dǎo)致的權(quán)力轉(zhuǎn)移及放后不為等現(xiàn)象。針對(duì)市場(chǎng)法規(guī)大量集中于規(guī)范事前審批，事中事后監(jiān)管缺少法律規(guī)范的現(xiàn)象，抓緊制定事中事后監(jiān)管和保留審批項(xiàng)目的法律規(guī)范。二是推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)法律化，完善不同層級(jí)特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，做到事權(quán)法定。三是推進(jìn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化，做到權(quán)責(zé)和機(jī)構(gòu)法定。每項(xiàng)職權(quán)的依據(jù)、行使主體、職權(quán)運(yùn)行流程、責(zé)任等都要列出權(quán)力清單和責(zé)任清單向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，成熟的部分形成法律法規(guī)，清單之外不得隨便增加權(quán)力。政府職能一旦確定，除非按照法定程序撤銷或廢止，一直具有法律效果。

依法轉(zhuǎn)變政府職能與依法規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行是交織在一起同步進(jìn)行的，必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子里。一是法律的事情要按法律規(guī)定辦，排除權(quán)力和關(guān)系等各種潛規(guī)則的干擾。完善各方面的法律制度，對(duì)審判活動(dòng)的每一環(huán)節(jié)都要科學(xué)規(guī)范并流程公開。新頒布的《行政訴訟法》明確要求人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要出庭應(yīng)訴，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告。公民法人或其他組織還可請(qǐng)求人民法院審查行政訴訟法規(guī)定的諸如“紅頭文件”之類的規(guī)范性文件，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。二是建立司法協(xié)調(diào)機(jī)制，包括行政案件異地管轄、涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法、行政裁量法治化等。三是設(shè)立各級(jí)行政法院，作為專司獨(dú)立行使行政審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)。［18］四是啟動(dòng)行政司法審查和依法問(wèn)責(zé)。發(fā)揮審計(jì)法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政監(jiān)察法、公務(wù)員法等法律監(jiān)督手段以及《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨規(guī)黨紀(jì)方面規(guī)范性文件的作用。建議制定《行政問(wèn)責(zé)法》，將重大決策終身責(zé)任追究制度納入其中，“充分借助于程序正義對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的規(guī)制功能，以確保對(duì)行政官員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究在法治的軌道上運(yùn)行，即將問(wèn)責(zé)機(jī)制中最核心的技術(shù)和方法上升為法律，盡量按照正當(dāng)程序的基本要求，通過(guò)設(shè)置嚴(yán)密的程序規(guī)則以有效規(guī)范對(duì)行政官員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究的全程，確保問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠完全在法律預(yù)設(shè)的框架內(nèi)得以良性運(yùn)行，以徹底擺脫人為因素的恣意干擾?！保?9］做到依法問(wèn)責(zé)，以解決現(xiàn)有法律和規(guī)范性文件問(wèn)責(zé)乏力的問(wèn)題。五是完善法治政府評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)部評(píng)估、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估、社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)、自評(píng)自查和第三方評(píng)估等，測(cè)評(píng)結(jié)果要公開。［20］完善人大對(duì)法律實(shí)施情況的檢查監(jiān)督制度。

依法行政是依法轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵?！耙婪ㄐ姓顬橛行У臋z驗(yàn)指標(biāo)是行政執(zhí)法的質(zhì)量?！保?1］必須提高政府工作人員法治意識(shí)和依法行政能力，尤其抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵的少數(shù)。強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，合理規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，包括社會(huì)組織任職、親屬經(jīng)商和擔(dān)任公職、干預(yù)司法等方面規(guī)定，把依法行政納入政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。深化行政執(zhí)法體制改革，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任制，將執(zhí)法業(yè)績(jī)轉(zhuǎn)換為執(zhí)法人員年度考核成績(jī)。加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，破解“中梗阻”現(xiàn)象。

依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程實(shí)質(zhì)就是依法實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程，國(guó)家治理現(xiàn)代化中的問(wèn)題也只有靠不斷依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變才能解決。強(qiáng)調(diào)依法轉(zhuǎn)變政府職能并非一概排斥行政手段，轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)也不是放棄監(jiān)管。“不同經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期績(jī)效差異從根本上受制度演化方式的影響”。［22］在中國(guó)這樣一個(gè)宗法與壟斷性權(quán)力高度統(tǒng)一的管制型強(qiáng)政府國(guó)家，人情、禮俗、習(xí)慣等非制度因素對(duì)社會(huì)生活的影響仍過(guò)于強(qiáng)大，使每一次政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谟|及既得利益時(shí)往往被以潛規(guī)則形式消解。尤其從無(wú)序到有序的社會(huì)轉(zhuǎn)型充滿不確定性，適當(dāng)?shù)男姓侄?，包括紅頭文件之類行政規(guī)范性文件和道德的作用還是必要的，其與法律的作用相輔相成，但必須少用慎用，法律起引領(lǐng)和主導(dǎo)作用是方向。與“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”一樣，也可能出現(xiàn)“治理失靈”，如各方價(jià)值觀和利益難達(dá)共識(shí)、職能不清等，這些國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的治理困境只能靠不斷依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)排誤糾偏。一旦政府職能出現(xiàn)不適應(yīng)，就要隨時(shí)修改相關(guān)法律，推動(dòng)新一輪職能轉(zhuǎn)變。在這個(gè)循環(huán)往復(fù)過(guò)程中離不開放權(quán)、限權(quán)中的適當(dāng)集權(quán)、道德考量和領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧。

三、依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變必須彰顯現(xiàn)代國(guó)家治理所內(nèi)蘊(yùn)的現(xiàn)代法治精神

改革開放以來(lái)，我國(guó)已建成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公，使得既有法律制度得不到全面有效貫徹。具體到政府職能轉(zhuǎn)變上，既不缺政策助力，也不缺法律體系，缺的是全社會(huì)遵法守法的法治環(huán)境，導(dǎo)致信訪、領(lǐng)導(dǎo)批示等行政方式過(guò)度膨脹，行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)渠道作用甚微，這也是多年來(lái)制約政府職能轉(zhuǎn)變的頑疾，更是國(guó)家治理現(xiàn)代化的障礙。

通過(guò)依法轉(zhuǎn)變政府職能推動(dòng)治理服務(wù)型法治政府建設(shè)順應(yīng)了“善治”這一國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值和實(shí)質(zhì)法治要求，也符合我國(guó)注重行政倫理等實(shí)質(zhì)法治方面內(nèi)容的政治傳統(tǒng)。因?yàn)閺闹醒霘v次行政改革所倡導(dǎo)的一貫精神來(lái)看，行政正義一直被特別強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行憲法與各種法律規(guī)范都有行政倫理方面的實(shí)質(zhì)法治內(nèi)容，甚至接近善法的要求，只不過(guò)大多是原則性政策術(shù)語(yǔ)，而不是法律術(shù)語(yǔ)，略顯空洞乏力。雖然在如何實(shí)現(xiàn)這些實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面也確立了一整套法律規(guī)范體系，但始終未能形成法律對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制，權(quán)力對(duì)法治的控制反而一直在強(qiáng)化。從根本上說(shuō),法律的權(quán)威性是建立在法律的正當(dāng)性基礎(chǔ)上的,法律規(guī)范不可能是價(jià)值中立的和純粹工具性的,它負(fù)載著立法宗旨和基本原則等價(jià)值理念。形式法治的工具合理性是以具有價(jià)值合理性為前提的,離不開實(shí)質(zhì)法治的引領(lǐng)，真正的法治是形式法治與實(shí)質(zhì)法治的綜合。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須確立“善治”這一政府職能轉(zhuǎn)變的行政實(shí)質(zhì)法治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以此構(gòu)建“良法”的行政形式法治程序。也就是說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變的法律規(guī)范體系無(wú)論形式法治還是實(shí)質(zhì)法治都要體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)蘊(yùn)的“善治”的法治精神，以制度化的正義樹立司法的權(quán)威，以此實(shí)現(xiàn)形式正義與實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一。

第一，依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變必須確保所依據(jù)的法律在形式和程序上切實(shí)體現(xiàn)司法公正，使之符合現(xiàn)代國(guó)家治理的合法性要求。改革的合法性是改革有效實(shí)施的前提。政府職能轉(zhuǎn)變涉及對(duì)社會(huì)資源的重新分配，必然引發(fā)各利益主體的多元博弈，不能關(guān)門搞改革，而是要發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì)。一是要以群眾滿意，更好體現(xiàn)社會(huì)正義這一實(shí)質(zhì)法治要求為前提，盡可能兼顧各方利益。二是確保改革主體為有權(quán)主體，其改革行為是在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的合法行為，既要限制其濫用權(quán)力，重點(diǎn)解決好改革者同時(shí)又是改革對(duì)象問(wèn)題，推動(dòng)政府自身革命，也要防止其權(quán)力行使受到不正當(dāng)干預(yù)。三是依法改革。結(jié)合憲法、組織法等有關(guān)法律法規(guī)，按法定權(quán)限和程序推進(jìn)改革，正確履行法定職責(zé)，由此建立的政府必然是法治政府和誠(chéng)信政府。

第二，依法轉(zhuǎn)變政府職能必須在法律框架內(nèi)合理規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，使之符合現(xiàn)代國(guó)家治理的效能性要求。改革要力求法律基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。無(wú)論明確行政權(quán)力邊界、規(guī)范行政權(quán)力行使，還是規(guī)范行政立法權(quán)力、完善行政法律制度、健全行政程序規(guī)則，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，實(shí)施行政問(wèn)責(zé)等，都要建立嚴(yán)密的行政法律規(guī)范體系，將政府職能轉(zhuǎn)變中權(quán)責(zé)關(guān)系置于法律規(guī)范之下，由此建立的政府必然是權(quán)責(zé)法定、職能有限的高效能政府。

第三，對(duì)于依法轉(zhuǎn)變政府職能中的行政爭(zhēng)議要慎用行政手段，暢通法定救濟(jì)渠道，使之符合現(xiàn)代國(guó)家治理的回應(yīng)性、透明性、責(zé)任性要求。政府職能轉(zhuǎn)變肯定會(huì)產(chǎn)生糾紛，以往的處理是疏通權(quán)力關(guān)系或信訪等行政手段用得多，行政復(fù)議和行政訴訟等行政救濟(jì)手段的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。行政訴訟常因行政機(jī)關(guān)和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)給法院施加壓力，造成立案難、審理難、執(zhí)行難，行政案件數(shù)量比民事、刑事少得多。民告官數(shù)量少，勝訴的更少。［23］在法治國(guó)家，用法定救濟(jì)渠道化解社會(huì)矛盾是普遍做法,行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為需尋求行政救濟(jì)時(shí)可自由選擇行政復(fù)議或行政訴訟。［24］其中行政復(fù)議是首選，案件數(shù)量占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)［2010］33號(hào)）中也強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭(zhēng)議化解在初發(fā)階段和行政程序中”?！缎姓?fù)議法》第15條第3項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或國(guó)務(wù)院部門申請(qǐng)行政復(fù)議?！薄缎姓V訟法》第37條第1款規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院范圍的行政案件，公民、法人或者其它組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟?！蔽覈?guó)行政復(fù)議審理機(jī)構(gòu)只是復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)，在人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)上受制于所屬行政機(jī)關(guān)，難以保持超脫地位，有必要設(shè)立統(tǒng)一獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。［25］將行政爭(zhēng)議從信訪部門引導(dǎo)到行政復(fù)議機(jī)關(guān)，縮小信訪的直接權(quán)利救濟(jì)功能，落實(shí)民告官案異地管轄，實(shí)現(xiàn)信訪與復(fù)議、訴訟在法治框架內(nèi)的分工與協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮法定救濟(jì)渠道的作用是依法轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，也是解決依法轉(zhuǎn)變政府職能中行政爭(zhēng)議的主要方向，由此建立的政府必然是透明政府和責(zé)任政府。

第四，依法轉(zhuǎn)變政府職能必須同完善現(xiàn)行憲法及各種法律法規(guī)體系同步，與健全黨規(guī)政紀(jì)相協(xié)調(diào)，與各方面制度建設(shè)相配套，使之符合現(xiàn)代國(guó)家治理法治化要求。習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！睘榇?，一方面，要努力提升全社會(huì)規(guī)則意識(shí)和法制素養(yǎng)，大力倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，改造傳統(tǒng)陋俗。同時(shí)加強(qiáng)法制統(tǒng)一，依法深化改革，推進(jìn)各領(lǐng)域法治化進(jìn)程，并與行政改革法治化建設(shè)相銜接，包括合理規(guī)范各種紅頭文件使用。深圳2015年8月公布的《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法（修訂草案）》就將包括紅頭文件在內(nèi)的所有規(guī)范性文件都納入被審范圍，以適應(yīng)國(guó)家法律統(tǒng)一性需要。另一方面，也要破除法律萬(wàn)能思想，發(fā)揮法律外其它制度規(guī)范的作用。由此建立的政府才是真正的法治政府。

第五，依法轉(zhuǎn)變政府職能是政府自身的革命，必須同簡(jiǎn)政放權(quán)和建設(shè)有限政府，實(shí)現(xiàn)多元治理主體互動(dòng)共贏相協(xié)調(diào)，使之符合現(xiàn)代國(guó)家治理民主性和互利性要求。依法轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)系到如何在法律框架內(nèi)激發(fā)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、司法等治理主體的活力。法治基礎(chǔ)上多元主體合作與制衡作為所有經(jīng)濟(jì)人都能接受的規(guī)則，是構(gòu)建全新政府治理模式的有益嘗試，這就需要沖破既得利益藩籬。曼庫(kù)爾·奧爾森指出，大量分利聯(lián)盟的存在是國(guó)家衰落的根源，能否在制度上有效限制它們的行為和影響是一國(guó)經(jīng)濟(jì)興衰的關(guān)鍵。［26］依法轉(zhuǎn)變政府職能意味著必須淡化改革中的權(quán)力和關(guān)系色彩，突出法律和規(guī)則的作用。原有慣例不再適用，改革因遭遇體制內(nèi)既得利益抵抗被扭曲的可能性也更大。政府若沒(méi)有自身革命的勇氣和智慧，國(guó)家治理現(xiàn)代化又會(huì)成為流于形式的口號(hào)。為此，政府及其工作人員必須立足國(guó)家和人民利益最大公約數(shù)，在既得利益上作出實(shí)質(zhì)性讓步，通過(guò)國(guó)家治理法治化，讓市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多元主體有更多的獲得感，在公共利益實(shí)現(xiàn)中獲得自身需要的滿足，由此建立的政府才是真正的服務(wù)型政府。

總之，在依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中，無(wú)論程序正義還是實(shí)質(zhì)正義，都是要保障憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益。尊重和保障人權(quán)是法治的真諦，如此，人們才會(huì)自覺維護(hù)法律的尊嚴(yán)，政府治理才會(huì)得到人民認(rèn)可和支持，才能更好體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)性要求。依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變通過(guò)“良法”和“善治”這一現(xiàn)代國(guó)家治理所內(nèi)蘊(yùn)的現(xiàn)代法治精神，在合法性、透明性、責(zé)任性、有效性、服務(wù)性等方面與國(guó)家治理現(xiàn)代化高度契合，通過(guò)法律原則和具體條款的規(guī)定，使行政公正的實(shí)現(xiàn)依托于程序公正，確保了公民基本權(quán)利的優(yōu)先性，彰顯著政府職能轉(zhuǎn)變中的形式正義和實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一，體現(xiàn)的是政府、市場(chǎng)、司法、公民在法治基礎(chǔ)上對(duì)公共生活的合作治理以及國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，釋放出比“善政”更多的理性和靈活性，有利于公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

［1］［13］中國(guó)法學(xué)會(huì).法治中國(guó)建設(shè)問(wèn)答［M］.北京：法律出版社，2015.

［2］羅豪才主編.行政法（新編本）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1996，2.

［3］何穎、教軍章.公共行政新論［M］.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2002，5.

［4］羅豪才、甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇［J］.中國(guó)法學(xué)，1996，（4）.

［5］［7］［8］［9］［10］［11］［14］［18］［23］［25］馬懷德.全面推進(jìn)依法行政的法律問(wèn)題研究［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2014，80，121，83，121，223，223，276，430，387—428，411—412.

［6］江必新.行政法學(xué)研究應(yīng)如何回應(yīng)服務(wù)型政府的實(shí)踐［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2009，（1）.

［12］劉建偉.國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究述評(píng)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(1)）.

［15］張步洪.中國(guó)行政法學(xué)前沿問(wèn)題報(bào)告［M］.北京：中國(guó)法制出版社，1999，134.

［16］［24］馬懷德.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015，73，403.

［17］蔣敏娟.法治視野下的政府跨部門協(xié)同機(jī)制探析[J].中國(guó)行政管理，2015，（3）.

［19］曹鎏.論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化的實(shí)現(xiàn)路徑[J].中國(guó)行政管理，2015，（8）.

［20］栗燕杰、趙凡.完善法治政府評(píng)估體制機(jī)制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2015，6.24（754）.

［21］關(guān)保英.行政執(zhí)法中法服從之探討[J].法治論叢，2004，（1）.

［22］［美］道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.上海：格致出版社，2008，3.

［26］［美］曼庫(kù)爾·奧爾森.國(guó)家興衰探源：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯脹與社會(huì)僵化［M］.北京：商務(wù)印書館，2001.22－42.

（責(zé)任編輯矯海霞）

To Promote Government Function Transformation in Accordance with the Law and Modernization of National Governance

Zhang Xiaofeng

Abstract:To promote the transition of government function,put forward in accordance with the law,is based on any past government function transformation mainly rely on the power and the relationships within the system closed,lack of the rigid constraints of the legal system and lead to constant.The modernization of national governance a breakthrough in the problem of crack is put forward,namely the change of government function as to realize the requirement of the modernization of the national governance,the orbit must be included in the national governance,using the rule of law thinking and way of the rule of law,the legal framework,through establishing and perfecting administrative law system,the reasonable standard power operation,the construction of service-oriented government under the rule of law,good governance in the sense of governance in order to better reflect the intrinsic spirit of modern rule of law,modern state governance to accelerate the transformation to modern countries,and constantly in the process in accordance with the law to solve the various problems in modernization of governance,to better reflect the justice system and self-confidence.

Keywords:The Transformation Government Function in Accordance with the Law;The National Management Modernization;The Rule of Law Thinking and Way of Rule of Law;In Accordance with the Law Governing;Governance a Service-oriented Government Under the Rule of Law;Modern Rule-by-law Spirit

作者簡(jiǎn)介：張曉峰男（1963-）黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院教授黑龍江大學(xué)公共管理研究中心研究員

收稿日期：2015-9-15

中圖分類號(hào)：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）01-069-（7）