劉泉蘭

(浙江工業(yè)大學 計劃財務處,浙江 杭州 310014)

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基于最優(yōu)管控模式的高?？蒲薪?jīng)費管理探討

劉泉蘭

(浙江工業(yè)大學 計劃財務處,浙江 杭州 310014)

摘要：以科研經(jīng)費管理和控制相關的監(jiān)督成本與違規(guī)成本為依據(jù),構建高?？蒲薪?jīng)費最優(yōu)管控模式,揭示科研經(jīng)費管理模式優(yōu)化的機理?，F(xiàn)實中科研經(jīng)費管理通常處于非均衡狀態(tài)而偏離最優(yōu)管控模式。通過對科研經(jīng)費管理和使用現(xiàn)狀調(diào)查后發(fā)現(xiàn),有相當一部分高校處于弱控模式階段,由此提出相應的優(yōu)化對策。

關鍵詞：高校；經(jīng)費管理；管控模式；現(xiàn)狀；對策

隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展,高校與各級政府部門、企事業(yè)單位間的聯(lián)系更加密切,業(yè)務合作日益頻繁,其經(jīng)費來源也各種各樣。目前多數(shù)高校的科研經(jīng)費分縱向和橫向科研經(jīng)費?？v向科研經(jīng)費是指承擔各部委及各級地方政府安排的科技計劃項目,由國家或地方有關部門下?lián)艿目蒲薪?jīng)費,主要有：國家863、973計劃、國家科技支撐計劃、國家、省(市)自然科學基金、重點實驗室(學科平臺)建設經(jīng)費等。縱向項目由政府部門下達,帶有一定的指導性,申請有難度,因此,縱向科研經(jīng)費到款額往往成為衡量高?？蒲袑嵙Φ娘L向標,某種程度上還影響著高校的“排名”,對高校教師的職稱評定、崗位聘任、業(yè)績考核等起決定性的作用。橫向科研經(jīng)費是指高校利用自身科研優(yōu)勢,承接企事業(yè)單位委托的各類科技開發(fā)、技術咨詢、科學研究等項目,由企事業(yè)單位按合同撥付給高校的科研經(jīng)費,如技術開發(fā)費、技術(專利)轉讓費等。由于高校教師與企事業(yè)單位合作方式靈活多樣,經(jīng)費來源廣泛,獲取容易,因此在科研評價體系中其權重價值明顯低于縱向科研經(jīng)費。通過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費管理和使用過程中暴露一些問題,如何加強科研經(jīng)費管理,規(guī)范其合理使用,提高其使用效率,已成為影響高校可持續(xù)發(fā)展,迫切需要解決的問題。

一、科研經(jīng)費管理控制模式

科研經(jīng)費管理的本質是屬于特定用途的非營利性資金管理。高?？蒲薪?jīng)費一般不涉及投資增值和盈利問題,因此,相關成本是高校科研經(jīng)費管理控制模式的決定因素。與高?？蒲薪?jīng)費管控相關的成本包括監(jiān)督成本與違規(guī)成本。監(jiān)督成本包括相關科研經(jīng)費核算、使用、管理的制度設計成本以及制度執(zhí)行成本。而違規(guī)成本是指課題負責人違反相關部門規(guī)章制度產(chǎn)生的損失,以及課題負責人違背課題來源單位與其事先通過立項協(xié)議、合同或申報書的約定而產(chǎn)生的損失。

依據(jù)管控力度,高?？蒲薪?jīng)費管理控制模式有兩大類型：強控模式和弱控模式。由于控制力度的差異,不同管控模式其具體制度設計與執(zhí)行標準不同,決定了不同控制模式的成本差異。強控模式下的科研經(jīng)費體現(xiàn)了資金集權管理的特點,其管理力度較大,內(nèi)部控制較嚴苛,從預算到使用均遵從剛性原則而幾乎不留調(diào)配的空間。在這種相對嚴格的管控模式下,科研經(jīng)費發(fā)生的違規(guī)成本相對較低,但其監(jiān)督成本相對較高。弱控模式下的科研經(jīng)費體現(xiàn)了資金分權管理的特點,其管理力度較小,內(nèi)部控制較寬松,從預算到使用均遵從柔性原則而留下靈活調(diào)配的空間。在這種相對寬松的管控模式下,科研經(jīng)費發(fā)生的違規(guī)成本相對較高,但其監(jiān)督成本相對較低[1]。

構建合理的高?？蒲薪?jīng)費管控模式實質是尋求監(jiān)督成本與違規(guī)成本之間的平衡[2]。如圖1所示,最優(yōu)管控模式的左邊為科研經(jīng)費的弱控模式,隨著管控力度的增強,違規(guī)成本逐漸下降,而管控成本逐漸上升,因邊際違規(guī)成本的絕對值大于邊際管控成本,所以強化管理力度帶來的邊際凈收益大于零。最優(yōu)管控模式的右邊為科研經(jīng)費的強控模式,因邊際違規(guī)成本的絕對值小于邊際管控成本,強化管理力度帶來的邊際凈收益小于零,此時高校存在對科研經(jīng)費過度管控、得不償失的問題。當邊際違規(guī)成本的絕對值等于邊際管控成本,也即邊際凈收益為零時,科研經(jīng)費管控模式呈現(xiàn)最優(yōu),此時監(jiān)督成本與違規(guī)成本構成的科研經(jīng)費管理總成本最小,也即圖1U型曲線最低點。

圖1　基于成本的科研經(jīng)費管控模式

二、高?？蒲薪?jīng)費管理與使用現(xiàn)狀分析

圖1揭示的高?？蒲薪?jīng)費最優(yōu)管控模式表明,科研經(jīng)費管理和控制在理論上存在最優(yōu)模式。但是現(xiàn)實中,科研經(jīng)費管控力度要么處于弱控模式階段,要么處于強控模式階段。前者表明科研經(jīng)費管理還需加強,后者表明科研經(jīng)費管理存在過度控制問題。通過對近十所在杭高?？v向科研經(jīng)費管理和使用現(xiàn)狀進行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)如下問題：

(一)項目管理與經(jīng)費管理脫節(jié)

目前,高?？蒲许椖抗芾聿块T有科研處、人事處、教務處、研究生院,經(jīng)費管理部門主要是財務處?？蒲刑幹饕撠煾黝惪v向科研項目的組織申報、過程管理、結題驗收及經(jīng)費管理,各類橫向項目合同審核、簽訂、登記及經(jīng)費管理等；人事處主要負責科研團隊、高層次人才引進和培養(yǎng)等項目的申請及立項；教務處則負責各類教改項目的申請及立項；研究生院主要負責學科建設項目的申請及立項管理?？蒲许椖抗芾聿块T重視項目的級別、數(shù)量、到款經(jīng)費以及按一定比例提取科研管理費,對經(jīng)費使用的合理、合法性缺乏跟蹤。而財務處只負責科研經(jīng)費的使用管理工作,對項目申請、合同簽訂、經(jīng)費預決算等基本不參與,對項目合同中的任務目標缺乏了解。由于部門之間缺乏聯(lián)動機制,導致科研項目管理與經(jīng)費管理脫節(jié)。

(二)經(jīng)費預算編制缺乏專業(yè)指導

我國現(xiàn)行科研經(jīng)費申請要求,項目立項時負責人須按經(jīng)費支出內(nèi)容編制項目任務書和預算書,并將相關支出內(nèi)容細化至材料費、設備費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版文獻信息傳播與知識產(chǎn)權事務費、勞務費、專家咨詢費和管理費等支出科目。首先,由于項目負責人不是專業(yè)財務人員,往往對財務支出理解出現(xiàn)偏差。例如：新的財務會計制度規(guī)定,1500元以上的專用設備才能作為固定資產(chǎn),如項目負責人需購置2臺單價為800元的攪拌器,常將其預算為設備費,但財務人員將其視為低值易耗品,列為材料費；不少項目負責人把參加會議的支出作為會議費,而財務規(guī)定應歸為差旅費。由于理解的偏差,項目研究進程的不確定性,導致項目負責人編制的預算粗糙、欠合理。其次,不少高校財務管理部門幾乎不參與項目預算,對項目負責人的預算編制缺乏專業(yè)指導,這也是科研項目經(jīng)費預算不夠嚴謹?shù)囊粋€原因。

(三)部分項目支出與預算有偏差

依據(jù)國發(fā)〔2014〕11號《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》,規(guī)定“科學界定與項目研究直接相關的支出范圍,各類科技計劃(專項、基金等)的支出科目和標準原則上應保持一致”,因此各科研經(jīng)費的項目支出應與預算相符,若出現(xiàn)不符,應按一定程序對預算進行調(diào)整。項目負責人在經(jīng)費使用過程中常忽略原預算的存在,導致某些支出細項經(jīng)費超支,某些支出細項經(jīng)費結余,導致不能通過財務驗收、審計,或者結題報告缺乏真實性和相關性,影響項目按時結題。另外,個別項目負責人也誤認為科研經(jīng)費是經(jīng)過他們個人努力申請下來的,剔除學校和學院提取的管理費后,剩下的就是他們的“私有財產(chǎn)”,財務管理部門無權干涉,導致部分科研經(jīng)費支出隨意,出現(xiàn)與國家財經(jīng)制度相悖的情況。

(四)國庫集中支付項目到款滯后

目前大部分省級項目經(jīng)費都納入國庫支付核算?？蒲腥藛T在項目立項前會進行大量的項目調(diào)研、文獻檢索和初步試驗等工作,產(chǎn)生系列的差旅費、文獻檢索費、材料費及測試化驗加工費,這部分資金有的是由科研人員先行墊付,有的是由學校自有資金先行支付。項目負責人編制經(jīng)費預算時一般也包括這部分前期經(jīng)費,自從高?？蒲薪?jīng)費實行國庫支付制后,所有經(jīng)費都須從零余額賬戶支出,按用款計劃執(zhí)行,大額支出還須當月報計劃,次月國庫直接或政府采購支付。這勢必導致：墊付的科研經(jīng)費資金得不到回收；項目大額資金支付往往會因缺乏用款計劃而得不到及時支付。目前財政部門還不能根據(jù)項目實際研究進程制定與之相適應的經(jīng)費使用期限,往往采取“一刀切”的辦法,科研經(jīng)費的使用期限一般為兩年,而科研經(jīng)費到賬時間往往滯后半年甚至一年。財政部門還規(guī)定經(jīng)費必須在規(guī)定時間內(nèi)規(guī)范使用,由于種種原因當年度未使用完的經(jīng)費,財政部門將有權收回,不再結轉下年度使用[3]。教師爭取科研項目很不容易,他們既擔心項目經(jīng)費結余影響結題,又擔心錢沒花完被收繳上國庫,導致年底突擊花錢現(xiàn)象普遍,給財務報銷增加了不少的壓力。

(五)科研資產(chǎn)管理有待加強

除辦公用資產(chǎn)外,資產(chǎn)管理部門對科研資產(chǎn)的購置并沒有設置條件,課題負責人對學校資產(chǎn)的配置情況也不了解,在編制項目預算時,往往根據(jù)自身需求上報擬購置的資產(chǎn)。導致使用科研經(jīng)費購置資產(chǎn)時存在以下情形：一是重復購置,對于研究方向相近的科研項目,所用儀器設備多有類似之處,如液相色譜,因這些儀器是科研經(jīng)費?？顚Ｓ觅徶?課題組之間缺乏共享科研設備意識,導致科研設備重復購置；二是隨意購置,許多課題組在購置設備前未進行充分調(diào)研,片面追求儀器設備的“高大上”,較少考慮設備的使用率,導致隨意購置設備[4]。高?？蒲泄芾聿块T對科研項目成果關注不夠,很多高校尚未對科研過程中產(chǎn)生的專利、非專利技術、版權、軟件等無形資產(chǎn)建立有效的管理制度,也未納入學校資產(chǎn)的管理范疇,致使高校部分科研成果游離在學校的管理之外,導致高校專利、版權等被侵權的事件屢有發(fā)生。

(六)項目結題后存在科研經(jīng)費沉淀現(xiàn)象

按照規(guī)定,項目負責人進行項目結題時,必須由審計部門對項目經(jīng)費使用情況進行審核,提交經(jīng)費可以結題的報告。但事實上,部分項目負責人在項目通過驗收評估后,并未到財務處辦理項目經(jīng)費結題手續(xù),在財務帳上還顯示項目在研,結余資金有的用于項目以外的支出,有的沉淀下來。盡管財政部、科技部等出臺了不少科研經(jīng)費管理辦法,部分高校也制定了結余科研經(jīng)費的處置措施,但因執(zhí)行不力,導致高?？蒲薪Y余經(jīng)費呈上升趨勢,從而影響會計報表的真實性。

三、加強高校科研經(jīng)費管理的對策探討

通過調(diào)查在杭高?？蒲薪?jīng)費管理和使用現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)目前不少高?？蒲薪?jīng)費管理處于弱控模式階段。由圖1可知,加強科研經(jīng)費管理,加大經(jīng)費監(jiān)督成本,可有效降低科研經(jīng)費的違規(guī)成本,逐步達到科研經(jīng)費的最優(yōu)管理模式。由于高校橫向經(jīng)費管理及使用由學校靈活制定,為此重點探討加強高?？v向科研經(jīng)費管理的對策。

(一)完善科研管理機制,加強部門之間的分工協(xié)作

科研項目能否順利立項,關乎項目負責人科研事業(yè)的順利發(fā)展,科研經(jīng)費能否規(guī)范使用,直接影響項目能否順利結題及科研人員信用。因此學校一方面要加強對高校科研經(jīng)費管理辦法的宣傳力度,另一方面要建立一套由科研項目管理部門和經(jīng)費使用部門共同參與制訂的內(nèi)部控制及監(jiān)督機制,科研經(jīng)費管理部門、財務部門、項目負責人按各自的職責權限,各司其職,相互配合,共同完成科研項目的申請、合同簽訂、中期檢查、結題驗收等各個環(huán)節(jié)的管理,并承擔相應的經(jīng)濟與法律責任。從項目立項到結題驗收,財務部門應全程參與,指導和監(jiān)督項目負責人按預算批復和項目進程規(guī)范、合理使用經(jīng)費；項目負責人應自覺接受有關部門的監(jiān)督檢查,嚴格遵守各項財務規(guī)章制度,確?？蒲薪?jīng)費使用的合理、合法和合規(guī)[5]。

(二)設立科研聯(lián)絡員,指導科研經(jīng)費的預決算

科研經(jīng)費實行國庫集中支付后,科學合理編制經(jīng)費預算尤為重要。為了提高經(jīng)費預算的合理性,財務部門應設立科研聯(lián)絡員,指導項目負責人依據(jù)課題實際需要來確定各項經(jīng)費。一般來說,工科類項目中設備費、材料費、分析測試費應占較高的比例,文科類項目經(jīng)費主要以文獻資料出版費、差旅費、圖書資料費為主。在編制切合實際的預算后,聯(lián)絡員還應對項目負責人進行財務報銷知識培訓,包括國庫科研項目用款計劃申請、科研經(jīng)費報銷范圍、經(jīng)費支付方式、發(fā)票取得、真假鑒別及報銷時效、報銷流程等。財務部門應設置網(wǎng)絡回音壁,回答報銷人員的咨詢；還可以開設網(wǎng)絡講座課程,讓全體師生員工多渠道了解財務知識、法規(guī),保證科研經(jīng)費報銷工作的順利進行。在項目結題時,聯(lián)絡員應指導項目負責人將科研經(jīng)費的“商品和服務支出”中的明細科目,合理歸類到合同任務書的預算科目中。對于納入國庫支付的科研項目,財務部門應在每個季度末以短信的形式,將經(jīng)費的使用期限告知項目負責人,防止年末突擊花錢?？傊?財務人員應全程參與經(jīng)費的預、決算,保證科研經(jīng)費使用的合理、合法。

(三)按預算實行支出項目控制,設置財務風險預警

每年教師科研項目結題審計時,總會有某些支出細項經(jīng)費超支或結余,出現(xiàn)決算與預算不符等情況。項目負責人為保證項目能順利結題,經(jīng)常因審計要求到財務退回所報經(jīng)費,或調(diào)整項目之間的支出情況。針對這種現(xiàn)象,建議在第一筆項目經(jīng)費到位時,財務系統(tǒng)管理員根據(jù)該項目的經(jīng)費預算情況,在財務軟件中增加項目支出控制輔助核算功能,按到款比例對需要預算控制的項目,按批復合同預設預算金額。項目負責人如需調(diào)整預算,應按一定的程序進行,及時將調(diào)整的預算告知財務,由財務人員調(diào)整項目支出的預設金額。財務部門根據(jù)科研經(jīng)費的管理規(guī)定,構建好項目與支出科目的對應關系,當項目支出超過預算時,系統(tǒng)自動顯示項目超支金額而加以約束,由此控制項目經(jīng)費支出,實時監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。

此外,不少高校存在多校區(qū)辦學,財務報銷地點分散、多人同崗,加上審核人員業(yè)務水平參差不齊,對財經(jīng)政策的理解存在偏差,因而有些問題在報銷時難以發(fā)現(xiàn)。有些老師也因此鉆報銷的空子,同一天可能在不同校區(qū)或不同崗位報銷相同的內(nèi)容。針對這種現(xiàn)象,財務系統(tǒng)管理員可以設置同一天相同業(yè)務重復報銷警告提示(如設定差旅費一天只能報銷一次,若第二次報銷,系統(tǒng)警告提示),若系統(tǒng)出現(xiàn)警告提示,那么審核人員就可拒絕或待稽核完成后支付。財務部門在設置記賬憑證復核崗的同時,還應設立科研經(jīng)費管理內(nèi)部稽核崗。內(nèi)部稽核崗人員重點追查審核人員在審核過程中發(fā)現(xiàn)有疑問的業(yè)務,核查大額票據(jù)的真實性,及時防范財務風險。內(nèi)部稽核人員應隨時了解當天財務報銷內(nèi)容,分析可能存在的財務風險,對于大額支出或相同業(yè)務系統(tǒng)提出的預警進行復核。高校在加強內(nèi)部稽核審查的同時,再由政府部門引入外部監(jiān)督檢查機構,定期對項目經(jīng)費使用情況進行審計,規(guī)范科研項目的財務管理[6]。

(四)按科研進度使用經(jīng)費,從源頭上控制違規(guī)成本

科研經(jīng)費實行國庫集中支付后,財政部門對高?？蒲匈Y金由事后監(jiān)督變成了事前控制,對預算支出由總額控制變成為對每一筆支出控制,且規(guī)定有預算才能支出、預算支出渠道不得隨意變更?？蒲薪?jīng)費的監(jiān)管力度是大大加強了,但由于項目研究期與經(jīng)費使用期不一致,反而衍生出如年末突擊花錢、套取科研經(jīng)費、盲目采購設備等一系列違規(guī)成本,為此建議一方面財務人員加強對科研經(jīng)費國庫支付方式的宣傳,對于一些需要政府采購的儀器設備、辦公耗材等應督促科研人員按時上報采購計劃,引導他們按項目進度合理使用經(jīng)費,確保實驗及辦公之需,防止年末突擊花錢而導致違反國家財經(jīng)法規(guī)行為的發(fā)生；另一方面財政部門也應簡化用款計劃的審批程序,使相關支出能及時得到實現(xiàn),同時還應調(diào)整科研經(jīng)費的使用期,使科研資金撥付使用時間與項目研究時間一致,進度相符,從源頭控制違規(guī)成本的發(fā)生。

(五)建立固定資產(chǎn)共享機制,規(guī)范資產(chǎn)管理

項目負責人編制設備費預算前應充分調(diào)研：此設備能否滿足科研需要,利用率有多高,學校已有設備的配備狀況,以此決定是否購買該設備,如設備利用率不高,可以考慮與其他課題組共享,適當增加租賃費、分析測試費等的預算。固定資產(chǎn)管理部門應在大型設備購置前召開專家論證會,設備購置后須做好固定資產(chǎn)共享的監(jiān)督管理工作?？蒲泄潭ㄙY產(chǎn)納入學校固定資產(chǎn)統(tǒng)一管理,粘貼標簽,建卡建賬,責任到人,確保其安全完整。

高校還應重視無形資產(chǎn)管理。對于項目研究過程中產(chǎn)生的科研成果，如科技論文、專利技術等,應通過國家權威資產(chǎn)評估機構對其進行評估,對于實用價值高的科研成果,要作為無形資產(chǎn)納入財務核算,確保其保值、增值。加強科研成果的轉化和應用,提高科研成果轉化率。用法律武器維護項目組的科研利益,防止科研無形資產(chǎn)被侵權。

(六)建立科研信用評價體系,合理處置結余經(jīng)費

科研項目經(jīng)費預算專業(yè)而又復雜,盡管科研人員在前期進行了認真的預算,經(jīng)費支出也嚴格按照預算執(zhí)行,但由于科研存在不確定性,在實際執(zhí)行中,有時需要調(diào)整項目研究內(nèi)容,繼而引起經(jīng)費使用的變動,甚至出現(xiàn)結余。經(jīng)費產(chǎn)生結余的原因一般有：實驗進展順利,浪費性支出少；項目負責人編制的經(jīng)費預算偏松；項目負責人預算的出國費、設備費等,由于實際情況的變化沒支或少支。對于科研經(jīng)費結余現(xiàn)象,建議參考國外經(jīng)驗,建立一套適合我國國情的科研信用評價體系,通過科研部門、第三方監(jiān)督機構系統(tǒng)分析科研項目的前沿性、科研成果的實用性、經(jīng)費使用的合理性,對其科研信用進行綜合評價。根據(jù)其信用評價和經(jīng)費結余的原因,采取不同的處理辦法。對于項目完成任務目標并通過驗收、得到了政府、單位及第三方監(jiān)督機構好評的,結余金額在項目經(jīng)費一定比例以內(nèi)的按規(guī)定留歸項目單位使用,但是這個比例應設置一個合理的上限,否則預算就失去了意義。結余金額比例稍大的,建議項目負責人提出結余經(jīng)費的使用方案,委派第三方監(jiān)督

機構對經(jīng)費使用情況進行跟蹤。對項目目標未完成、資金使用存在違反財經(jīng)法規(guī)的,建議按原渠道上繳國庫。

總之,完善管理機制,加強業(yè)務指導,預算項目控制,創(chuàng)建科研信用評價體系,這一系列措施雖然會一定程度上增加監(jiān)督成本,但可有效地降低違規(guī)成本；此外,財務風險預警,按科研進度使用經(jīng)費還能有效地控制違規(guī)成本的發(fā)生。只有將當下大多數(shù)高校的弱控管理模式改變?yōu)槿蹩嘏c強控平衡的模式,科研經(jīng)費的效益才能最大化。當然,各個高校的實際情況各有不同,應當具體問題具體分析,基于最優(yōu)管控模式的高?？蒲薪?jīng)費管理的對策有待在實踐中檢驗和完善。

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(責任編輯：薛蓉)

Discussion on research funding management in universities based on the optimal control mode

LIU Quanlan

(Department of Project Finance, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China)

Abstract:Based on the supervision costs and violation costs of the research funding management in universities, an optimal control mode for it is build to reveal the mechanism of optimizing research funding management. In reality, research funding management is usually in a non-equilibrium state which is deviated from the optimal control mode. After the investigation of the management and use of research funding in several universities in Hangzhou, the author finds that the management and control of research funding in quite a few universities is in a weak mode. Some countermeasures to optimize the research fundings management in universities are proposed．

Keywords:university；funding management；control mode；status quo；countermeasure

中圖分類號：G475

文獻標志碼：A

文章編號：1006-4303(2016)01-0116-05

作者簡介：劉泉蘭(1970—),女,江西泰和人,會計師,從事高校財務管理研究。

收稿日期：2015-12-29