遼寧省社會(huì)主義學(xué)院課題組

[內(nèi)容提要]特約監(jiān)督員制度是我國(guó)監(jiān)督體系的組成部分，是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督與民主監(jiān)督相結(jié)合的一種重要的實(shí)現(xiàn)形式，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的一個(gè)重要舉措。自其創(chuàng)建以來(lái)，在推進(jìn)社會(huì)主義民主監(jiān)督和民主政治制度建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。在實(shí)踐中仍然存在許多實(shí)際問(wèn)題，制約著這項(xiàng)制度功能作用的發(fā)揮。改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度：一是要重視和加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度研究和宣傳教育，提高認(rèn)識(shí)水平和重視程度；二是建議中央對(duì)特約監(jiān)督員制度予以“廳層設(shè)計(jì)”、健全和完善制度規(guī)范；三是加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度實(shí)施力度，采取切實(shí)有效措施提高監(jiān)督水平和效力。

[關(guān) 鍵 詞]監(jiān)督體系；民主監(jiān)督；特約監(jiān)督員制度；改進(jìn)完善

特約監(jiān)督員制度是我國(guó)監(jiān)督體系的組成部分，是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督與民主監(jiān)督相結(jié)合的一種重要的實(shí)現(xiàn)形式，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的一個(gè)重要舉措。該制度始建于20世紀(jì)80年代末90年代初。自其創(chuàng)建以來(lái)，在推進(jìn)社會(huì)主義民主監(jiān)督和民主政治制度建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，在其20多年的歷史實(shí)踐中有了重大進(jìn)步和發(fā)展。由于諸多主觀和客觀因素的影響，特約監(jiān)督員制度在實(shí)踐中仍然存在著許多實(shí)際問(wèn)題，制約著這項(xiàng)制度功能作用的發(fā)揮，使其與應(yīng)有的實(shí)效差距很大，需要進(jìn)一步改進(jìn)、規(guī)范和科學(xué)發(fā)展。為此，本課題組試就改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度問(wèn)題進(jìn)行研究和探討。

一、特約監(jiān)督員制度的創(chuàng)建及其歷史發(fā)展

目前，我國(guó)特約監(jiān)督員亦稱特約人員，特指我國(guó)政府和司法機(jī)關(guān)聘請(qǐng)外部人員，主要是人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、無(wú)黨派人士、群團(tuán)組織代表人士，擔(dān)任特約工作任務(wù)人員的總稱。盡管特約監(jiān)督員的具體稱謂多種多樣，如特約監(jiān)察員、特約檢查員、特約審判員、教育督導(dǎo)員、特約監(jiān)督員等等，但其特約工作職務(wù)的屬性都屬于監(jiān)督工作范疇。因此，將特約人員統(tǒng)一稱為特約監(jiān)督員則更為規(guī)范和準(zhǔn)確。那么，所謂特約監(jiān)督員制度也就是指在我國(guó)政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)中設(shè)置并實(shí)施，聘請(qǐng)其外部人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員、無(wú)黨派人士、群團(tuán)代表及社會(huì)其他方面人員，擔(dān)任特約監(jiān)督員的民主監(jiān)督制度。

特約監(jiān)督員制度的創(chuàng)建起始于國(guó)家監(jiān)察部。1989年5月22日，監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，要求各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有計(jì)劃、有步驟地在民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、專(zhuān)家、勞動(dòng)模范及共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體中聘請(qǐng)一批特邀監(jiān)察員，并就監(jiān)察部本身及特約監(jiān)察員工作做出了具體的規(guī)定。依照文件規(guī)定，12月9日，監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開(kāi)聯(lián)合會(huì)議，聘請(qǐng)民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工黨、致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)盟等民主黨派及工商聯(lián)的21位人士為監(jiān)察部首批特邀監(jiān)察員。

1989年12月30日中共中央頒發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（中發(fā)[1989]14號(hào)文件）。該文件第11條規(guī)定：“聘請(qǐng)一批符合條件和有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員等。政府監(jiān)察、審計(jì)、工商等部門(mén)組織的重大案件的調(diào)查，以及稅收等檢查，可吸收民主黨派成員、無(wú)黨派人士參加”，這是當(dāng)時(shí)加強(qiáng)黨外民主監(jiān)督的一個(gè)重要舉措。為貫徹落實(shí)該文件精神，監(jiān)察部、最高人民檢察院、審計(jì)署、教育部等分別采取了措施。1990年6月16日監(jiān)察部第15次部長(zhǎng)辦公會(huì)討論通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)特邀監(jiān)察員工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》。1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》第12條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要可以聘請(qǐng)兼職監(jiān)察員。兼職監(jiān)察員根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行工作。”1991年12月24日，國(guó)家監(jiān)察部又制定了《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》。最高人民檢察院于1990年12月18日發(fā)布了《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約檢察員的意見(jiàn)》，就檢察機(jī)關(guān)聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約檢察員的工作提出了具體要求。1990年12月，最高人民檢察院聘請(qǐng)了18位民主黨派成員、無(wú)黨派人士為首批特約檢察員。審計(jì)署于1991年3月聯(lián)合中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部頒發(fā)《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見(jiàn)》，明確了對(duì)特約審計(jì)員的聘請(qǐng)范圍、數(shù)額、條件、程序、聘任期限、組織管理和待遇以及工作任務(wù)和權(quán)力義務(wù)。1991年3月，國(guó)家審計(jì)署聘請(qǐng)首批特約審計(jì)員。教育系統(tǒng)雖未發(fā)布專(zhuān)門(mén)文件，但于1993年4月聘請(qǐng)了首批特約教育督導(dǎo)員。與此同時(shí)，在全國(guó)掀起了學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹落實(shí)文件精神的熱潮，各級(jí)地方黨委、政府相關(guān)部門(mén)和司法機(jī)關(guān)紛紛按照文件要求開(kāi)展聘任特約人員工作。

1994年12月7日，中央統(tǒng)戰(zhàn)部邀請(qǐng)最高人民檢察院、國(guó)家教委、監(jiān)察部、審計(jì)署、各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)同志和特約人員舉行了特約人員工作座談會(huì)。會(huì)議總結(jié)交流了經(jīng)驗(yàn)，分析探討了存在的問(wèn)題，研究并提出進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作的要求。這次會(huì)議后，更多的國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展了聘請(qǐng)?zhí)丶s人員的工作。1995年8月28日，國(guó)家稅務(wù)總局于發(fā)布了《稅務(wù)機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作暫行辦法的通知》，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員工作做出了具體安排。1998年7月22日，公安部在頒布《聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員辦法，對(duì)公安部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員的工作做出了具體的規(guī)定。1998年2月25日，國(guó)家土地管理局于發(fā)布了《關(guān)于強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督工作若干問(wèn)題的決定》，要求各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門(mén)都應(yīng)建立特邀土地監(jiān)察專(zhuān)員制度，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和社會(huì)知名人士參與土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作。

特約監(jiān)督員制度是民主監(jiān)督制度建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)舉。由于該制度處于創(chuàng)建階段，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和理論研究準(zhǔn)備，同時(shí)還因?yàn)閲?guó)家相關(guān)各部位的文件僅對(duì)本部門(mén)自身及其特約人員工作做出了規(guī)定，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)為提出要求，導(dǎo)致全國(guó)各地的特約監(jiān)督員工作可謂“多姿多彩”、“五花八門(mén)”。特約監(jiān)督員制度在初創(chuàng)的具體實(shí)踐，提出了規(guī)范化和管理科學(xué)化等問(wèn)題，有些地方率先開(kāi)始了規(guī)范化建設(shè)的探索。

2005年2月28日中央頒發(fā)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2005]5號(hào)文件），標(biāo)志著特約監(jiān)督員制度建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。該文件在第21條中要求：“進(jìn)一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)聘任特約人員的領(lǐng)域，明確特約人員的職責(zé)和權(quán)利，切實(shí)發(fā)揮他們的作用；黨委和政府開(kāi)展的就貫徹執(zhí)行中央重要方針政策情況和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況的檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作，可邀請(qǐng)民主黨派負(fù)責(zé)人參加?！?

2005年11月4日，人事部印發(fā)《關(guān)于人事系統(tǒng)進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》的通知，提出“要自覺(jué)接受人大、政協(xié)、群眾團(tuán)體、新聞媒體以及監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，通過(guò)建立舉報(bào)投訴制度、聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、召開(kāi)座談會(huì)、走訪等方式，聽(tīng)取服務(wù)對(duì)象對(duì)人事政務(wù)公開(kāi)的反映，廣泛接受社會(huì)的監(jiān)督?！彪S后，人事部門(mén)的特約人員工作得以開(kāi)展。2006年7月24日，中共中央發(fā)布《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，“政府有關(guān)部門(mén)和司法機(jī)關(guān)，凡是有條件的，都可在黨外人士中開(kāi)展聘請(qǐng)?zhí)丶s人員工作，充分發(fā)揮各類(lèi)特約人員在民主監(jiān)督中的作用?！?9月3日，教育部、最高人民檢察院、審計(jì)署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定了《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見(jiàn)》。該文件在總結(jié)特約人員工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，跳出了各部門(mén)各自為戰(zhàn)的格局，對(duì)特約人員制度的內(nèi)容進(jìn)行了全面而具體的規(guī)定。2009年10月，最高人民法院關(guān)于印發(fā)《最高人民法院特約監(jiān)督員工作條例（試行）》，人民法院開(kāi)始聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)督員。2010年1月22日，最高人民法院舉行第一屆特約監(jiān)督員聘任大會(huì)，從全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)和無(wú)黨派人士、專(zhuān)家學(xué)者和基層群眾代表中聘請(qǐng)了60名特約監(jiān)督員。2010年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部制定了《聘請(qǐng)國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員辦法》，規(guī)定“環(huán)境保護(hù)部將指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或人員做好國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員的服務(wù)工作，收集國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員的意見(jiàn)和建議。環(huán)境保護(hù)部將不斷總結(jié)完善這項(xiàng)制度，為國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員開(kāi)展工作創(chuàng)造良好條件”，聘請(qǐng)了10位民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士為首屆國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員。

與此同時(shí)，全國(guó)各級(jí)地方黨委、政府和司法機(jī)關(guān)也掀起了貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》精神的新一次特約監(jiān)督員制度建設(shè)發(fā)展浪潮。除了拓寬了特約監(jiān)督員制度實(shí)施領(lǐng)域，如國(guó)家行政機(jī)關(guān)有關(guān)各部門(mén)和最高司法機(jī)關(guān)之外，特約監(jiān)督員工作制度規(guī)范化建設(shè)是一個(gè)非常突出的亮點(diǎn)。有的地方黨委采取了以黨的紀(jì)檢委和政府監(jiān)察局統(tǒng)一管理的方式，改進(jìn)了特約監(jiān)督員制度，并制定了工作制度規(guī)范；有的地方采取了特約監(jiān)督員由政府統(tǒng)一聘任管理的方式，并制定了特約監(jiān)督員工作規(guī)范；還有相當(dāng)一些人民政協(xié)地方委員會(huì)采取派出其委員擔(dān)任特約監(jiān)督員的辦法，對(duì)特約人員工作和管理做出了制度規(guī)范。

我省特約監(jiān)督員制度建設(shè)與全國(guó)其他省區(qū)大體一樣，走過(guò)的路徑基本相同。但從全國(guó)特約監(jiān)督員制度建設(shè)先進(jìn)省區(qū)相比，應(yīng)當(dāng)說(shuō)尚有一定的差距，需要積極努力推進(jìn)。

二、特約監(jiān)督員制度的功能作用及建設(shè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

對(duì)權(quán)力實(shí)行有效的監(jiān)督是現(xiàn)代治理的重要特征，也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)發(fā)展的必然要求和趨勢(shì)。自改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期開(kāi)始以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化政治建設(shè)步伐從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，一直在腳踏實(shí)地向前邁進(jìn)。其中，特約監(jiān)督員制度就是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治和監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展的重要成果。盡管特約監(jiān)督員制度屬于新生事物，還處于成長(zhǎng)階段，并未成熟、完善，存在諸多實(shí)際問(wèn)題，但是，它在這20多年的歷史實(shí)踐檢驗(yàn)中所顯現(xiàn)的基本功能作用是必須肯定的。

首先，特約監(jiān)督員制度是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展的一項(xiàng)重要成果，是民主監(jiān)督的一種重要實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)發(fā)揮了并正在發(fā)揮著民主監(jiān)督的功能作用。特約監(jiān)督員制度作為我國(guó)社會(huì)主義民主監(jiān)督的一種重要實(shí)現(xiàn)形式，其特殊性和重要性，主要體現(xiàn)在它具有的以下二個(gè)突出特點(diǎn)：第一，特約監(jiān)督員具有特殊的政治身份和較高的政治素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。所謂特殊的政治身份，指的是特約監(jiān)督員不是什么人都可以擔(dān)任的，是必須符合制度要求的具有代表性的人士，不是一般的兼職人員或社會(huì)群眾。所謂具有較高的政治素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，指的是特約監(jiān)督員必須具備制度規(guī)定的政治素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求的條件。特約監(jiān)督員具有特殊的政治身份是實(shí)現(xiàn)其政治影響力的基礎(chǔ)；具有較高的政治素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)是承擔(dān)特約監(jiān)督職責(zé)的能力保證。第二，特約監(jiān)督是一種行政、司法監(jiān)督與民主監(jiān)督相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式，既不同于一般性質(zhì)的行政、司法監(jiān)督，也不同于一般性的社會(huì)監(jiān)督和其他形式的民主監(jiān)督。特約人員進(jìn)入到政府和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部和一些實(shí)際工作過(guò)程中所進(jìn)行的“外部”監(jiān)督，要比一般性的外部監(jiān)督了解和掌握的情況更全面、深入、具體，要比一般性的行政、司法監(jiān)督更具社會(huì)政治影響力。

其次，特約監(jiān)督員制度還是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)也是我國(guó)多黨合作制度的組成部分和實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮和正在發(fā)揮著它所承擔(dān)的多黨合作制度賦予的參政議政與民主監(jiān)督平臺(tái)的功能作用。第一，特約監(jiān)督員制度的建立和發(fā)展與多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)發(fā)展緊密聯(lián)結(jié)在一起，同向共進(jìn)。從前文中關(guān)于特約監(jiān)督員制度創(chuàng)建、發(fā)展的歷程中可以明顯地看到，特約監(jiān)督員制度從起步到拓展推廣及其更深入的發(fā)展，每一步都與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作聯(lián)結(jié)在一起、與多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)發(fā)展步伐聯(lián)結(jié)在一起。特約監(jiān)督員制度建設(shè)最初起步于國(guó)家監(jiān)察部，其最初的制度設(shè)計(jì)目的就是構(gòu)建行政監(jiān)察與民主監(jiān)督、社會(huì)群眾相結(jié)合的機(jī)制，兩次領(lǐng)域拓寬推廣及其制度規(guī)范化建設(shè)的直接政策依據(jù)和動(dòng)力都是中共中央頒布的關(guān)于多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的文件及其有關(guān)規(guī)定的貫徹落實(shí)。第二，特約監(jiān)督員特殊的政治身份及其特殊的工作屬性，決定特約監(jiān)督員制度不僅具有民主監(jiān)督的功能作用，還具有參政議政的特殊的政治責(zé)任。盡管在所有的特約監(jiān)督員中并非都是清一色的黨外代表人士，但黨外代表人士應(yīng)當(dāng)說(shuō)占有較大的比重，是這支監(jiān)督隊(duì)伍的主體。他們作為所聘部門(mén)單位的兼職人員，參與該單位的實(shí)際工作、執(zhí)行工作任務(wù)，這就是直接參政；參與重大問(wèn)題的研究和討論，就是直接的議政。另外，就特約監(jiān)督員監(jiān)督工作的根本屬性而言，雖然具有聘任單位工作的色彩，但嚴(yán)格說(shuō)是屬于具有特殊身份和特使職責(zé)的“外部人”的工作，其職責(zé)最主要的不僅僅在于參與行政和司法監(jiān)督，而更在于進(jìn)行民主監(jiān)督、政治監(jiān)督。

特約監(jiān)督員制度自創(chuàng)建以來(lái)雖然在我國(guó)社會(huì)主義民主政治和監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展中作為一種新生事物不斷成長(zhǎng)和進(jìn)步，但在實(shí)踐中仍存在著諸多實(shí)際困難和問(wèn)題。比較突出和必須解決的主要問(wèn)題可以概括為以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)特約監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)和重視程度不高。這里所說(shuō)的對(duì)特約監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)和重視程度不高，主要是指相當(dāng)一些地方尤其是一些市縣（區(qū)）黨委、相關(guān)政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏大局意識(shí)和全局關(guān)鍵，政治責(zé)任感不強(qiáng)，對(duì)我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度認(rèn)識(shí)停留在表面上；對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)施特約監(jiān)督員制度態(tài)度消極，敷衍塞責(zé)、應(yīng)付形式、做表面文章，甚至有些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)還具有排斥意識(shí)，認(rèn)為是給工作添亂、給自己找麻煩。

二是缺乏中央廳層科學(xué)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)。從特約監(jiān)督員制度最初的建立和發(fā)展進(jìn)程上看，雖然都得到了中央高層的支持和肯定，但是就總體而言仍屬于職能部門(mén)和不同職能部門(mén)之間聯(lián)合設(shè)計(jì)、操作的，缺乏系統(tǒng)性。特約監(jiān)督員制度就目前而言，已經(jīng)成為了一項(xiàng)具有全局性的中國(guó)特色的社會(huì)主義民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)形式，它既是我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商這項(xiàng)基本政治制度的一個(gè)具體的實(shí)現(xiàn)形式，也是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是具有獨(dú)特性的監(jiān)督機(jī)制。顯然，它已成為了我國(guó)社會(huì)主義民主政治體系的構(gòu)成要素。從系統(tǒng)理論認(rèn)為：一個(gè)完整的系統(tǒng)都是由諸多要素有機(jī)組合而成的；而體系中的任何要素究其個(gè)體而言，無(wú)論其何等重大、重要或者微小、微弱，只要進(jìn)入到系統(tǒng)整體之中，就必須與其他要素實(shí)現(xiàn)有機(jī)的整合，協(xié)同一致，否則就會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)的紊亂甚至崩潰。就我國(guó)特約監(jiān)督員制度總體而言，由于缺乏統(tǒng)一的整體的科學(xué)設(shè)計(jì)，各部門(mén)與部門(mén)之間、各系統(tǒng)與系統(tǒng)之間、各地與各地之間都存在著較大的差異，可謂之“千姿百態(tài)”、“五花八門(mén)”，尚未構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。這種情況顯示著兩個(gè)重要問(wèn)題：一是政治制度建設(shè)不能沒(méi)有總體的頂層的設(shè)計(jì)，政出多門(mén)、各自為政必然導(dǎo)致效率低下；二是我國(guó)政治體制改革和政治建設(shè)缺乏科學(xué)的系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)。

三是缺乏統(tǒng)一的剛性較強(qiáng)的制度規(guī)范。特約監(jiān)督員制度盡管自從2005年中央頒發(fā) 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，特別是2006年9月教育部、最高人民檢察院、審計(jì)署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定了《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見(jiàn)》以后，特約監(jiān)督員制度進(jìn)入了制度規(guī)范化建設(shè)新階段，但在各級(jí)地方黨委、相關(guān)政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)中貫徹落實(shí)不僅動(dòng)作遲緩，甚至有的地方和政府部門(mén)根本就沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)，導(dǎo)致地區(qū)之間和部門(mén)之間制度規(guī)范化建設(shè)發(fā)展極端不平衡。其主要原因，除了對(duì)特約人員制度認(rèn)識(shí)和重視不足以外，更重要的是缺乏中央頂層的具有剛性的和可操作性的制度規(guī)范要求。到目前為止，與特約監(jiān)督員制度相關(guān)的中央頂層文件只有3個(gè)，并且只提出了非常簡(jiǎn)單的原則性的一般要求。特約監(jiān)督員制度的相關(guān)規(guī)定中，最高級(jí)別的是國(guó)家部委層面的規(guī)章，這些規(guī)章政出多門(mén)，缺乏統(tǒng)一性，剛性不足，形式主義色彩濃重，落實(shí)不到位，實(shí)效不突出。

三、改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度的對(duì)策建議

鑒于特約監(jiān)督員制度的特點(diǎn)及其實(shí)踐中存在的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度提出以下幾個(gè)方面的建議。

一是要重視和加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度研究和宣傳教育，提高認(rèn)識(shí)水平和重視程度。首先，要重視和加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度的理論研究。在現(xiàn)代政治體系建設(shè)中，任何一種制度的創(chuàng)建都需要對(duì)制度構(gòu)想進(jìn)行較為深入的理論研究和科學(xué)論證。盡管我們不能說(shuō)該制度在創(chuàng)建之初未對(duì)之進(jìn)行研究論證，但從我們了解的資料信息上看，制度有關(guān)規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，缺乏必要的理論準(zhǔn)備和比較全面的科學(xué)論證，尚對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題未作出科學(xué)預(yù)測(cè)和防范。在制度規(guī)范化建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)說(shuō)中央統(tǒng)戰(zhàn)部與國(guó)家教育部等五部門(mén)和最高人民檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作制度的意見(jiàn)》對(duì)特約監(jiān)督員制度做出的制度規(guī)范在科學(xué)性方面有了很大的進(jìn)步和提高，但在有些方面仍需要進(jìn)一步研究、補(bǔ)充和完善。同時(shí)，我們認(rèn)為對(duì)特約監(jiān)督員制度的性質(zhì)、地位、作用，以及特約監(jiān)督員工作職責(zé)、管理等諸多問(wèn)題仍有進(jìn)一步深入研究探討的必要。其次，要加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度和特約監(jiān)督員工作的宣傳教育工作力度。要通過(guò)宣傳使廣大黨員干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)認(rèn)識(shí)特約監(jiān)督員制度，為重視和支持特約監(jiān)督員工作奠定和堅(jiān)實(shí)思想政治基礎(chǔ)。再次，要切實(shí)提高對(duì)特約監(jiān)督員制度建設(shè)和特約監(jiān)督員工作的重視程度，尤其是地方黨委、政府和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。要把特約監(jiān)督員制度建設(shè)和開(kāi)展、支持特約監(jiān)督員工作作為社會(huì)主義政治制度和監(jiān)督體系建設(shè)的一項(xiàng)政治任務(wù)、政治職責(zé)的高度予以對(duì)待和重視。只要認(rèn)識(shí)和重視到位，特約監(jiān)督員工作就能夠切實(shí)開(kāi)展起來(lái)、發(fā)展起來(lái)。

二是建議中央對(duì)特約監(jiān)督員制度予以“頂層設(shè)計(jì)”、健全和完善制度規(guī)范。鑒于特約監(jiān)督員制度的 “千姿百態(tài)”、“五花八門(mén)”，建議中央在已有的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，從我國(guó)政治體制改革和社會(huì)主義民主制度、監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展的高度，予以“頂層設(shè)計(jì)”和規(guī)范，并以中共中央、國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合制定頒發(fā)《關(guān)于特約監(jiān)督員工作的意見(jiàn)》文件的形式做出統(tǒng)一的規(guī)定和制度規(guī)范。關(guān)于健全和完善特約監(jiān)督員制度的具體內(nèi)容，我們的初步建議是：第一，統(tǒng)一 “特約人員”名稱。將各種不同的 “特約人員”統(tǒng)稱為 “特約監(jiān)督員”，使之成為固定的專(zhuān)屬名詞概念。第二，調(diào)整特約人員職責(zé)?，F(xiàn)行的“特約人員” 制度，相當(dāng)一些部門(mén)單位將之作為“外部”的兼職人員或者說(shuō)特殊的兼職工作人員參與具體的實(shí)際工作。這從“設(shè)想”的角度看，似乎很好，但從實(shí)際操作角度看未必符合實(shí)際。其主要原因在于：“特約人員”都有其自己的本職工作，能否 “離職”來(lái)做非本職工作；特約人員是否具備和需要專(zhuān)職工作人員所必須具備的具體工作的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。我們認(rèn)為，如果我們將特約人員定位于“特約監(jiān)督員”，突出其監(jiān)督職責(zé)，那么特約監(jiān)督員只需要具有一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)就可以，而不必需要具有職業(yè)工作者所必備的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。這更具有可行性。第三，進(jìn)一步明確特約監(jiān)督員監(jiān)督 “誰(shuí)”及其監(jiān)督的內(nèi)容和方式。現(xiàn)行特約人員基本上是與所聘單位的工作性質(zhì)“同化”的，同時(shí)又賦予其監(jiān)督所聘單位的責(zé)任，具有雙重性。這就使監(jiān)督員監(jiān)督“泛化”了，難能實(shí)現(xiàn)，也是特約監(jiān)督員力所不及的。因此，我們認(rèn)為特約監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)集約化。比如，監(jiān)察部門(mén)的特約監(jiān)督員就應(yīng)監(jiān)督監(jiān)察部門(mén)的檢查工作而不是做監(jiān)察部門(mén)監(jiān)察員的工作。第四，統(tǒng)一聘任和管理主體?，F(xiàn)行特約人員制度基本屬于多部門(mén)聘任和管理的形態(tài)。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將之作為一種特定的專(zhuān)屬監(jiān)督形式，即與我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度相配套的一種民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)形式，由黨委委托黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作部門(mén)統(tǒng)一選拔、聘任和管理，終結(jié) “政出多門(mén)”、“多頭管理”的混亂狀況。第五，要突出特約監(jiān)督員制度為黨外政治監(jiān)督的屬性。要保持特約監(jiān)督員由黨外代表人士擔(dān)任的特點(diǎn)，如沒(méi)有特殊情況不應(yīng)允許中共黨員（跨黨黨員除外）擔(dān)任。有些地方將政協(xié)委員擔(dān)任特約監(jiān)督員工作作為人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的拓展，由政協(xié)管理的做法，我們認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?，容易使特約監(jiān)督員制度走偏，應(yīng)當(dāng)修正。

三是加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度實(shí)施力度，采取切實(shí)有效措施提高監(jiān)督水平和效力。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何一項(xiàng)制度的建立和推廣落實(shí)，僅僅靠一般性的要求、倡議、號(hào)召是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須有上級(jí)的剛性要求和強(qiáng)制力的推動(dòng)。特約監(jiān)督員制度自創(chuàng)建以來(lái)已經(jīng)走過(guò)了20多年的歷程，實(shí)踐中存在的許多問(wèn)題之所以長(zhǎng)期未能得到有效的改進(jìn)和解決，在很大程度上是重視不夠、執(zhí)行力不夠、強(qiáng)制推動(dòng)力不夠的問(wèn)題。如果不加大強(qiáng)制推動(dòng)力，其形式主義的色彩可能還會(huì)長(zhǎng)期下去。任何一種制度、一項(xiàng)工作如果將之作為形式主義的東西來(lái)對(duì)待，無(wú)論其“花朵”如何絢爛，永遠(yuǎn)不會(huì)結(jié)出實(shí)在的果實(shí)。因此，要使特約監(jiān)督員制度建設(shè)落到實(shí)處并使之規(guī)范地運(yùn)行起來(lái)、發(fā)揮出應(yīng)有的功能，產(chǎn)生實(shí)效，就必須加大執(zhí)行力和強(qiáng)制推動(dòng)力。第一，要在制度及其建設(shè)上提出剛性規(guī)定要求，不允許不作為；第二，要進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查，加大該項(xiàng)工作的督導(dǎo)力度；第三，要有制約措施。要按照依法治國(guó)的要求，對(duì)敷衍塞責(zé)、搞形式主義，甚至無(wú)動(dòng)于衷的部門(mén)和單位予以必要的批評(píng)和懲治，加大執(zhí)法執(zhí)紀(jì)力度。

課題負(fù)責(zé)人：李永生，男，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院科研處處長(zhǎng)、教授

課題組成員：陳洪超，男，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

張 鵬，男，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

孫曉婷，女，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

周 婧，女，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

基金項(xiàng)目：2015年遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究課題成果。責(zé)任編輯/李 敏