杜瑛

（上海市教育科學(xué)研究院，上海200032）

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評(píng)論

我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)調(diào)控：機(jī)制分析與路徑選擇

杜瑛

（上海市教育科學(xué)研究院，上海200032）

本文討論了我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)調(diào)控面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從理論層面分析了科類結(jié)構(gòu)問題的生成機(jī)制，提出專業(yè)審批制度、招生錄取制度和撥款制度、排名和評(píng)價(jià)制度是導(dǎo)致問題的根源所在。在此基礎(chǔ)上提出了重建我國(guó)科類結(jié)構(gòu)調(diào)控新機(jī)制的路徑選擇，即：轉(zhuǎn)變思路，從博弈分析中找到調(diào)控切入點(diǎn)；政府由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，建立與利益掛鉤的責(zé)任約束機(jī)制；改革專業(yè)審批準(zhǔn)入制為審核備案制，把主體責(zé)任擴(kuò)展到過程和結(jié)果中；改革招生、撥款制度，轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)；建立第三方專業(yè)評(píng)估制度，以信息服務(wù)引導(dǎo)市場(chǎng)需求趨向合理。

科類結(jié)構(gòu)調(diào)控；機(jī)制；路徑選擇

高等教育科類結(jié)構(gòu)不合理是我國(guó)高等教育長(zhǎng)期存在的頑疾，已經(jīng)成了一個(gè)“牛皮癬”問題?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“適應(yīng)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)”的發(fā)展目標(biāo)。2015年10月國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（國(guó)發(fā)〔2015〕64號(hào)），再次提出“要引導(dǎo)和支持高等院校優(yōu)化學(xué)科結(jié)構(gòu)，凝練學(xué)科發(fā)展方向，突出學(xué)科建設(shè)重點(diǎn)，通過體制機(jī)制改革激發(fā)高校內(nèi)生動(dòng)力和活力”[1]。優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)、促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展已經(jīng)成為政府層面乃至全社會(huì)的共識(shí)和努力的方向。但現(xiàn)實(shí)的狀況是，科類結(jié)構(gòu)問題雖已強(qiáng)調(diào)了多年，政府一直努力調(diào)整，但始終沒有從根本上解決，科類結(jié)構(gòu)不合理的問題依然突出。為此我們不得不反思調(diào)控機(jī)制問題，需要從理論上認(rèn)識(shí)我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)調(diào)控的生成機(jī)制，探索建立新的調(diào)控機(jī)制、選擇新的調(diào)控思路和路徑。

一、我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)調(diào)控的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)問題從上世紀(jì)80年代就已引起重視。隨著高等教育管理權(quán)限的下放，問題變得越來越突出，政府不得不關(guān)注科類結(jié)構(gòu)的調(diào)整。多年來政府一直在努力調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，試圖使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和個(gè)人發(fā)展需要。為此政府采取了一系列優(yōu)化結(jié)構(gòu)的政策舉措，包括修訂學(xué)科專業(yè)目錄、開展學(xué)位點(diǎn)審批改革、調(diào)整招生計(jì)劃、反對(duì)升格、逐漸下放高校專業(yè)設(shè)置審批權(quán)等，最近的努力則是推動(dòng)應(yīng)用型院校的建設(shè)。然而，政府的調(diào)控政策并沒有取得預(yù)期的成效，科類結(jié)構(gòu)問題依然突出，主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.盲目追求高層次現(xiàn)象愈演愈烈

這些年幾乎所有高校都把追求“更高層次”作為學(xué)校的基本戰(zhàn)略目標(biāo)。例如，在辦學(xué)層次上，?？圃盒?zhēng)升本科，學(xué)院爭(zhēng)改大學(xué)，本科院校爭(zhēng)上碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)。學(xué)位授予權(quán)爭(zhēng)到之后，就爭(zhēng)取學(xué)校重點(diǎn)建設(shè)層次——省重點(diǎn)建設(shè)、“211工程”、“985工程”。即便到了“985工程”大學(xué)這個(gè)層次，又在爭(zhēng)能否躋身世界大學(xué)排行榜的前500名、前100名。從某種意義上講，這些年我國(guó)各類高校都是“為身份而活著”，把追求某種身份作為自己的目標(biāo)。而很少有高校會(huì)追問自己：“我是誰？我需要什么？我應(yīng)該做什么？”

獲得某種身份的基本途徑是提高這一層次學(xué)校比較難以達(dá)到的“指標(biāo)”，這些指標(biāo)多數(shù)是純學(xué)術(shù)性的。于是高等學(xué)校的辦學(xué)整體上出現(xiàn)脫離實(shí)踐的傾向，以至于我們不得不提出“辦應(yīng)用技術(shù)型本科院?！边@樣的命題。最后的結(jié)果是高等教育整體上距離社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要越來越遠(yuǎn)，學(xué)生就業(yè)的適應(yīng)性、高校在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的實(shí)際作用都受到影響。這樣的問題強(qiáng)調(diào)了很多年，但始終沒有根本性改變。

2.普遍追求低成本、“熱門”專業(yè)的狀況沒有根本改變

不知從何時(shí)開始，一些“聰明”的高校發(fā)現(xiàn)，有些專業(yè)在社會(huì)上非?！盁衢T”，辦學(xué)成本很低。增設(shè)這些專業(yè)能夠增加學(xué)校的專業(yè)數(shù)量，擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，提高學(xué)校的排名位次。于是大上、快上這些“短平快”的專業(yè)幾乎成為所有高校的一種“時(shí)尚”。例如，2013年，全國(guó)779所公辦本科院校中，設(shè)置管理學(xué)專業(yè)的學(xué)校多達(dá)728所，即93.5%的本科院校設(shè)置了管理學(xué)；設(shè)置文學(xué)專業(yè)的學(xué)校有682所，所占比例為87.5%。部分專門性高校在沒有充分考慮自身辦學(xué)定位與市場(chǎng)需求的情況下，也盲目開辦低成本專業(yè)和“熱門”學(xué)科專業(yè)。2013年，全國(guó)36所農(nóng)業(yè)本科院校全都開設(shè)了管理學(xué)，31所開設(shè)了文學(xué)，23所開設(shè)了藝術(shù)學(xué)；6所林業(yè)本科院校全部開設(shè)了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)和藝術(shù)學(xué)。[2]

近年來這種狀況的窘局已經(jīng)開始顯現(xiàn)，“熱門”變“冷門”。如，2014年10月15日，教育部公布了2012年、2013年全國(guó)和分省就業(yè)率較低的本科專業(yè)名單。食品衛(wèi)生與營(yíng)養(yǎng)學(xué)、生物科學(xué)和公共事業(yè)管理等15個(gè)專業(yè)為全國(guó)就業(yè)率較低的本科專業(yè)。其中，電子商務(wù)、食品衛(wèi)生與營(yíng)養(yǎng)學(xué)、動(dòng)畫等近幾年頗為時(shí)髦的專業(yè)榜上有名[3]。但非常遺憾的是，高考時(shí)還是會(huì)有更多考生選擇這些專業(yè)，擁有這些專業(yè)的高校的日子仍然過得比較“滋潤(rùn)”。

3.不顧條件擴(kuò)規(guī)模、追求學(xué)科專業(yè)“大而全”仍然是普遍現(xiàn)象

中國(guó)人似乎具有對(duì)“大”和“全”生而俱來的偏好，高校更不例外。一個(gè)學(xué)校規(guī)模大、專業(yè)全，似乎就意味著這個(gè)學(xué)校地位高、值得自豪。這背后也許高校只是為了增加招生規(guī)模，追求現(xiàn)實(shí)的規(guī)模效益。教育部教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年-2012年，全國(guó)普通本科院校中，學(xué)科設(shè)置覆蓋8-12個(gè)門類的由40所增加到457所，占學(xué)校總數(shù)比例從7%上升到40%。[4]但現(xiàn)實(shí)的結(jié)果是高校與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求相脫節(jié)的情形越來越突出。我國(guó)當(dāng)前的就業(yè)問題中，有相當(dāng)一部分屬于“結(jié)構(gòu)性就業(yè)問題”——一方面是為招不到合適員工而苦惱的用人單位，另一方面是拿著各種各樣花花綠綠的證書卻找不到合適工作的畢業(yè)生。其本質(zhì)是學(xué)生所學(xué)與社會(huì)所需相脫節(jié)，是大學(xué)科類結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)規(guī)格和培養(yǎng)質(zhì)量不能適應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。

客觀地說，政府對(duì)此一直是相當(dāng)重視的，也在不斷強(qiáng)化調(diào)控力度，但主要手段仍是各種形式的審批、報(bào)備、計(jì)劃和評(píng)估。80年代以來采取的種種調(diào)控手段，成效一直不夠理想。問題不僅沒有得到解決，相反還大有越來越嚴(yán)重、越來越突出的趨勢(shì)。很顯然，這樣的調(diào)控機(jī)制可能存在問題。如果不從理論思路上厘清根源，調(diào)整原有的調(diào)控思路，這樣的問題是無法解決的。

二、我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)生成機(jī)制解析

我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)調(diào)控成效不彰的原因很多，但其根本原因在于調(diào)控機(jī)制深受計(jì)劃思想影響，過分相信行政力量。而在現(xiàn)實(shí)中，結(jié)構(gòu)的形成往往是一個(gè)博弈的過程，是政府教育行政部門、高等學(xué)校、學(xué)生和家長(zhǎng)共同博弈的結(jié)果。在博弈過程中，行政、市場(chǎng)、文化三種力量共同發(fā)揮作用。在長(zhǎng)期的調(diào)控博弈中，多種力量和因素不斷演化，形成我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)存在。

1.政府以準(zhǔn)入為重點(diǎn)的專業(yè)審批制度安排割裂了高校在科類結(jié)構(gòu)調(diào)整中的責(zé)與利，形成單方逐利而不必承擔(dān)責(zé)任的狀況

從制度主義和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，一種發(fā)展模式的形成具有其特定的制度背景。以準(zhǔn)入為重點(diǎn)的專業(yè)審批制度，集中于輸入階段的控制，而過程和結(jié)果階段卻失控。只要通過審批，其后的行為就不需要擔(dān)責(zé)。在中國(guó)社會(huì)的人情環(huán)境中，審批的籬笆經(jīng)常會(huì)被各種力量突破，于是高等學(xué)校將更多的關(guān)注投向?qū)徟h(huán)節(jié)而不是專業(yè)建設(shè)的過程和結(jié)果，這必然導(dǎo)致喪失責(zé)任約束的情況。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置帶有比較強(qiáng)的政府指令性和行政色彩。高校專業(yè)設(shè)置實(shí)行備案和審批制度，長(zhǎng)期采用的模式主要是“高校申報(bào)-主管部門審核”。政府（教育行政主管部門）是高等教育科類結(jié)構(gòu)主要的、直接的調(diào)控主體，代表“國(guó)家”對(duì)高等教育學(xué)科專業(yè)設(shè)置及調(diào)整的總體格局實(shí)行強(qiáng)有力的控制。全社會(huì)都認(rèn)為調(diào)控結(jié)構(gòu)是政府的事情，自己對(duì)此并沒有責(zé)任和義務(wù)。于是就出現(xiàn)一個(gè)有趣的悖論：政府越是強(qiáng)有力地調(diào)控結(jié)構(gòu)，審批得以通過者的過剩風(fēng)險(xiǎn)就越小，爭(zhēng)取審批通過的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)；相反，如果沒有強(qiáng)有力的準(zhǔn)入控制，人人都可以預(yù)期過剩的后果，自然會(huì)控制自己進(jìn)入的欲望。就像一個(gè)市場(chǎng)，因?yàn)檎畵?dān)心供給過剩而控制供方進(jìn)入，此舉貌似減少了供方，但釋放了供方風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)刺激進(jìn)入的更大動(dòng)機(jī)，越是控制，供方就越會(huì)千方百計(jì)地爭(zhēng)取進(jìn)入；但若取消限制，供方就會(huì)立刻意識(shí)到過剩的風(fēng)險(xiǎn)，形成進(jìn)入的自我約束和控制。最終人們發(fā)現(xiàn)，人為控制進(jìn)入的市場(chǎng)同樣會(huì)供給過剩，放開限制的市場(chǎng)也不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的供給過剩。無論房地產(chǎn)調(diào)控還是其他價(jià)格調(diào)控，都反復(fù)出現(xiàn)類似的情況。

從專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限來看，目前我國(guó)高校專業(yè)設(shè)置和調(diào)整實(shí)行的是“統(tǒng)一管理、分級(jí)審批的體制”：?？疲ǜ呗殻┰盒５膶I(yè)審批權(quán)在省級(jí)教育行政部門，本科專業(yè)的審批權(quán)在教育部，研究生專業(yè)的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)。在這種制度安排中，政府是唯一責(zé)任主體，高等學(xué)校事實(shí)上已經(jīng)失去責(zé)任主體的意義。比如，政府認(rèn)為學(xué)術(shù)性學(xué)位太多，應(yīng)用型學(xué)位比例太少，于是政府嚴(yán)格控制學(xué)術(shù)性學(xué)位點(diǎn)的審批，放寬應(yīng)用型學(xué)位的審批。幾年后人們發(fā)現(xiàn)，通過各種方式擴(kuò)大了學(xué)術(shù)性學(xué)位點(diǎn)的高校是最大獲益者，而集中發(fā)展應(yīng)用型學(xué)位的大學(xué)卻面臨應(yīng)用性學(xué)位貶值的困擾。在這種制度的博弈中，只要政府“踩剎車”，其他主體都在“踩油門”，加上中國(guó)的人治環(huán)境，調(diào)控失效是必然的。唯一的區(qū)別在于：控制嚴(yán)則失控晚些，控制松則失控早些。最終因?yàn)閷徟荒茉霾荒軠p，失控就成為必然。不改變這樣的制度安排，真正做好結(jié)構(gòu)調(diào)整是十分困難的。

2.現(xiàn)行招生和撥款制度進(jìn)一步降低了高校調(diào)控結(jié)構(gòu)的責(zé)任，刺激了以追求“大而全”為目標(biāo)的學(xué)科專業(yè)背離市場(chǎng)的盲目發(fā)展

高校現(xiàn)行的招生錄取制度仍然是計(jì)劃模式：教育行政部門下達(dá)招生計(jì)劃，招生部門劃定分?jǐn)?shù)線，高等學(xué)校在極小的選擇比例內(nèi)極其有限地選拔學(xué)生，通常沒有特殊理由不能拒絕按分?jǐn)?shù)劃定的學(xué)生人群。這樣一種看似穩(wěn)定的招生制度，對(duì)高等學(xué)校的科類結(jié)構(gòu)、質(zhì)量管理控制都會(huì)產(chǎn)生影響，最終形成一種“反控制”的博弈結(jié)果。

首先，招生錄取的制度安排使得多數(shù)高校不需要更多關(guān)注自身的質(zhì)量與聲望。招生是按照當(dāng)年計(jì)劃錄取人數(shù)進(jìn)行的，由于實(shí)行的是按計(jì)劃招生，除了最不受歡迎的少數(shù)學(xué)校外，大多數(shù)學(xué)校不存在招生困難。而政府又給予了大學(xué)各種不同的名分，從“985工程”高校、“211工程”高校到各種地方重點(diǎn)院校，事實(shí)上對(duì)考生影響更大的是大學(xué)的類別。對(duì)于知名大學(xué)而言，其社會(huì)聲望、生源質(zhì)量都是十分重要的，因此總是要關(guān)注自己在考生心目中的聲望和口碑，這樣可以提高其在同類院校中的相對(duì)位次；對(duì)于最差的學(xué)校而言，如果不提高質(zhì)量、改善聲譽(yù)，就可能面臨生存危機(jī)。然而，對(duì)于90%以上的高等學(xué)校而言，無論多么努力，都無法超越政府劃定的學(xué)校類別，亦難以改變自己的身份，而自身質(zhì)量的提高又是緩慢的，即使提高了，成效的顯現(xiàn)也是滯后的，在考生面前難以發(fā)揮影響。于是，對(duì)于多數(shù)高校來說，追求大而全、追求升格、追求提高身份地位較之于質(zhì)量的穩(wěn)步提高，更有利于擴(kuò)大知名度、獲取更大利益。

其次，按大學(xué)投檔的錄取方法，掩蓋了專業(yè)的差異，形成低成本、“熱門”專業(yè)擴(kuò)張的極大動(dòng)力。現(xiàn)行招生是按照學(xué)校進(jìn)行投檔和錄取的，計(jì)劃也是下達(dá)到高等學(xué)校。于是就形成這樣的情況：一所高等學(xué)校錄取分?jǐn)?shù)相對(duì)比較集中，一些學(xué)生被如愿錄取到自己選擇的專業(yè)，另外一些學(xué)生沒有被自己選擇的專業(yè)錄取而被調(diào)劑到其他專業(yè)。雖然理論上學(xué)生可以不服從調(diào)劑，但這樣一來幾乎就會(huì)喪失錄取機(jī)會(huì)，多數(shù)學(xué)生縱使不滿意也只好委曲求全。這就導(dǎo)致中國(guó)高等學(xué)校出現(xiàn)這樣的奇觀：一些名校的弱勢(shì)專業(yè)照樣可以有很高的錄取分?jǐn)?shù)線，而另一些不太出名高校的優(yōu)勢(shì)專業(yè)盡管比前者強(qiáng)出很多，卻只能錄取考分更低的學(xué)生。對(duì)大學(xué)而言，只要上了新的專業(yè)，無論質(zhì)量如何、水平如何，只要大學(xué)本身的地位還可以，根本就不用擔(dān)心招生。大學(xué)盲目上專業(yè)、追求低成本“熱門”專業(yè)非但沒有壞處，還可以獲得更多資源，何樂而不為？

第三，以在校生數(shù)量為依據(jù)的撥款制度無視結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，大大降低了結(jié)構(gòu)不合理的成本。我國(guó)大學(xué)目前實(shí)行的是“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款制度，在校生人數(shù)是撥款和學(xué)校收入來源的重要依據(jù)，對(duì)非重點(diǎn)大學(xué)而言甚至是最為主要的依據(jù)。高校只要有足夠多的學(xué)生，就可以有更多的經(jīng)費(fèi)來源。因此，無論是新校區(qū)建設(shè)的債務(wù)，還是教職員工的福利待遇、校園環(huán)境建設(shè)等，都與學(xué)生人數(shù)息息相關(guān)。既然盲目擴(kuò)大招生沒有更多壞處，反而帶來更多收益，大學(xué)如何不擴(kuò)張？在這樣的辦學(xué)環(huán)境里，外延式發(fā)展成為大學(xué)最主要的發(fā)展觀，這必然導(dǎo)致學(xué)科結(jié)構(gòu)的低成本化、高層次化和“熱門”化，而不太關(guān)注學(xué)生的就業(yè)質(zhì)量以及學(xué)校與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)程度。

3.評(píng)估制度難以發(fā)揮有效約束作用，約束機(jī)制失靈、信息不對(duì)稱的普遍存在加劇了科類結(jié)構(gòu)不合理而又難以解決的窘?jīng)r

評(píng)估和信息反饋制度是調(diào)節(jié)高?？祁惤Y(jié)構(gòu)的重要機(jī)制。然而，在現(xiàn)實(shí)的制度框架中，評(píng)估難以發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至誤導(dǎo)公眾?？忌图议L(zhǎng)難以得到高等學(xué)校的客觀真實(shí)信息，自然也就形不成基于辦學(xué)過程和結(jié)果的約束機(jī)制。

我國(guó)現(xiàn)行高等教育評(píng)估主要有兩類：政府主導(dǎo)的評(píng)估和民間的評(píng)估。前者主要是本科教學(xué)評(píng)估，也包括各種“工程”、“計(jì)劃”的入選評(píng)估。雖然近年開展了學(xué)科評(píng)估，但社會(huì)影響不大。后者主要是各類大學(xué)排行等?？傮w來看，能夠?qū)ι鐣?huì)和公眾產(chǎn)生影響的主要是各種以高等學(xué)校為單位的評(píng)估活動(dòng)，尤其是大學(xué)排行。大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，不同學(xué)科專業(yè)的評(píng)估可以體現(xiàn)大學(xué)的水平，但以學(xué)校為單位的評(píng)估，把大學(xué)內(nèi)部很難具有可比性的學(xué)術(shù)研究成果、教師等方面的因素進(jìn)行各種形式的加權(quán)累加，以總和評(píng)價(jià)大學(xué)，進(jìn)行排名活動(dòng)。這樣的評(píng)價(jià)把學(xué)科因素淹沒到各種累加中，社會(huì)和公眾知道更多的是大學(xué)的排名位次，卻很少真正理解這些排名的真正含義。

由于排名的指標(biāo)更多看總量，更注重?cái)?shù)量指標(biāo)而不是質(zhì)量指標(biāo)，對(duì)高等學(xué)校而言，學(xué)科專業(yè)多、教師人數(shù)多、各種課題獎(jiǎng)項(xiàng)多，就會(huì)使排名迅速上升。這就刺激了高校擴(kuò)大規(guī)模、增加專業(yè)和提高層次的欲望，“大而全”也就成為很自然的一種追求。近年來雖然教育部組織了一些學(xué)科專業(yè)的評(píng)估活動(dòng)，但普通公眾很難得到或正確理解、運(yùn)用這樣的信息。

無論是排名還是各種社會(huì)輿論，社會(huì)對(duì)大學(xué)的信息了解得不夠全面，很難對(duì)高等學(xué)校提供教育的真實(shí)信息作出判斷，存在比較明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。作為擁有更多信息的高等教育行政部門和高校管理者，面對(duì)缺乏信息的公眾經(jīng)常會(huì)采用一些迎合的方法，這也是導(dǎo)致結(jié)構(gòu)問題愈演愈烈的重要原因之一。

三、我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制改革的路徑選擇

我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)的問題是在博弈中形成的，政府的制度安排、高校的實(shí)際操作以及社會(huì)和考生的選擇都會(huì)對(duì)科類結(jié)構(gòu)問題造成影響?，F(xiàn)行調(diào)控機(jī)制存在制度上的缺陷，要想解決調(diào)控成效不彰的問題，就需要從機(jī)制入手來探索新的調(diào)控思路與路徑。

1.轉(zhuǎn)變調(diào)控思路，在博弈分析中找到調(diào)控切入點(diǎn)

我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)的調(diào)控長(zhǎng)期采用計(jì)劃審批的思想，調(diào)控管理者（審批者）按照自己對(duì)各參與主體行為的判斷制定政策，通過政策實(shí)現(xiàn)調(diào)控。但現(xiàn)實(shí)中，政策出臺(tái)后各參與主體的行為經(jīng)常超出政策制定者的預(yù)期，導(dǎo)致預(yù)期成效難以實(shí)現(xiàn)，這是以往審批制度存在的天然缺陷。調(diào)控貌似很嚴(yán)格，但卻帶來反調(diào)控的最大力量。從政策實(shí)施的角度看，解決這樣的問題需要從對(duì)參與者博弈的分析出發(fā)，基于博弈中各主體的行為特點(diǎn)，更多地通過多方博弈而非政策預(yù)設(shè)達(dá)成調(diào)控目標(biāo)，建立新的相互制衡的調(diào)控機(jī)制，在動(dòng)態(tài)博弈中形成合理的高等教育科類結(jié)構(gòu)。正如薩喬萬尼所說：“如果我們?cè)敢獠捎梅诸惤?biāo)準(zhǔn)和分享責(zé)任的方法，我們就能創(chuàng)造一個(gè)嚴(yán)密負(fù)責(zé)的回應(yīng)系統(tǒng)，包括檢查、評(píng)估和向公眾公開結(jié)果?！盵5]新的調(diào)控機(jī)制要落實(shí)高校的調(diào)控主體地位和責(zé)任導(dǎo)向，同時(shí)引入對(duì)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的激勵(lì)和約束制度，從控制供給主導(dǎo)下的政府與高校博弈的制度安排，轉(zhuǎn)向基于利益驅(qū)動(dòng)的政府、高校、學(xué)生在市場(chǎng)選擇機(jī)制下的三方協(xié)同發(fā)展。這就要求政府調(diào)控的思路從供給控制轉(zhuǎn)向責(zé)任約束，在總體思路上放開供給，但高校需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，學(xué)生和社會(huì)在充分信息下自主選擇。政府作為調(diào)控者、監(jiān)管者主要通過信息公開和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則引導(dǎo)選擇，高校有完全的學(xué)科專業(yè)設(shè)置的權(quán)利，考生根據(jù)不同專業(yè)的供需狀況、就業(yè)前景和辦學(xué)實(shí)力選擇就讀高校的學(xué)科專業(yè)。

2.政府的角色由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管者，以責(zé)權(quán)利重新劃分為基礎(chǔ)，建立科類結(jié)構(gòu)與責(zé)任、利益的聯(lián)系

以往我國(guó)高等教育學(xué)科專業(yè)的調(diào)控機(jī)制是行政部門掌握計(jì)劃審批權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)調(diào)控合理結(jié)構(gòu)的責(zé)任。高校貌似是被動(dòng)的，但高校也沒有承擔(dān)學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理的責(zé)任。無論整體結(jié)構(gòu)有多么不合理，基本影響不到高校自身的利益。而政府雖然掌握審批權(quán)，但審批之后不能收回，同時(shí)又面臨各種利益尋租的壓力，不知不覺中就突破了計(jì)劃目標(biāo)。更何況這樣的計(jì)劃本身也很難真正做到科學(xué)合理。為此，新的調(diào)控機(jī)制應(yīng)當(dāng)參考近年來的市場(chǎng)改革，放開控制，交給市場(chǎng)博弈。這方面可借鑒美國(guó)高等教育結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)相互作用的動(dòng)態(tài)調(diào)整的做法。美國(guó)聯(lián)邦政府教育部并不具體管高等教育的層次結(jié)構(gòu)和科類結(jié)構(gòu)等問題，各個(gè)州和各個(gè)學(xué)校根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的人才需求狀況自行調(diào)整其科類結(jié)構(gòu)?！懊绹?guó)的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)都不斷進(jìn)行科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究和預(yù)測(cè)，以及勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)人才需求情況的預(yù)測(cè)，并據(jù)此來調(diào)整自己的辦學(xué)方針和專業(yè)設(shè)置，以滿足未來勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)人才的需求。”[6]我國(guó)政府的角色應(yīng)由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)監(jiān)管者，政府由實(shí)施主體轉(zhuǎn)移到宏觀管理和制度監(jiān)控，重在建立規(guī)則和秩序，強(qiáng)化評(píng)估和信息公開，引導(dǎo)高校主動(dòng)優(yōu)化科類結(jié)構(gòu),使之適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，建立科類結(jié)構(gòu)與責(zé)任、利益的聯(lián)系，從而使專業(yè)設(shè)置的一切后果都由高等學(xué)校自己承擔(dān)。

我國(guó)政府要由原來直接的行政指令性調(diào)控方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的服務(wù)性調(diào)整模式。首先，穩(wěn)定招生總數(shù)、放開專業(yè)計(jì)劃，各高校在招生總量?jī)?nèi)自主設(shè)置專業(yè)。其次，建立權(quán)威的專業(yè)評(píng)估制度，每年對(duì)不同高校的所有專業(yè)進(jìn)行評(píng)估并公開評(píng)估信息，將各高校不同學(xué)科專業(yè)的全部家底放到陽(yáng)光下，供考生自主選擇。第三，強(qiáng)化學(xué)科專業(yè)達(dá)標(biāo)評(píng)估，將不同高校的不同專業(yè)進(jìn)行評(píng)估分級(jí)，不達(dá)標(biāo)的亮黃牌，在招生信息中全部標(biāo)示專業(yè)的評(píng)級(jí)以及是否達(dá)標(biāo)。第四，強(qiáng)化對(duì)考生和家長(zhǎng)的輔導(dǎo)，幫助他們了解高校、全面認(rèn)識(shí)大學(xué)；結(jié)合政府權(quán)威的學(xué)科水平評(píng)估、各學(xué)科就業(yè)狀況、未來人才供給和需求預(yù)測(cè)等信息，幫助學(xué)生和家長(zhǎng)客觀理性地選擇大學(xué)和專業(yè)。最終形成以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府、行業(yè)、企業(yè)、高校以及社會(huì)等多元主體共同參與的動(dòng)態(tài)的專業(yè)調(diào)整機(jī)制。

3.改革審批準(zhǔn)入制為審核備案制，將高校主體責(zé)任擴(kuò)展到過程和結(jié)果中

全面放開學(xué)科專業(yè)的審批，保留高校招生總量的計(jì)劃控制，使高校真正擁有學(xué)科專業(yè)設(shè)置和調(diào)整的權(quán)利和責(zé)任。如果總量不變，對(duì)高校來說，擴(kuò)展了弱勢(shì)、熱門專業(yè)就必然削弱優(yōu)勢(shì)、冷門專業(yè)，這方面的決定權(quán)完全屬于高等學(xué)校。在放權(quán)的同時(shí)，每年各高校須報(bào)備不同專業(yè)的詳細(xì)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)真實(shí)性抽查，堅(jiān)決杜絕重復(fù)使用數(shù)據(jù)的情況。對(duì)于數(shù)據(jù)弄虛作假的專業(yè)，當(dāng)年評(píng)估一律按不合格標(biāo)注。高等學(xué)校通過向權(quán)威部門提供自己的專業(yè)數(shù)據(jù)，就可以把辦學(xué)信息全面向社會(huì)公開；教育部評(píng)估中心建立專業(yè)評(píng)估信息庫(kù)，供社會(huì)查詢；省級(jí)層面招生時(shí)印制的高校專業(yè)目錄必須標(biāo)注當(dāng)年的專業(yè)評(píng)級(jí)情況。

如此，高等學(xué)校的精力就會(huì)從爭(zhēng)取更多專業(yè)轉(zhuǎn)向把專業(yè)辦得更好，一些高校就會(huì)主動(dòng)削減弱勢(shì)專業(yè)，對(duì)應(yīng)的大學(xué)排行必然會(huì)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)綜合實(shí)力排行，將高等學(xué)校的發(fā)展真正引導(dǎo)到重視學(xué)科專業(yè)建設(shè)上來。如果勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)需求、畢業(yè)生供需等方面的信息也能夠公正、客觀且具有權(quán)威性，以高校自主調(diào)整為核心、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)、基于社會(huì)需求的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制必然會(huì)逐步形成。

4.改革招生、撥款制度，轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)

如前所述，我國(guó)高等學(xué)?？祁惤Y(jié)構(gòu)問題的形成與招生制度有密切聯(lián)系?，F(xiàn)行以大學(xué)為單位的報(bào)考和錄取制度，學(xué)生主要選擇的是高校而不是專業(yè)，這樣的制度把學(xué)科專業(yè)的優(yōu)劣掩蓋在學(xué)校的聲望下，無形中造成高等學(xué)校重視學(xué)校的整體水平而輕視學(xué)科專業(yè)的建設(shè)等情形?？忌饕x擇的是高校，在一所高校內(nèi)進(jìn)行專業(yè)選擇的權(quán)利非常有限，這就加劇了學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理的狀況。撥款制度也主要與總量掛鉤，尤其是與學(xué)生“人頭”掛鉤。只有擴(kuò)展專業(yè)才能招收更多學(xué)生，學(xué)校規(guī)模才能擴(kuò)大，而規(guī)模擴(kuò)大后學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、排名位次等就能相應(yīng)提升，這當(dāng)然會(huì)成為學(xué)校關(guān)注的重點(diǎn)。

為解決上述制度問題，建議高等學(xué)校招生錄取從以學(xué)校為單位轉(zhuǎn)向以專業(yè)為單位。考生先選擇專業(yè)再選擇平行的學(xué)校，在專業(yè)中根據(jù)分?jǐn)?shù)選擇學(xué)校，加上權(quán)威專業(yè)評(píng)估的落實(shí)，就可以導(dǎo)向?qū)I(yè)建設(shè)的重視，推動(dòng)高校主動(dòng)調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)。高等教育撥款逐步轉(zhuǎn)向根據(jù)不同專業(yè)培養(yǎng)成本核算撥款，適當(dāng)調(diào)整不同學(xué)科撥款系數(shù)，所謂低成本、熱門專業(yè)就可以得到有效遏制。同時(shí)，專業(yè)評(píng)估等級(jí)與撥款掛鉤，根據(jù)專業(yè)建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整資源配置，這樣就可以很好地引導(dǎo)高校重視專業(yè)建設(shè)及專業(yè)的社會(huì)需求，激發(fā)高校不斷調(diào)整優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力。

5.建立第三方專業(yè)評(píng)估制度，以信息服務(wù)引導(dǎo)市場(chǎng)需求趨向合理

上述制度設(shè)計(jì)非常重要的基礎(chǔ)是專業(yè)的評(píng)估和市場(chǎng)需求的引導(dǎo)，作為配套措施，需建立完善的專業(yè)評(píng)估制度。歐美國(guó)家更多通過專業(yè)學(xué)會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。在美國(guó)，各高校接受區(qū)域性教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估和院校評(píng)估，評(píng)估信息對(duì)公眾開放，未通過評(píng)估或評(píng)估結(jié)果不理想的專業(yè)自然因招收不到學(xué)生而自行萎縮。英國(guó)高校的機(jī)械工程課程要滿足機(jī)械工程師學(xué)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)；法學(xué)學(xué)位也要得到法律學(xué)會(huì)的承認(rèn)。[7]考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況比較復(fù)雜，比較合適的做法是通過教育部建立數(shù)據(jù)申報(bào)制度，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。近些年的實(shí)踐證明，只要真正認(rèn)真了，只要與責(zé)任追究相結(jié)合，高校數(shù)據(jù)報(bào)送的“保真”問題還是可以解決的。基于這些數(shù)據(jù)，評(píng)估應(yīng)當(dāng)交給獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。如果沒有政府的強(qiáng)制行政保障，評(píng)估難以得到可靠的信息，評(píng)估的公信力自然也就建立不起來。可以考慮將專業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋機(jī)制與撥款等資源配置手段掛鉤。

除了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)支持開展人才需求預(yù)測(cè)和就業(yè)狀況調(diào)查的第三方公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。這需要專業(yè)的研究力量，更需要社會(huì)的擔(dān)當(dāng)，亦需要相關(guān)部門數(shù)據(jù)信息的配合。這方面同樣可以采用教育部行政力量支持信息收集、權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估結(jié)果發(fā)布的方法，這樣的信息是引導(dǎo)市場(chǎng)需求的基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視建立人口、經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)綜合信息服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，通過信息服務(wù)來引導(dǎo)高校動(dòng)態(tài)調(diào)整專業(yè)設(shè)置和課程設(shè)計(jì)。例如，美國(guó)政府勞工部負(fù)責(zé)制定宏觀政策和就業(yè)調(diào)查，而國(guó)家勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)局和卡內(nèi)基高等教育委員會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力市場(chǎng)變化定期進(jìn)行預(yù)測(cè),為高校確立人才培養(yǎng)目標(biāo)以及學(xué)生選擇專業(yè)和擇業(yè)提供指導(dǎo)。目前我國(guó)與大學(xué)生就業(yè)以及高校專業(yè)相關(guān)的信息混亂而模糊，普通考生和家長(zhǎng)很難獲得準(zhǔn)確信息并據(jù)此做出客觀的判斷，導(dǎo)致市場(chǎng)選擇的失靈，直接影響科類結(jié)構(gòu)的合理性。我國(guó)可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以綜合信息服務(wù)為政策工具，每年定期發(fā)布學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)及社會(huì)需求分析報(bào)告，為高校、學(xué)生和家長(zhǎng)提供有針對(duì)性的信息，以信息服務(wù)引導(dǎo)市場(chǎng)需求趨向合理。

我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)的不合理狀況有目共睹。為引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府采取了很多政策舉措，但政府的給力政策并沒有在現(xiàn)實(shí)中取得預(yù)期的成效。為此，我們需要從頂層設(shè)計(jì)上展開新的思考。現(xiàn)階段只有轉(zhuǎn)換調(diào)控機(jī)制，在博弈中形成合理結(jié)構(gòu)，才可能是真正有效的。當(dāng)然，建立這樣的機(jī)制和配套制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要眾多配套措施，但不采取這樣的系統(tǒng)性舉措，科類結(jié)構(gòu)問題就難以真正得到解決。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知 [EB/OL].（2015-11-05）.http://www.gov. cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm.

[2]教育部發(fā)展規(guī)劃司.全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)分析2013[R].北京:教育部發(fā)展規(guī)劃司，2014.

[3]李凌.教育部公布就業(yè)率較低本科專業(yè)名單15個(gè)專業(yè)上榜[N].中國(guó)教育報(bào)，2014-10-15（1）.

[4]張振助.普通本科院校學(xué)科設(shè)置的實(shí)證分析及思考[J].復(fù)旦教育論壇，2014（4）：76-81.

[5]SERGIOVANNI T J，et al. Educational Governance and Administration（Fifth Edition）[M]. Boston，MA: Pearson/Allyn & Bacon，2004:49.

[6]閔維方.美國(guó)大學(xué)崛起的歷史進(jìn)程與管理特點(diǎn)分析[J].山東高等教育，2015（1）：5-16.

[7]郭卉.主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需求是高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置改革的方向[J].高等教育研究，2010（7）：46-48.

Adjustment of Disciplinary Structure of Higher Education in China：Mechanism Analysis and Path Selection

DU Ying
（Shanghai Academy of Educational Science,Shanghai 200032,China）

This paper discusses the actual problems that arise during the adjustment of discipline structure of higher education in China,and analyzes the formation mechanism of the predicament from a theoretical perspective.The root of the problem lies in the failure or malfunction of discipline examination and approval system,enrollment system,financial allocation system,as well as ranking and evaluation system.Hence,the paper attempts to blaze a new trail for the adjustment of disciplinary structure by converting ways of thinking to game analysis,transforming the role of government from executive leader to market regulator,reforming the existing examination and approval system to a review and record-keeping system,reforming the enrollment and resource allocation system to a discipline-oriented one,and establishing a third-party assessment mechanism.

Adjustment of Disciplinary Structure;Mechanism;Path Selection

2015-10-25

全國(guó)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2010年度教育部青年課題“我國(guó)高等教育科類結(jié)構(gòu)及其調(diào)控機(jī)制研究”（EIA100412）

杜瑛，女，河南南陽(yáng)人，上海市教育科學(xué)研究院智力所副所長(zhǎng)，副研究員，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)楦叩冉逃芾怼?/p>