歐陽懷東

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著力完善黑土地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

歐陽懷東

黑土地是我省得天獨(dú)厚的資源，是糧食生產(chǎn)的基本保證。我省黑土地出現(xiàn)了嚴(yán)重的退化現(xiàn)象，土壤的有機(jī)質(zhì)含量下降、容重增加、酸性加強(qiáng)、耕層變淺。黑土地資源永續(xù)利用前景堪憂，黑土地保護(hù)已刻不容緩。2015年，中央《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》把“東北黑土地保護(hù)試點(diǎn)”納入文件，更多人呼吁把脈黑土地“貧血癥”，盡快開展黑土地保護(hù)的立法和規(guī)劃工作，采取措施千方百計(jì)保護(hù)這塊珍貴的土地資源?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)必須要加大黑土地保護(hù)，扭轉(zhuǎn)土地質(zhì)量、數(shù)量雙降勢頭?，F(xiàn)就建立黑龍江省黑土地保護(hù)與科學(xué)高效利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出具體建議。

一、建立國家和地方黑土地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償基金

建議國家從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)公平、公正的角度出發(fā)，妥善協(xié)調(diào)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益關(guān)系，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)黑土地保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。中央財(cái)政通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對(duì)黑土保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，歸并規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保方面的專項(xiàng)資金，完善資金分配辦法，重點(diǎn)支持黑土地生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)，鼓勵(lì)跨省流域、區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，加大水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償資金的籌集力度。

同時(shí)，我省也要在健全公共財(cái)政體制、調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。根?jù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力增長狀況，省級(jí)財(cái)政逐步增加預(yù)算安排，重點(diǎn)支持黑土地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償效益明顯的工作。市、縣財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。這方面資金的安排使用，著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)傾斜，特別是要優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)項(xiàng)目。將黑土地保護(hù)作為各地政府必須確保完成的職責(zé)任務(wù)，切實(shí)強(qiáng)化工作考核。對(duì)按時(shí)完成環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)、達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的地區(qū)，兌現(xiàn)相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)任務(wù)未能按時(shí)完成、區(qū)域生態(tài)環(huán)境不達(dá)標(biāo)的，扣減相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

二、建立黑土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制

首先，在適當(dāng)時(shí)候,制定和出臺(tái)《黑土地保護(hù)條例(辦法)》,使保護(hù)黑土地這一涉及政府和農(nóng)民、造福后代的事業(yè)納入法制化軌道。從法律上明確黑土保護(hù)責(zé)任和各生態(tài)建設(shè)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、程序、資金來源、組織機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償效果檢驗(yàn)和監(jiān)督等。

其次，積極拓寬黑土地生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道。除適當(dāng)加大貨幣補(bǔ)償?shù)牧Χ韧?，還要逐步探索多元化補(bǔ)償方式，通過制定政策，加大生態(tài)公益林經(jīng)營扶持力度，如提供免稅、小額貸款、保險(xiǎn)服務(wù)、建立專項(xiàng)補(bǔ)助等形式，從多方面加大支持力度。

第三，努力營造黑土地生態(tài)補(bǔ)償良好輿論氛圍。進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?，增?qiáng)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撸构姺e極主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償中去。理清生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸讉€(gè)重要關(guān)系：一是中央與地方的關(guān)系，二是政府與市場的關(guān)系，三是生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系，四是“造血”補(bǔ)償與“輸血”補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，五是新賬與舊賬的關(guān)系，六是綜合平臺(tái)與部門平臺(tái)的關(guān)系。

最后，開展黑土地生態(tài)補(bǔ)償研究，科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。組織跨學(xué)科、跨專業(yè)的學(xué)術(shù)研究隊(duì)伍，系統(tǒng)開展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立的理論和技術(shù)體系研究，并因地制宜開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)胤降脑圏c(diǎn)工作，科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。尤其要注意將市場機(jī)制引入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，可借鑒美國和歐盟的做法，主要借助競標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三、建立和完善黑土地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)管理機(jī)制

一是加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系建設(shè)。建立由發(fā)展改革委、財(cái)政廳、國土廳、農(nóng)委等部門組成的局際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，研究解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作中的重大問題。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金分配使用的監(jiān)督考核，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償特別是試點(diǎn)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。指導(dǎo)各地按照中央的總體部署，嚴(yán)格資金使用管理，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處。

二是健全生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理機(jī)制。一要加大黑土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)工程建設(shè)力度，正確處理治理溝蝕與治理面蝕的關(guān)系,糾正重溝蝕、忽視面蝕的傾向；二要正確處理工程措施和生物措施的關(guān)系，糾正重工程措施、忽視綜合治理的傾向；三要處理好國家財(cái)政措施與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策措施的關(guān)系，糾正依賴國家治理，忽視群眾治理的傾向，通過機(jī)制創(chuàng)新來有效遏制黑土地退化問題。

三是積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式。建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資、建設(shè)和運(yùn)營。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在改善環(huán)境中提高土地開發(fā)效益，在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金，形成良性循環(huán)的機(jī)制。

四是進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償保障措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)黑土區(qū)、基本農(nóng)田、水源地、生態(tài)濕地、生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)，相關(guān)部門認(rèn)定其未能盡到保護(hù)責(zé)任的，由財(cái)政部門緩撥、減撥、停撥及收回生態(tài)補(bǔ)償資金。違反相關(guān)法律法規(guī)的，由行政主管部門依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員予以行政處罰。建立區(qū)域黑土地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，區(qū)域黑土地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況應(yīng)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)體系，納入生態(tài)省建設(shè)考評(píng)體系。將生態(tài)補(bǔ)償列入各級(jí)政府預(yù)算，切實(shí)履行支付義務(wù)，確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放。引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，督促生態(tài)損害者切實(shí)履行治理修復(fù)責(zé)任。督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任，保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。

五是健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策體系。生態(tài)補(bǔ)償不能單靠政府補(bǔ)貼，要建立補(bǔ)償制度，健全補(bǔ)償途徑。在這個(gè)制度下，應(yīng)加大拉動(dòng)人們對(duì)生態(tài)服務(wù)的需求，抓住公眾的支付意愿；加大對(duì)私人企業(yè)的激勵(lì)，采取積極鼓勵(lì)政策；加強(qiáng)同財(cái)政金融部門的聯(lián)系，尋求相關(guān)專家的幫助和技術(shù)支持；建立基金，尋求國外非政府組織的捐贈(zèng)支持等，促使補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償方式多樣化。

六是加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償科學(xué)研究與試點(diǎn)工作。建議將黑土地生態(tài)補(bǔ)償問題列入省重點(diǎn)科研計(jì)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題的科學(xué)研究。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系等關(guān)鍵技術(shù)，如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價(jià)值的核算、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)你暯?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式方法，以及資源開發(fā)和重大工程活動(dòng)的生態(tài)影響評(píng)價(jià)等，都需要跨學(xué)科綜合研究，組織進(jìn)一步的科技攻關(guān)。還需要加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測體系研究，為建立切實(shí)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有力的技術(shù)支撐。

在開展理論研究的同時(shí)，還應(yīng)積極做好生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作。充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。

（本文系黑龍江省科技經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)課題，課題名稱：《關(guān)于完善黑土地保護(hù)與科學(xué)高效利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究》，課題組成員：歐陽懷東、陳沫、宋淑華、楊帆、王然）

（作者系黑龍江省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長）

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