胡艷蕾

(天津大學 管理與經(jīng)濟學部,天津， 300072)

政府購買公共服務的多元主體監(jiān)督機制*①

胡艷蕾

(天津大學 管理與經(jīng)濟學部,天津， 300072)

政府購買公共服務是現(xiàn)代國家政府治理能力提升與管理機制創(chuàng)新的路徑選擇之一。然而，國內外的實踐經(jīng)驗證明，政府購買行為極易滋生腐敗問題。如何才能有效預防或消除腐敗問題？在實證研究中將網(wǎng)絡調查法、訪談法等定性研究方法與數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計等定量研究方法相結合，探討政府購買公共服務監(jiān)督主體的類型劃分與選擇及其內在邏輯關系，構建政府購買公共服務的多元主體參與型理論模型；分析總結目前我國政府購買公共服務監(jiān)督機制中存在的問題，并深入分析其產(chǎn)生的根本原因；提出構建我國政府購買公共服務的多元主體參與型監(jiān)督機制的具體對策。

政府購買；公共服務；多元主體；監(jiān)督機制

國際數(shù)字對象唯一標識符(DOI)：10.16456/j.cnki.1001-5973.2016.06.008

政府購買公共服務是現(xiàn)代國家政府治理能力提升與管理機制創(chuàng)新的路徑選擇之一，其根本目的在于降低政府直接提供公共服務的成本，提高公共服務供給質量與數(shù)量以推動公共福利的最大化。然而，國內外的實踐經(jīng)驗證明，不僅發(fā)展中國家的政府購買行為極易滋生腐敗問題，甚至像美國、加拿大、英國等發(fā)達國家的政府購買行為亦普遍存在著腐敗問題。正因為如此，我國政府購買公共服務監(jiān)督機制的健全與完善問題亦日益引起國內學者的關注。本文在深入分析我國政府購買公共服務現(xiàn)存問題及誘因的基礎上，認為逐步構建由政府審計部門、政府采購部門、第三方審計機構、公共服務使用者(社會公眾)與公共服務供應方等多元主體參與型監(jiān)督機制是提升我國政府購買公共服務效率的必然路徑。

一、政府購買公共服務的多元監(jiān)督主體定位

隨著20世紀70年代末以來世界范圍內的行政改革浪潮，政府購買公共服務作為一種新的政府治理模式應時而生?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加大政府購買公共服務力度，……推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！?②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第10頁。目前，政府購買公共服務是我國政府推動公共服務供給方式改革的重要路徑，是公共服務供給的一種新理念、新機制和新方法，能夠充分發(fā)揮市場在公共服務資源配置中的作用，推動政府職能轉變、經(jīng)濟社會治理體系創(chuàng)新以及政社合作的良性互動。政府購買公共服務的監(jiān)督機制通常是指對政府購買公共服務的內容、過程以及成效進行監(jiān)督管理的系統(tǒng)化工作機制，其首要功能在于防止政府的權力濫用。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”*[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務印書館，1986年，第151頁。同樣，在政府購買公共服務中亦不可避免地存在著公共權力濫用的可能性與風險。如招投標過程中的權力尋租、欺詐等行為，會最終造成公共服務產(chǎn)品供給不足、質量下滑、資金浪費等不良后果。不斷健全與完善政府購買公共服務監(jiān)督機制，一方面通過對政府購買公共服務承接主體的有效監(jiān)督，可以確保公共服務供給質量與供給數(shù)量；另一方面，有利于政府購買公共服務效益的提升。

通過對相關文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)國內外學者對于政府購買公共服務監(jiān)督主體的定位及其分析角度并不統(tǒng)一。國外學者薩拉蒙(Lester M. Salamon)首次指出，公共服務可以采取市場化的手段由商業(yè)和非盈利組織來生產(chǎn)*Lester M. Salamon. Beyond privatization: the tools of government action.Washington, D. C: Urban Institute Press, 1989.；E·S·薩瓦斯認為，所有公共服務生產(chǎn)提供都可以通過公私合作伙伴關系來實現(xiàn)，而且有些公共服務項目通過公私伙伴關系會取得更理想的效果*[美]E. S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍 等譯，北京：中國人民大學出版社，2003年。；羅伯特·阿格拉諾夫等學者亦提出在21世紀公共組織與非公共組織之間的成功協(xié)作通常得益于一些基本前提或程序步驟，且協(xié)作管理具有補充甚至在一些情況下取代官僚過程的趨勢*[美]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》，鄲益奮、李玲玲譯，北京：北京大學出版社，2007年。。自此，西方逐步建立了政府購買公共服務的多元合作機制，其監(jiān)督主體亦隨之健全。如美國聯(lián)邦政府在政府采購過程中，建立了由各個部門協(xié)調配合的多層次、多機構、立體化的監(jiān)督體系，具體包括由立法機構、行政機構、司法機構以及社會方面的多主體監(jiān)督機制，具體監(jiān)督部門為：國會及專門委員會、聯(lián)邦會計總署、白宮下屬的行政和預算辦公室、聯(lián)邦政府采購政策辦公室、聯(lián)邦各行政機構中的合同上訴委員會、聯(lián)邦行政機構中的監(jiān)察辦公室、聯(lián)邦索賠法院、利益相關方等構成的內外部監(jiān)督相結合的政府采購監(jiān)督機制。國內有的學者將政府采購的法律監(jiān)督主體視為其監(jiān)督主體，并劃分為由政府采購主管部門、現(xiàn)實供應商與采購人構成的內部監(jiān)督主體，和由人民代表大會及其常委會、潛在供應商、審計、紀檢及監(jiān)察部門、司法部門、行業(yè)協(xié)會、中介機構、社會大眾及新聞媒體共同構成的外部監(jiān)督主體。(江合寧等，2009)*江合寧、謝拓：《論我國政府采購監(jiān)督主體及其權力(利)配置》，《甘肅社會科學》2009年第4期。有的學者則基于政府購買公共服務的利益相關者角度，認為政府購買公共服務的監(jiān)督主體應當包括：政府、公共服務承接組織以及公共服務的使用者。隨著我國政府購買公共服務體系建設的不斷深入，愈來愈多的學者認為應構建主體多元化的政府購買公共服務監(jiān)督機制。在對國內外相關文獻系統(tǒng)梳理的基礎上，本文認為政府購買公共服務的監(jiān)督主體應包括兩大類，即內部監(jiān)督主體與外部監(jiān)督主體。

(一)內部監(jiān)督主體

政府購買公共服務的內部監(jiān)督主體，即是指與政府購買公共服務具有直接利益關系的組織或公民個體，具體包括公共服務的購買主體(即相關的行政機關或事業(yè)單位)、承接政府購買公共服務的企業(yè)或社會組織、公共服務的享用者。我國財政部2015年1月1日頒布并執(zhí)行的《政府購買服務管理辦法(暫行)》規(guī)定：“政府購買服務的主體(以下簡稱購買主體)是各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位；黨的機關、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織向社會提供的公共服務以及履職服務，可以根據(jù)實際需要，按照本辦法規(guī)定實施購買服務。”因此，公共服務購買主體具體應包括財政審計部門、購買公共服務的具體政府機關的上級主管部門與其內部的財務部門、績效評估部門、業(yè)務分管部門等政府內部機構。政府購買公共服務的內部監(jiān)督主體與政府購買公共服務這一過程具有直接的利益關系，各部門若基于自身組織或個體的利益考量而盲目追逐自我利益的最大化，而疏于自我監(jiān)督，最終造成公共服務供給數(shù)量減少或質量下滑等現(xiàn)象。顯然，由于政府購買公共服務內部監(jiān)督主體的自利性而造成其內部監(jiān)督機制出現(xiàn)體制性缺陷，而難以有效運行。

(二)外部監(jiān)督主體

政府購買公共服務的外部監(jiān)督主體，即是指除了政府機關以外的與政府購買公共服務過程不具有直接利益關系的組織或公民個體，具體包括：

1.“人大”及其常委會。其主要監(jiān)督職能為：審議采購計劃與預算計劃，以監(jiān)督政府發(fā)揮宏觀調控職能；要求本級政府采購部門定期報告工作進展情況，以發(fā)揮其作為核心權力機關的監(jiān)督職能；具有立法監(jiān)督權，即通過頒布科學、合理、明確、可操作的“陽光法案”(政府采購基本法律與實施細則)對政府購買公共服務活動進行全面監(jiān)督，以預防或遏制潛在的違法違規(guī)行為。

2.公共服務的潛在供應商。即通過賦予公共服務供應商監(jiān)督權利促使他們基于維護自身合法民事權利的目的而對政府購買公共服務活動進行監(jiān)督，該方法在英美等國政府采購中廣泛運用。如《聯(lián)合國貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》中規(guī)定： “賦予供應商要求審查的權利，包括采購方法的選擇、評選程序、廢標決定、拒絕邀請等?！?楊燦明、李景友：《政府采購問題研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2004年，第105-106頁。

3.司法部門。即是指司法部門通過行使財政司法權對政府購買公共服務活動進行事后監(jiān)督，如通過健全行政訴訟、行政公訴以及刑事訴訟制度，一旦在政府購買公共服務過程中出現(xiàn)權力尋租、違法違規(guī)行為，利益受損方可以通過法律手段維護自我利益，繼而對政府購買公共服務活動實現(xiàn)強有力的監(jiān)督效果。

4.政府購買公共服務行業(yè)協(xié)會。目前，我國政府采購行業(yè)協(xié)會的成員主要為政府采購機構人員，而國外大多數(shù)政府采購行業(yè)協(xié)會通常為非政府機構人員構成的專業(yè)性、獨立性很強的組織團體，如美國的政府采購研究所、教育、醫(yī)療服務采購協(xié)會、全國采購管理協(xié)會、后勤工程師協(xié)會等。*江合寧、謝拓：《論我國政府采購監(jiān)督主體及其權力(利)配置》，《甘肅社會科學》2009年第4期。

5.第三方評估鑒定機構。主要有三種形式：一是政府采購鑒定中心，對政府采購合同與評標工作進行鑒定，如建立專家評委庫；二是質量檢查機構，如韓國在政府采購廳中設立政府采購質量檢測實驗室，利用該檢查機構的中立地位與技術優(yōu)勢對采購貨物、工程與服務情況進行績效檢查，以行使其法律賦予的質檢權；三是公證部門，如邀請公證組織參加政府購買公共服務的招標項目，對招標項目的資格預審、標書發(fā)售至接受標書、評標開標進行全過程監(jiān)督，并予以公證。此外，還應對社會招標代理機構的資格認定進行統(tǒng)一管理，以規(guī)范招標代理行為。*曹富國：《四萬億經(jīng)濟刺激計劃下的中國公共采購法治》，第四屆中國財經(jīng)法律論壇暨公共采購國際論壇，2008年。

6.公共媒體與社會公眾。政府購買公共服務的資金源自于公共財政，顯然，社會公眾作為納稅人，與政府購買公共服務活動具有間接的利益關系，因此，他們有權控告或檢舉政府購買公共服務活動中的違法行為，且相關部門應根據(jù)其職責范圍及時處理；而公共媒體則有權對政府購買公共服務活動中的違法事件進行曝光，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督效果，采購機關則有接受社會監(jiān)督的責任。*方芳、趙海洋、方強：《政府采購招標投標指南》，上海：上海財經(jīng)大學出版社，2001年，第4頁。只有這樣，才能使政府購買公共服務的購買方與承接方如同“金魚缸中的魚”一樣，時刻處于社會公眾的監(jiān)督之下。*曹富國：《政府采購目標與原則研究——國際政府采購規(guī)則之比較》，《中國招標》1998年第15期。具體可通過完善政府購買公共服務信息披露制度，將有關采購信息尤其是招投標重大信息公示于購買單位的公示欄內，以便于社會監(jiān)督；健全供應商、采購人(單位)、采購代理機構、專家?guī)臁⒉少徫?、參考價格、招標、中標及質疑訴訟等信息系統(tǒng)建設；設立財政、審計、監(jiān)察或政府購買公共服務行業(yè)協(xié)會信訪辦等監(jiān)管機構，開設政府購買舉報和投訴電話；邀請?zhí)仄副O(jiān)督員或公共媒體參加政府購買招投標活動。

二、我國政府購買公共服務監(jiān)督中面臨的主要問題

黨的十八大以來，我國不斷推進政府購買公共服務體系建設，各方面配套機制亦在不斷健全、完善。然而，由于傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制以及社會管理體制的制約，尤其是政府購買公共服務監(jiān)督體系不夠健全，造成政府購買公共服務成本偏高、供需不一致、權力尋租等問題。在對國內政府購買公共服務進行大量的案例分析與社會調查基礎上，我們認為目前我國政府購買公共服務監(jiān)督機制主要存在下述幾個問題：

(一)政府購買公共服務監(jiān)督機制的法律法規(guī)不健全

目前，我國政府購買公共服務監(jiān)督機制的相關法律法規(guī)仍不健全，相關監(jiān)督機制的規(guī)定較寬泛，不夠具體。2015年以前，我國并未制定出全國統(tǒng)一的政府購買公共服務的監(jiān)督性法律法規(guī)，而是以地方性規(guī)范為主，由于立法層次低造成政府購買公共服務監(jiān)督機制缺乏全局性，各地監(jiān)督指標不統(tǒng)一、操作性不強，最終造成監(jiān)督效果差、效率低等問題。如無錫市《關于政府購買公共服務的指導意見(試行)》、上海市《浦東新區(qū)關于政府購買公共服務的實施意見(試行)》、杭州市《關于政府購買社會組織服務的指導意見》等，均屬于地方性規(guī)范。且上述地方性規(guī)范往往僅在原則上規(guī)定了監(jiān)察、審計部門及社會公眾可以對政府購買公共服務進行監(jiān)督，然而，對于監(jiān)督的依據(jù)與方式方法并未進行詳細的規(guī)定，造成執(zhí)行者只能根據(jù)以往的經(jīng)驗進行監(jiān)督，繼而造成監(jiān)督乏力。根據(jù)黨的十八屆三中全會有關精神和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)[2013]96號)部署，2014年12月，中央財政部制定了《政府購買服務管理辦法(暫行)》并頒布實施，其中第六章對政府購買服務的績效與監(jiān)督機制進行論述，但仍是一種較為寬泛、原則性的規(guī)定。

總之，我國政府購買公共服務監(jiān)督的相關法律法規(guī)仍不夠健全，應進一步細化，不斷加強其可操作性與科學規(guī)范性。

(二)政府購買公共服務監(jiān)督主體以內部監(jiān)督為主

目前，我國政府購買公共服務的監(jiān)督主體較單一，以內部監(jiān)督為主，缺乏社會監(jiān)督與專門監(jiān)督，具體表現(xiàn)為：

第一，政府購買公共服務的職能部門即政府購買主體的監(jiān)督。根據(jù)我國《政府購買服務管理辦法(暫行)》規(guī)定，政府購買主體包括具有履行公共服務職能的政府機關、事業(yè)單位以及經(jīng)費來源為公共財政的群團組織，他們具有提供公共服務的職責與一定的行政管理職能，在履行職責的同時，應開展自我監(jiān)督。如上海市浦東區(qū)的地方性管理辦法規(guī)定政府購買公共服務項目的管理由本系統(tǒng)內部的各級政府部門負責。*滬社團：《上海市浦東新區(qū)建立政府購買公共服務機制》，《中國社會報》2008年4月18日。

第二，由具有財政、審計、督察職能的政府機關構成的監(jiān)督機構。該類部門雖然不直接參與政府購買公共服務，但仍屬于政府管理體系的構成部分，因此，該類監(jiān)督主體仍為政府購買公共服務的內部監(jiān)督主體。如我國財政部頒發(fā)的《政府購買服務管理辦法(暫行)》中規(guī)定政府購買服務的監(jiān)督、審計由財政、審計等 有關部門負責。*中華人民共和國財政部：《關于印發(fā)〈政府購買服務管理辦法(暫行)〉的通知》，2016年4月12日。http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html

第三，政府組織設立的專門監(jiān)督機構。如深圳市政府在對購買公共服務的監(jiān)督過程中要求，“當公共服務合同生效時限到期后，政府各相關部門應組成評估小組或引入社會評估機構按照事項確定的評估方法和事項，聽取受托單位完成工作情況的匯報，審核受托單位提供的工作情況總結和有關說明材料，對受托單位完成工作的績效進行評估驗收”*項顯生：《我國政府購買公共服務監(jiān)督機制研究》，《福建論壇》2014年第1期。。因此，我國政府購買公共服務的監(jiān)督主體仍以內部監(jiān)督為主，缺乏外部監(jiān)督，如第三部門、社會公眾等外部監(jiān)督主體的參與，具體表現(xiàn)為：社會公眾參與監(jiān)督的相關法規(guī)制度不健全，參與路徑單一化；專業(yè)化監(jiān)督機構缺位，且缺乏規(guī)范化管理等方面。

(三)政府購買公共服務監(jiān)督內容較籠統(tǒng)、不夠全面

目前，我國針對政府購買公共服務管理辦法中的關于監(jiān)督內容的規(guī)定較籠統(tǒng)，不夠具體、明確，且地方性規(guī)范的側重點往往各不相同。如某些地市側重于“工作績效、受益情況、公眾滿意度”等績效考核內容，某些地市則將“服務供應方的資質、服務質量標準、服務計算標準、服務成果評價標準等”質量標準作為重點監(jiān)督內容。目前，公共服務預算是政府購買公共服務的主要監(jiān)督對象，然而，由于我國的預算制度還不夠完善，政府購買公共服務的預算范圍不明確、職責不清晰，預算水平偏低、執(zhí)行力不足、監(jiān)督不夠到位，政府購買公共服務的供給決策、執(zhí)行及其結果評估缺乏有效的監(jiān)督，大量存在公共服務供需不一致等問題。以近年來我國很多城市建立的公共自行車租賃系統(tǒng)為例，即政府向社會力量購買公共自行車租賃系統(tǒng)這一公共服務，最早始于浙江杭州，由于運轉良好而被稱為杭州模式。然而，2009年湖北武漢市投資建設的公共自行車租賃系統(tǒng)由最初的“民心工程”變?yōu)椤棒[心工程”，興建之初共計投入3億元、上千個站點、10萬輛自行車、100萬人辦卡，而四年之后的狀況為“車輛少、租車難”，大量管理公共自行車的站點崗亭無人值守、智能租車系統(tǒng)無法使用、公共自行車數(shù)量少且以“缺胳膊少腿”的破車為主；另一方面，承接該項公共服務的企業(yè)卻通過政府補貼賺足了錢。*王鐘的：《政府購買服務不是一錘子買賣》，《中國青年報》2014年4月15日。究其根本原因在于，武漢市公共自行車租賃系統(tǒng)存在明顯的運營監(jiān)管缺陷，其監(jiān)督主體僅僅為政府與具體的運營企業(yè)，造成了財務管理混亂、運行效率低等問題?？傊?，由于對政府購買公共服務的監(jiān)督內容的規(guī)定不夠具體、明確，造成政府購買公共服務的監(jiān)督主體的責任歸屬不夠明確具體，最終導致監(jiān)督乏力。

(四)政府購買公共服務的監(jiān)督人員能力素質不夠

目前，我國政府購買公共服務的監(jiān)督主體仍為內部監(jiān)督主體，即政府機關本身，由于其專業(yè)能力水平及其效率低下造成政府購買公共服務的監(jiān)督能力較薄弱，具體表現(xiàn)為下述幾個方面：第一，政府購買公共服務監(jiān)督人員能力不足。其原因主要在于，一是政府購買公共服務監(jiān)督人員的專業(yè)化水平不夠。近年來，我國不斷推動政府購買公共服務體系建設，然而，大多數(shù)政府工作人員并不具備足夠的相關知識儲備，面對內容廣泛、專業(yè)性強的各類公共服務，難以承擔好其監(jiān)督職能。以公共服務定價為例，政府內部工作人員通常缺乏市場經(jīng)驗，對于公共服務產(chǎn)品的定價往往缺乏專業(yè)知識及其經(jīng)驗，對于招投標過程的監(jiān)督易產(chǎn)生盲目性。二是政府購買公共服務監(jiān)督人員責任意識不強。政府購買公共服務的資金來源為公共財政，其購買公共服務的目的在于維護公共利益、提升公共福利水平、服務于特定群體，與政府購買公共服務的相關監(jiān)督人員并無直接利益關系，導致上述監(jiān)督人員極易產(chǎn)生“事不關己、高高掛起”的心態(tài)，缺乏承擔監(jiān)督職能的責任意識。三是政府購買公共服務監(jiān)督人員易存在瀆職現(xiàn)象。由于我國政府購買公共服務建設近幾年來剛剛起步，相關監(jiān)督機制仍不夠健全完善，承接主體市場亦未完全成熟，一些監(jiān)督人員易受個人利益驅使而發(fā)生權力尋租、瀆職等行為。第二，政府購買公共服務監(jiān)督手段較落后。目前，我國政府購買公共服務的監(jiān)督手段普遍較落后，以文本形式監(jiān)督為主，政府信息化程度不高。往往政府購買公共服務失敗案例由網(wǎng)絡報道之后，政府才有所知覺，一方面造成公共利益受損，另一方面導致政府機構的公共信譽不斷下滑。監(jiān)督手段的落后主要造成兩大問題：一是監(jiān)督效率較低。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1999年，全國組織2.3萬名審計人員對中國工商銀行與中國建設銀行進行財務審計，審計方式以手工審計為主。2003年，則采用了計算機技術，參與審計的人數(shù)為1999年人數(shù)的10%，而發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題卻是1999年的38倍。*梅月華：《芻議財政監(jiān)督信息化建設(上)》，《財政監(jiān)督》2008年第3期。二是監(jiān)督成本偏高。傳統(tǒng)手工審計方式需要大量的審計人員奔走于各地進行財政審計檢查工作，必然產(chǎn)生人員薪金、交通費用、餐飲費用以及住宿費用等大量費用，造成監(jiān)督成本居高不下。三是政府購買公共服務的監(jiān)督信息溝通不暢。目前，政府信息網(wǎng)絡系統(tǒng)仍不夠健全，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)信息的更新較滯后，監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題與經(jīng)驗未能實現(xiàn)地區(qū)間、部門間的共享。如一些違法違紀的線索未能及時移送，造成違法者沒有得到應有懲處。監(jiān)督信息溝通不暢還會導致信息不對稱或信息孤島現(xiàn)象，最終造成重復監(jiān)督。比如有些地方，政府購買公共服務的監(jiān)督主體頻繁開展監(jiān)督，貌似監(jiān)督到位，然而實際監(jiān)督效果不佳，往往是一種“蜻蜓點水”似的監(jiān)督，基本沒有發(fā)現(xiàn)問題，更不會追究相關人員的責任；最終造成監(jiān)督成本上升，政府購買公共服務成本亦不斷上升。

三、構建政府購買公共服務多元主體監(jiān)督機制的路徑選擇

(一)健全多主體參與監(jiān)督的相關法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是政府購買公共服務多元主體參與監(jiān)督的重要保障與根本依據(jù)，而目前我國政府購買公共服務監(jiān)督主體的參與依據(jù)為一些非立法性規(guī)范、制度，由于缺乏法律依據(jù)，往往造成政府購買公共服務監(jiān)督主體缺乏立法權威與監(jiān)督行為的法律保障，造成他們參與監(jiān)督的積極性與主動性不高，監(jiān)督效果不強等問題。第一，推進異體審計監(jiān)督法制化。審計監(jiān)督作為政府內部的行政機構，仍屬于內部監(jiān)督主體。由于傳統(tǒng)體制的制約，審計部門監(jiān)督的可信性、權威性以及有效性常常受到公眾質疑；而審計部門也常常處于兩難境地，即一方面要受到行政管理層級體制的約束，另一方面又要對行政部門進行財務監(jiān)督管理，最終造成審計監(jiān)督形式化現(xiàn)象。因此，應健全審計部門監(jiān)督的法律依據(jù)。武漢大學唐忠義教授建議：“將審計機構及其職責納入人大系統(tǒng)，使審計監(jiān)督進入權力機關監(jiān)督體系，可大大提升審計監(jiān)督份量和權重，形成公共服務的制度化‘異體問責’，也能更大程度上體現(xiàn)人民的政府要由人民來監(jiān)督的本質要求。”*唐忠義、顧杰、張英：《我國公共服務監(jiān)督機制問題的調查與分析》，《中國行政管理》2013年第1期。第二，完善政府購買主體的權力監(jiān)督法律法規(guī)建設。目前，由于相關法律法規(guī)不健全，公共服務的購買主體易存在權力尋租、貪污腐敗等違法現(xiàn)象，不僅導致公共服務水平和質量得不到保證，而且造成政府及官員的公信力不斷下降。因此，必須加強相關法律法規(guī)的健全與完善，形成嚴格、系統(tǒng)的行政權力監(jiān)督法律機制，以推動政府購買公共服務行為的法制化與規(guī)范化。如我國香港地區(qū)在《十六項服務素質標準評估模式參考指引》中明確規(guī)定，監(jiān)督部門應當嚴格依據(jù)社工機構的19項服務素質評估標準對其進行評估，且每項服務素質標準都有相應的指標、評估步驟和評估方法。*項顯生：《我國政府購買公共服務監(jiān)督機制研究》，《福建論壇》2014年第1期。

(二)拓寬多元主體參與監(jiān)督的路徑與渠道

政府購買公共服務的多元主體參與監(jiān)督，首先需要明確多元監(jiān)督主體的定位，即包括購買主體、承接主體、享用主體以及司法機關、第三部門、社會公眾等。其次，應為上述監(jiān)督主體提供規(guī)范化、科學、便捷的監(jiān)督路徑與監(jiān)督渠道。如美國具有科學、規(guī)范、系統(tǒng)的多元主體參與監(jiān)督機制，其中，國會與專門委員會以及聯(lián)邦會計總署的審計監(jiān)督屬于立法部門的監(jiān)督；行政與預算管理辦公室、聯(lián)邦政府采購政策辦公室、行政機構內部的合同上訴委員會以及監(jiān)察辦公室屬于行政部門的監(jiān)督；聯(lián)邦索賠法院、區(qū)巡回法院以及聯(lián)邦最高法院屬于司法部門的監(jiān)督；此外，利益相關方屬于社會輿論監(jiān)督。且對于上述監(jiān)督主體的監(jiān)督職責與監(jiān)督程序均有明確、系統(tǒng)的法律法規(guī)以及制度依據(jù)，從而確保了上述監(jiān)督主體有效地發(fā)揮他們的監(jiān)督功能，有利于節(jié)約公共財政資金、預防腐敗、推進市場公平以及相關社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。*汪佳麗、李心佩、徐煥東：《美國聯(lián)邦政府采購監(jiān)督管理體系》，《中國行政管理》2012年第7期。因此，應不斷拓寬政府購買公共服務多元主體參與監(jiān)督的路徑與渠道，實質性引入、運用現(xiàn)代化監(jiān)督手段與監(jiān)督方式，借鑒國外政府購買公共服務多元主體參與監(jiān)督的制度建設經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)對政府購買公共服務的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，建立健全政府購買公共服務監(jiān)督的信息公開、信息溝通、信息共享機制，為多元主體參與監(jiān)督提供基本依據(jù)；另一方面，應逐步建立多元主體參與監(jiān)督的多元化平臺，如逐步建立政府購買公共服務監(jiān)督的網(wǎng)絡參與機制，運用熱線電話、報刊雜志專欄、電視專題節(jié)目、網(wǎng)站、微信、微博等多元化參與平臺，確保政府購買公共服務的監(jiān)督主體通過公開、規(guī)范、便捷的路徑或渠道對政府購買公共服務行為進行全過程的監(jiān)督，以提升政府購買公共服務的長期效益，維護政府機關及其官員的公共信譽。

(三)完善多元主體參與監(jiān)督的制度保障

近年來，我國逐步推進政府購買公共服務體系建設。然而，政府購買公共服務的相關制度仍不夠健全完善，尤其是多元主體參與監(jiān)督的配套機制。第一，應健全政府購買公共服務的財務管理及預算管理制度。目前，我國財政預算制度的公開性、透明性在不斷提升。然而，某些預算開支的具體條目仍存在一些漏洞。如通常招待費、考察費、獎金補助等一些不適宜的或超標的支出均列為“其他支出”一項，造成這些貌似公開透明的政府賬目，實際上仍存在很大一塊灰色地帶，致使政府購買公共服務的監(jiān)督主體信息不完整、不對稱，無法實現(xiàn)應有的監(jiān)督效果。因此，應進一步健全完善政府購買公共服務的財政管理制度，尤其是加強具體預算條目的細化，逐步形成規(guī)范、透明的財政管理制度，為多元主體參與監(jiān)督政府購買公共服務奠定基礎。第二，應逐步建立政府購買公共服務的決策風險預警機制、程序否定評價機制、考核評價與責任追究機制等相關配套機制，從而確保多元主體參與政府購買公共服務的監(jiān)督行為有法可依、有理可循。第三，逐步建立健全多元主體參與監(jiān)督的協(xié)作制度。近年來，我國不斷推進事業(yè)單位改革，部分公共事業(yè)民營化的門檻亦不斷降低，政府購買公共服務的力度不斷加大，涵蓋的公共服務類別日益增多，涉及的企業(yè)及社會組織亦不斷增多；與此同時，如何確保政府購買公共服務的質量與數(shù)量是目前面臨的一大問題，必須建立健全政府購買公共服務的多元合作參與機制，尤其是多元主體參與監(jiān)督的協(xié)作制度，一方面全面發(fā)揮政府主管部門的職能作用，加強自律機制建設；另一方面，還應不斷健全企業(yè)、社會組織、中介機構等相關部門管理機制，形成多元主體共同參與監(jiān)督的協(xié)作制度，逐步形成由政府機關、企業(yè)、社會組織及社會公眾共同構成的互相配合的多元主體監(jiān)督機制。

(四)培育多元主體參與監(jiān)督的文化氛圍

目前，我國仍未形成政府購買公共服務多元主體參與監(jiān)督的文化氛圍，尤其是對于企業(yè)、社會組織以及社會公眾而言，仍存在著較強的“官本位”思想，對于自己參與政府購買公共服監(jiān)督的能力持懷疑態(tài)度，缺乏參與監(jiān)督的積極性與主動性。如唐忠義教授于2010年6月開始，以湖北省為樣本進行了“公共服務供給及監(jiān)督機制建設”的調研，并于2011年1月至2012年3月間，在湖北、湖南、河南、山東、江蘇、浙江、四川、貴州等八省發(fā)放了關于“我國公共服務監(jiān)督現(xiàn)狀與對策”的調查問卷。調查問卷結果顯示，大多數(shù)公眾認為對政府購買公共服務進行監(jiān)督是必要的，但是僅有三成的公眾參與監(jiān)督的態(tài)度較積極，很多公眾認為“文化水平較低，素質不高”；“法律觀念淡薄，主人翁意識不高”；“政治參與意識薄弱”等問題是造成社會公眾參與政府購買公共監(jiān)督不足的原因。因此，不斷提升社會公眾的文化素養(yǎng)，樹立較強的法律觀念與政治參與意識，以培育多元主體參與監(jiān)督政府購買公共服務的文化氛圍，是提升多元主體參與監(jiān)督效果的重要文化基礎。一方面，政府相關部門應加強公民參與的宣傳教育，提升社會公眾的公共責任感與社會責任感，逐步提升他們進行政治參與的主動性與積極性；另一方面，應不斷健全政府購買公共服務的法律法規(guī)制度建設，拓寬社會公眾參與政府購買公共服務監(jiān)督的路徑與渠道，確保社會公眾參與監(jiān)督有法可依、有據(jù)可循，且監(jiān)督行為得到有效反饋，從而幫助社會大眾逐步形成主動參與監(jiān)督的文化觀念。

責任編輯：寇金玲

Research on Multi-subject Supervision Mechanism of Government Purchasing Public Service

Hu Yanlei

(School of Management and Economics, Tianjin University,Tianjin, 300072)

Government purchasing public service is one of the approaches to enhancing governance ability and management innovation of a modern state. However, it is proved by practical experience both at home and abroad that corruption is easy to breed in the process of government purchasing. Applied with both quality research methods such as literature analysis, Internet survey and interviews, and quantity research methods such as data collection and statistics in the process of empirical analysis, this paper discusses the internal logical relations between classification and identification of supervising subjects of government purchasing public service. Then, it analyzes the current problems and causes of government purchasing public service in today’s China. In addition, it puts forward some specific counter-measures of how to establish a multi-subject supervision mechanism of government purchasing public service.

government purchasing; public service; multi-subject; supervision mechanism

2016-08-30

胡艷蕾(1979— )，女，山東菏澤人，天津大學管理與經(jīng)濟學部博士研究生，濟南大學政法學院講師。

本文為作者主持研究的山東省軟科學計劃項目(2015RKB01019)、山東省高校人文社科項目(J16YA06)、山東省人文社科統(tǒng)戰(zhàn)專項(15-ZX-TZ-03)、濟南大學人文社科項目(15YB12)和校級教研項目(JZC1507)的階段性成果。

D630.9

A

1001-5973(2016)06-0097-08