李小紅（江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，南京210013）

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法學(xué)專家參與立法論證的審視與改進(jìn)

李小紅
（江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，南京210013）

摘要：立法論證是針對(duì)立法工作中的相關(guān)問題而開展的，以專家學(xué)者為主要參與者的分析與論證活動(dòng)。與立法聽證不同，專家立法論證更強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、技能性，可為立法者提供參考與決策信息，有助于制定出高質(zhì)量的法律。立法論證貫穿于立法的整個(gè)過程，但最集中體現(xiàn)在立法準(zhǔn)備階段。法學(xué)專家是論證立法必要性和可行性的主要主體，是論證法案與制度體系協(xié)調(diào)性的工程師，也是立法過程中具體問題最佳解決方案的提供者。當(dāng)前法學(xué)專家參與立法論證存在從形式到內(nèi)容的被動(dòng)性，從人選到地域的集中性，從專業(yè)所屬到研究方向的單一性等問題。發(fā)揮專家的立法論證價(jià)值，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)完善專家參與立法論證的程序，選擇專家建立應(yīng)注意專業(yè)、地域、年齡、所在機(jī)構(gòu)等的兼顧；專家立法論證過程一般應(yīng)在公共輿論平臺(tái)予以公開，與社會(huì)公眾立法參與同步展開；專家本人應(yīng)協(xié)調(diào)處理好立法論證中本職與兼職、專業(yè)性與民主性、責(zé)任者與行為者等相關(guān)問題；法學(xué)專家應(yīng)加強(qiáng)群體自治，明確自身的社會(huì)定位和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，應(yīng)積極關(guān)心并且負(fù)責(zé)任地參與立法論證，將法治思想以正確的方式滲透在法律規(guī)范中。

關(guān)鍵詞：立法論證；科學(xué)立法；法學(xué)專家；立法專家顧問；立法法

DOl:10.11965/xbew20160106

一、問題提出

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出要“深入推進(jìn)科學(xué)立法”，要“探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”；修訂后的《立法法》對(duì)專家參與立法論證作出了諸多剛性設(shè)置；全國(guó)人大常委會(huì)提出要“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企業(yè)事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與的立法工作機(jī)制”，研究落實(shí)“立法專家顧問制度?！盵1]專家學(xué)者成為型構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不可或缺的一支力量。

郭道暉、汪全勝等學(xué)者較早對(duì)立法論證問題展開過研究，對(duì)立法論證的功能、參與主體以及立法論證的主要內(nèi)容等進(jìn)行了宏觀的分析；莫紀(jì)宏、朱力宇、尹偉琴等學(xué)者對(duì)專家參與立法論證的作用、類型、現(xiàn)狀等作了較為詳細(xì)的分析和總結(jié)。特別是沈啟帆在分析大量實(shí)證資料的基礎(chǔ)上，對(duì)法學(xué)專家參與立法活動(dòng)的實(shí)踐和制度層面的現(xiàn)狀進(jìn)行了翔實(shí)的概括和總結(jié)[2]。

本文在上述學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，主要從以下兩方面展開進(jìn)一步分析探討:一是主要圍繞“法學(xué)”專家的立法論證參與行為展開研究。盡管立法論證的專家不只是法學(xué)專家，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家等都可能是參與專家，但從頻率和作用來看，法學(xué)專家因?yàn)榫ǚ尚g(shù)語(yǔ)，熟稔立法技能，掌握法律體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)，了解相關(guān)制度的全球趨勢(shì)等，其必然是參與立法論證的主要主體；二是從規(guī)范意義上觀照法學(xué)專家的立法論證參與行為。法學(xué)專家參與立法論證由來以久，但形式各異、缺乏規(guī)范。2004年重慶市人大常委會(huì)曾給組成人員配置立法助理，上海、成都等地也有類似舉措。浙江、山東、湖北、廣東等地則成立了立法咨詢組、專家?guī)靃3]。江蘇設(shè)有立法專家咨詢組，其成員2003年17人，2008年51人，2013年23人[4]，僅從數(shù)字即可推知立法專家?guī)斓慕ㄔO(shè)是較為隨意的。事實(shí)上這是一個(gè)需要慎重關(guān)切的問題，因?yàn)閷＜疫x擇是否適當(dāng)，專家是否真正發(fā)揮作用等直接影響立法的品質(zhì)。提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，應(yīng)首先研究論證如何規(guī)范專家立法論證參與行為這一前提性問題。

二、法學(xué)專家參與立法論證的由來和發(fā)展

對(duì)立法論證問題，可見的立法規(guī)定主要存在于《立法法》中。根據(jù)該法第36條、第67條等的規(guī)定可知，立法者對(duì)立法論證預(yù)設(shè)如下:（1）立法論證本質(zhì)是立法機(jī)關(guān)在立法過程中聽取意見的形式之一；（2）雖然聽取意見是必經(jīng)程序，但立法論證只是備選形式之一；（3）如果法律案所涉問題專業(yè)性較強(qiáng)、分歧較大、涉及利益關(guān)系重大的應(yīng)進(jìn)行聽證或論證，聽取專家在內(nèi)的各方意見，結(jié)果必須報(bào)告常務(wù)委員會(huì)；（4）立法論證會(huì)召開與否、組織何人參會(huì)由立法機(jī)構(gòu)決定；（5）立法機(jī)構(gòu)即使不召開立法論證會(huì)，專家意見也是必須征求的立法意見之一。

從理論角度分析，立法論證是針對(duì)立法工作中的相關(guān)問題而開展的，以專家學(xué)者為主要參與者的分析與論證活動(dòng)，目的在于為立法者的立法工作提供參考與決策咨詢信息，協(xié)助其制定出高質(zhì)量的法律。立法論證與立法聽證嚴(yán)格來說是有區(qū)別的:論證強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、技能性，聽證強(qiáng)調(diào)代表性、民主性；論證的目的在于讓所立之法更合理，聽證的價(jià)值在于讓所立之法更合法。汪全勝在《制度設(shè)計(jì)與立法公正》一書中專章討論了立法論證問題。其指出“立法論證貫穿于立法的整個(gè)過程”，“可以發(fā)生于立法之前，對(duì)立法的必要性與可行性提供論述與證明；也可以發(fā)生在立法過程中，對(duì)立法運(yùn)行中出現(xiàn)的有關(guān)內(nèi)容與形式方面的問題提供論述與證明；還可以發(fā)生于立法完成之后，對(duì)立法的實(shí)際可操作性以及立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)提供論述與證明。”[5]155也就是說《立法法》只是呈現(xiàn)了從法案到法這一法定立法進(jìn)程中的立法論證，事實(shí)上立法論證在整個(gè)立法過程中都是存在的。

雖然在我國(guó)立法工作總體上表現(xiàn)出由權(quán)力主體推動(dòng)的特征，但從知識(shí)占有角度來分析，隨著立法門類的增多和技術(shù)的發(fā)展，一些專業(yè)性要求較高的立法工作，以民主為主要價(jià)值追求的，多身兼數(shù)職的人大代表及其常委會(huì)委員一般是無法勝任的。他們的立法行動(dòng)在本質(zhì)上會(huì)受制于研究相關(guān)問題的專家學(xué)者，專家可以通過學(xué)術(shù)文章、草案建議稿、決策咨詢專報(bào)，自媒體發(fā)布以及參加學(xué)術(shù)會(huì)議等多種形式完成“立法論證”。一個(gè)立法議題沒有專家的研究推動(dòng)不可能在立法工作中得到凸顯，也很難被立法者列入立法規(guī)劃中；即使因社會(huì)管理所需列入了立法規(guī)劃，沒有專家學(xué)者的論證推進(jìn)，所立之法也很難體現(xiàn)出良好的法的風(fēng)貌，較好也不過是有效的管制之律；又即使通過移植、抄襲先進(jìn)的立法版本，與本法域、本地域、本系統(tǒng)其他法律規(guī)章的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等，也是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒有專家的研究論證，依然影響立法體系的優(yōu)化。

專家參與立法論證，最集中體現(xiàn)在立法準(zhǔn)備階段，在這個(gè)階段無論是立法議題的確立，還是立法規(guī)劃、計(jì)劃的制定，又或者是法律草案體系、條文的起草，無不貫穿著相關(guān)的論證，每一個(gè)問題的論證都是一個(gè)小的研討專題，專家學(xué)者必然是其中主力，多數(shù)立法學(xué)學(xué)者在論述立法準(zhǔn)備程序時(shí)，提及了立法助理制度，即表明這一點(diǎn)。美國(guó)國(guó)會(huì)有立法助理人員3萬(wàn)余人，他們的工作職責(zé)有:幫議員個(gè)人擬定講話稿，處理選民來信來訪等；幫參眾議院委員會(huì)委員擬定日程、組織聽證會(huì)、起草報(bào)告等；就國(guó)會(huì)立法等工作提供信息和調(diào)查研究、咨詢服務(wù)等[6]。這些事務(wù)在中國(guó)立法程序中，主要是由負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體事務(wù)的立法機(jī)關(guān)工作人員和專家學(xué)者共同承擔(dān)的。其中，立法機(jī)關(guān)工作人員主要負(fù)責(zé)程序性事務(wù)和一部分簡(jiǎn)單的立法實(shí)質(zhì)事務(wù)，專家學(xué)者則承擔(dān)了很大一部分確定立法內(nèi)容的隱性責(zé)任。對(duì)這一群體在立法中的價(jià)值，有研究者指出“是立法資源議題的組織者，是立法文本的起草者、立法進(jìn)度的調(diào)節(jié)者、立法爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者和立法意義的闡釋者”[7]2，立法機(jī)關(guān)對(duì)專家的立法論證也無不寄予期望。如濟(jì)南市成立立法咨詢委員會(huì)時(shí)，即通過章程明確規(guī)定該委員會(huì)的職責(zé)有:為地方立法的項(xiàng)目的確定和規(guī)劃、計(jì)劃的制定進(jìn)行調(diào)研論證；經(jīng)委托負(fù)責(zé)和參與地方性法規(guī)的起草；對(duì)提交常委會(huì)討論的地方性法規(guī)草案和已經(jīng)實(shí)施的地方性法規(guī)提出修改建議和意見等[8]。重慶在2004年實(shí)行立法助理制度時(shí)，規(guī)定立法助理的任務(wù)是:就地方性法規(guī)草案提出審議建議；就全國(guó)人大常委會(huì)征求意見的法律草案提出意見；針對(duì)地方性法規(guī)草案開展調(diào)查研究，查詢相關(guān)資料，收集各方面意見，以及提供與地方立法工作有關(guān)的其他法律服務(wù)供委托人參考[9]。可以預(yù)見，隨著《立法法》的修訂，地方立法主體數(shù)量陡增，立法要求逐漸提高，專家參與立法論證將不可或缺，立法實(shí)務(wù)部門與科研院所的聯(lián)系將更為常態(tài)化。

三、法學(xué)專家參與立法論證的內(nèi)容和作用

法學(xué)專家參與立法論證的作用可以從兩個(gè)視角來分析:一是立法，二是法學(xué)知識(shí)增量。本文關(guān)注前一視角。論及立法論證的功能和意義，汪全勝列舉如下:（1）啟動(dòng)立法，即只有論證了立法的必要性，立法才可能提上日程；（2）確保條件，即只有經(jīng)過可行性論證后才可能確保立法之條件具備；（3）促進(jìn)立法進(jìn)程，即只有對(duì)立法進(jìn)程中出現(xiàn)的任何問題及時(shí)論證解決，立法程序才可能順利推進(jìn)；（4）保障立法實(shí)施，即立法實(shí)施的外在條件也需要進(jìn)行論證。他認(rèn)為共性的立法論證內(nèi)容包括對(duì)立法的必要性、可能性、合理性、合法性、可行性等的論證[5]156。結(jié)合這一研究前提，法學(xué)專家參與立法論證內(nèi)容和作用大致如下。

（一）法學(xué)專家是論證立法必要性和可行性的主控者

這類論證行為處在立法的準(zhǔn)備階段，《立法法》中對(duì)行政法規(guī)立法準(zhǔn)備有如下規(guī)定:一是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可就行政法規(guī)的制定，報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)；二是國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)擬訂國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，報(bào)請(qǐng)審批；三是行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見。起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面的不同意見等送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。實(shí)踐中，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)首次提出立法工作要有年度計(jì)劃、五年規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)綱要。學(xué)界則早有關(guān)于立法預(yù)測(cè)的研究結(jié)論。事實(shí)上對(duì)立法準(zhǔn)備于立法的重要價(jià)值，正如有學(xué)者所分析的，因?yàn)檎搅⒎A段在一定程度上的儀式性色彩，多數(shù)法案是以壓倒性的多數(shù)通過，使決定法案命運(yùn)的階段前移，立法準(zhǔn)備階段于是在不知不覺中起到了實(shí)質(zhì)性的決定作用[10]237。

對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的主導(dǎo)者，有論者認(rèn)為是“立法工作者”，即各人大法制工作委員會(huì)中的工作人員。該論者以自己多年工作的親身經(jīng)歷說明立法工作者對(duì)“制定立法規(guī)劃與年度計(jì)劃的最終確定起著實(shí)質(zhì)性的作用”，作為隱性立法者他們是立法資源的守護(hù)者和分配者，是立法藍(lán)圖的重要設(shè)計(jì)者[7]59。但從職業(yè)地位分析，該研究者所謂的立法工作者一種是單純的人大工作人員，一種是兼有代表、委員身份的人大專職工作人員，真正法制意義上的決策權(quán)并不在“工作者”這一身份上。所以他也指出“立法必然存在嚴(yán)格的體系與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，亦存輕重緩急之分，這就要求立法工作者收集各種立法思想和主張，必要時(shí)進(jìn)行論證與取舍，并將相關(guān)的信息進(jìn)行匯總后提交立法者供其參考，協(xié)助立法者決定對(duì)特定的社會(huì)領(lǐng)域是否立法、立以何法、以何立法，據(jù)此，立法工作者具有了調(diào)查的權(quán)力和便利。”[7]58法學(xué)專家作為法治現(xiàn)象的分析、概括者，立法思想和主張的供給者，分析立法信息與調(diào)查材料的方法論提供者，恰成為了立法工作者這一隱性立法者背后的更大隱者。他們的研究成果直接或間接地影響著立法的進(jìn)程，一個(gè)規(guī)范議題能否進(jìn)入立法的界域，法學(xué)學(xué)者的知識(shí)權(quán)威地位，以及他們中為數(shù)不少的作為立法機(jī)關(guān)立法咨詢員的身分至少是不能忽視的，立法工作者盡管具有立法經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)技能，但卻只能是立法理論、規(guī)范知識(shí)的消費(fèi)者而不是生產(chǎn)者。即便實(shí)踐中有些立法程序中立法工作者表現(xiàn)得如同生產(chǎn)者，其生產(chǎn)過程中的原材料配比、產(chǎn)品質(zhì)量也須由法學(xué)專家主宰，這一點(diǎn)《民法通則》的立法過程最可體現(xiàn)，該法由全國(guó)人大法工委直接來負(fù)責(zé)起草，但佟柔、王家福、魏振瀛、江平等則擔(dān)任顧問，負(fù)責(zé)立法把關(guān)，保證立法質(zhì)量。

（二）法學(xué)專家是論證法案與制度體系協(xié)調(diào)性的工程師

法學(xué)專家在進(jìn)入專業(yè)的縱深研究前，其相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)是經(jīng)過系統(tǒng)訓(xùn)練的，換言之，其相關(guān)研究是在掌握體系的情況下展開的。這樣的論證參與者可以較準(zhǔn)確地把握擬立法案與現(xiàn)行憲法及其他法律的協(xié)調(diào)性問題。2007年通過的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法過程中就出現(xiàn)了制度協(xié)調(diào)方面的問題。該法最初的設(shè)想是立“緊急狀態(tài)法”，但因2004年以前憲法依據(jù)缺失，所以不能立“緊急狀態(tài)法”，2004年第四次修憲后因有了憲法依據(jù)，“緊急狀態(tài)法”立法即刻提上日程；但在具體立法過程中，又因法學(xué)專家論證了緊急狀態(tài)法的適用背景與憲法運(yùn)行的沖突問題，最后將具有憲法意義的立法，次而定位為制定一部行政法意義上的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[11]92-94。再如關(guān)于《物權(quán)法》如何通過憲法之門的問題，從問題的發(fā)現(xiàn)到問題的辯論及解決無不借助于法學(xué)專家之智力支持。

（三）法學(xué)專家是立法過程中具體問題解決方案的提供者

具體的立法過程不會(huì)總是一帆風(fēng)順，盡管在中國(guó)一般法案三審過后，多數(shù)會(huì)高票通過，但在擬訂草案、提交審議等過程中，立法的進(jìn)程會(huì)遇到突如其來，但又合情合理的各種問題，這時(shí)解決問題的方案多數(shù)由法學(xué)專家提供，決策者更多是在專家提供的多種方案中作出抉擇。比如《民法通則》這一取代民法典的法律的制定和通過過程，就體現(xiàn)了諸多法學(xué)專家的智慧。行政立法領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)最初的設(shè)想是制定“行政法大綱”，在推進(jìn)的過程中，學(xué)者指出制定行政法大綱不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)先程序后實(shí)體，于是《行政訴訟法》得以出臺(tái)[12]299,337-339?！缎姓幜P法》中第一次在中國(guó)法律中規(guī)定了聽證制度，但當(dāng)時(shí)對(duì)選用“聽取意見”、“公聽會(huì)”，還是“聽證”，出現(xiàn)了爭(zhēng)議，最后羅豪才主張用“聽證”的觀點(diǎn)被采納[13]45。諸多立法細(xì)節(jié)問題的存在極有可能阻卻立法之進(jìn)程，而解決這些問題的智慧往往屬于法學(xué)專家，這些細(xì)節(jié)的、具體的一個(gè)個(gè)問題的解決論證，同樣是建構(gòu)法治大廈的重要推動(dòng)力。

在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法過程中，首次審議期間，草案中規(guī)定:“新聞媒體違反規(guī)定擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報(bào)道虛假情況，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，由所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府處以五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。”這立刻引起了媒體界的強(qiáng)烈抗議。一時(shí)輿論嘩然，專家學(xué)者也紛紛撰文批評(píng)，各種解決方案匯總到了立法機(jī)關(guān)那里，最后中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)學(xué)者們的觀點(diǎn)被采納。他們的意見是“我們現(xiàn)有的媒體管理規(guī)定比草案更為全面嚴(yán)格，許多其他法律責(zé)任形式都比罰款更為有效”，因此建議取消這一規(guī)定[11]94。在立法過程中，引起很大爭(zhēng)議的往往也是各方主體的利益所在，就《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的這一規(guī)定來看，政府關(guān)心的是自己的管理秩序和應(yīng)急效率，媒體關(guān)心的是自己的新聞自由權(quán)，一般公眾關(guān)心的是自己的知情權(quán)。法學(xué)專家作為社會(huì)中人，盡管也會(huì)有一定的傾向，但長(zhǎng)期的學(xué)術(shù)訓(xùn)練和勞動(dòng)分工，決定了只有他們相對(duì)中立且可快速?gòu)姆审w系中尋找到解決方案，并說服立法機(jī)關(guān)通過法律，從而保全民眾訴求，滿足媒體所愿。

此外，一部法律實(shí)施后，在運(yùn)行的過程中必然存在廢除、修改等問題，這些問題多數(shù)會(huì)在法學(xué)專家進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、法律實(shí)踐的過程中得以發(fā)現(xiàn)和歸納，放大并引起關(guān)注，可以說這類論證是法學(xué)研究和法律實(shí)踐的副產(chǎn)品，但對(duì)法律制度的完善卻極為重要。

四、法學(xué)專家參與立法論證的問題與對(duì)策

法學(xué)專家參與立法論證至少存在如下一些問題:

1.地位的被動(dòng)性

此處的被動(dòng)性是指那些法學(xué)專家不能自由控制的參與部分:一是在形式上，由立法機(jī)關(guān)在立法過程中主動(dòng)召開的座談會(huì)、論證會(huì)等，法學(xué)專家是被動(dòng)的，未受邀請(qǐng)則無法參與其中。而在這種特定機(jī)關(guān)組織的特定時(shí)間、地點(diǎn)召開的論證會(huì)中，由于主辦方的地位和宣傳，論證觀點(diǎn)的社會(huì)關(guān)注度和影響力都很大，一般學(xué)者基于言論自由的主動(dòng)式立法論證行為根本無法與之相比。這種被動(dòng)性，決定了參與論證的法學(xué)專家的多元性可能受到?jīng)_擊，主辦方可根據(jù)自身所需，選擇參會(huì)法學(xué)專家，那么其他法學(xué)專家的論證觀點(diǎn)的表達(dá)平臺(tái)則會(huì)受限。這樣的論證極有可能異化為對(duì)立法機(jī)關(guān)已然設(shè)定的立法內(nèi)容的“合法合理”性論證，從而在本質(zhì)上背離立法論證的價(jià)值追求。二是在內(nèi)容上，法學(xué)專家在進(jìn)行立法論證時(shí)無法知無不言、言無不盡。這是一種論證思維的內(nèi)在被動(dòng)性。這種內(nèi)在被動(dòng)性，參與立法論證的專家少有論及。對(duì)此江平曾描述說“中國(guó)的立法中，行政主導(dǎo)的色彩很重，上面的領(lǐng)導(dǎo)既然決定了，下面無論是立法機(jī)構(gòu)還是學(xué)者，都只有照辦?！薄盁o論是過去還是現(xiàn)在，中央領(lǐng)導(dǎo)人的言論、觀點(diǎn)和態(tài)度，對(duì)于一部法典的生死成敗，都有著極為重要的影響?！盵12]299,309有學(xué)者曾懷著“無限敬佩及至仰視”的情愫對(duì)民國(guó)時(shí)期的法學(xué)學(xué)者吳經(jīng)熊進(jìn)行研究，但面對(duì)吳1946年的“立憲”參與行為也不得不評(píng)價(jià)為“經(jīng)歷過歲月的滄桑，他的棱角幾乎被磨平，昔日的意氣風(fēng)發(fā)已不復(fù)存在”[14]282。

2.來源的集中性

一是人選的集中。作為人選控制者，立法機(jī)關(guān)在組織立法論證會(huì)時(shí)，一般會(huì)將目光鎖定在有較高知名度或自身熟悉的專家。很多知名法學(xué)專家的立法參與履歷最能說明這一問題。以江平為例，其1983—1985年參與了經(jīng)濟(jì)立法工作；1985—1986年參與了《民法通則》的制定過程；1986—1988年承擔(dān)行政立法研究組的工作；1988—1993年擔(dān)任全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任、常委會(huì)委員及人大代表[12]366。1993年后，又介入了《合同法》、《信托法》、《公司法》、《國(guó)家賠償法》、《證券法》、《票據(jù)法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《物權(quán)法》、《民法典》等一系列法案的立法工作中[15]56。二是地域的集中。我國(guó)專家立法論證參與者的地域特征非常明顯，首都學(xué)界專家參與法律、行政法規(guī)的立法論證機(jī)會(huì)顯然要多于外地的學(xué)者，而地方的立法論證也多以駐在當(dāng)?shù)氐目蒲性核?、法律?shí)務(wù)部門的法學(xué)專家為主力。這種現(xiàn)象的存在，一定程度上會(huì)稀釋立法論證的專業(yè)濃度和多元性，同時(shí)也不利于學(xué)術(shù)研究的繁榮和法律實(shí)務(wù)的交流。

3.專業(yè)的單一性

一是在參與立法論證的專家人選中，法學(xué)專業(yè)是絕對(duì)多數(shù)，或者專家?guī)熘须m然列入了一些其他專業(yè)的學(xué)者，比如管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)的學(xué)者，但其利用率和重要性也遠(yuǎn)低于法學(xué)學(xué)者。二是參與立法論證的法學(xué)專家專業(yè)方向單一。表現(xiàn)為制定民事法律，則只有民法專家參與論證，制定刑事法律，則只請(qǐng)刑法專家。在立法過程中，不但官方主導(dǎo)的立法論證在邀請(qǐng)參與者時(shí)有這種傾向，學(xué)界似乎也有這樣的傾向，比如對(duì)于民事立法，有的民法學(xué)學(xué)者，容不得刑法學(xué)學(xué)者發(fā)表任何關(guān)于民事立法的論證觀點(diǎn)，有的刑法學(xué)學(xué)者也容不得行政法學(xué)者發(fā)表關(guān)于刑事立法的法學(xué)觀點(diǎn)。這種現(xiàn)象在《物權(quán)法》立法過程中可以窺見，對(duì)此童之偉教授指出:一部分民法學(xué)者對(duì)憲法學(xué)者提出的可能違憲的論證觀點(diǎn)，表現(xiàn)的就不甚寬容，有少數(shù)人更是不做論證回應(yīng)，而是“變相扣帽子、使棍子”[16]。立法論證過程中這種不同類型的專業(yè)偏執(zhí)，一定程度上會(huì)影響立法的質(zhì)量，也可能阻礙立法的進(jìn)程，還可能使法律的修改淘汰率增大。

發(fā)揮法學(xué)專家參與立法論證的價(jià)值，解決當(dāng)前的問題，可從如下四個(gè)角度切入:

1.權(quán)力機(jī)關(guān)的制度規(guī)范

這是一種客觀的、剛性高效的解決方法，比如可規(guī)定同一法學(xué)專家不得同時(shí)參與二件或二件以上法律論證，參與論證的法學(xué)專家人選不可來自同一省級(jí)單位等，如此即可對(duì)立法論證過程中權(quán)威、地緣壟斷等問題起到很好的制約作用。立法機(jī)關(guān)應(yīng)以建立“立法專家顧問制度”為抓手，不斷完善專家參與立法論證的機(jī)制，人才庫(kù)建立伊始就應(yīng)注意到專業(yè)、地域、年齡、所在機(jī)構(gòu)等的多元兼顧。具體某法案的論證專家選取，應(yīng)考慮平衡各專家的立法論證參與概率。在具體選取程序中則應(yīng)盡可能公開透明，避免慣例性的履職自閉，擴(kuò)大法學(xué)知識(shí)與法律實(shí)踐的互動(dòng)機(jī)會(huì)。同時(shí)應(yīng)對(duì)參與論證的專家資質(zhì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)，既要考量其前期的學(xué)術(shù)研究和執(zhí)業(yè)積累，也要考慮其后期的論證潛力和工作精力等。某一立法工作結(jié)束，在總結(jié)環(huán)節(jié)應(yīng)對(duì)參與立法論證的專家進(jìn)行綜合考評(píng)，對(duì)其論證參與積極性、專業(yè)性等進(jìn)行把握，以不斷優(yōu)化立法專家?guī)臁?/p>

2.社會(huì)公眾的輿論約束

這是一種主觀的，柔性道德化的完善方法。每一項(xiàng)法案的制定都會(huì)具體地牽涉到一個(gè)、一些或一類人的利益，出于對(duì)自身當(dāng)下或未來相關(guān)權(quán)益的關(guān)懷，人們一般會(huì)更加關(guān)注與已相關(guān)或相近的立法活動(dòng)。專家參與立法論證過程應(yīng)是一個(gè)在公共輿論平臺(tái)展開立法討論的過程，是一個(gè)“培養(yǎng)公民的法治意識(shí)”，提振公眾對(duì)執(zhí)政者核心價(jià)值觀認(rèn)同度的過程[17]。因此專家參與立法論證不應(yīng)只是確定地點(diǎn)和確定時(shí)間，閉門完成會(huì)議流程，而是應(yīng)保持公開透明，讓社會(huì)公眾知道哪些專家參與立法論證，他們的論證觀點(diǎn)各自是什么。如此一是督促專家必須慎重對(duì)待非本職工作的立法論證；二是社會(huì)公眾的意見和建議可促使專家的論證更加嚴(yán)密，或者不斷推動(dòng)專家修正其論證；三是專家的論證觀點(diǎn)也會(huì)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)公眾形成立法共識(shí)，理解立法內(nèi)涵。

3.專家個(gè)體的自我協(xié)調(diào)

參與立法論證的專家應(yīng)處理好幾方面關(guān)系:首先，本職與兼職的兼顧。實(shí)踐中參加立法論證專家多為年富力強(qiáng)的科研人員、律師、法官等，他們是社會(huì)的棟梁，單位的骨干，家庭的支柱。他們往往身兼數(shù)職，但一旦作為立法論證的特定人選，就必須擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的職責(zé)，不應(yīng)敷衍了事，臨開論證會(huì)前才應(yīng)急研究，應(yīng)付交差。其次，責(zé)任者與行為者的同一。有資歷的教授、高級(jí)律師等作為立法論證專家，不應(yīng)將相應(yīng)研究任務(wù)直接切分，交由研究生或助理分塊包干，作為論證專家可由其他人協(xié)助完成一些輔助工作，但核心論證工作應(yīng)親自為之。因?yàn)榉钦撟C專家，其掌握的信息很難全面、及時(shí)，研究深度、針對(duì)性等無法保證。再次，專業(yè)性與民主性的協(xié)調(diào)。一方面在參與立法論證的過程中，論證專家應(yīng)以開放的心態(tài)，接受來自同行其他專家和社會(huì)公眾的批評(píng)和建議，不斷修正自身觀點(diǎn)，以確保向立法主體提供最優(yōu)的論證觀點(diǎn)。另一方面專家論證應(yīng)僅限于專家論證，在整個(gè)立法程序中對(duì)任何一個(gè)專家論證觀點(diǎn)，其他社會(huì)主體都可以進(jìn)行解釋、論辯，論證專家不應(yīng)運(yùn)用權(quán)威或優(yōu)勢(shì)條件去推動(dòng)自身理論入法，這會(huì)嚴(yán)重削弱專家立法論證的民主性。

4.法學(xué)專家的群體自治

法律人共同體一般說來是一個(gè)想象的共同體，但近年來在中國(guó)法學(xué)會(huì)及各地分會(huì)，以及各行業(yè)協(xié)會(huì)等的推動(dòng)下，共同體形象逐漸具體化，一些行業(yè)規(guī)范也在慢慢形成，但這些規(guī)范具體約束效力的產(chǎn)生多需要借助于各個(gè)職業(yè)群體的內(nèi)部性規(guī)范，比如針對(duì)不端學(xué)術(shù)行為、不良代理行為的規(guī)范等。所以規(guī)范共同體的真正的價(jià)值在于對(duì)法學(xué)專家群體的法治理念與職業(yè)價(jià)值的引導(dǎo)。自由、平等、人權(quán)、秩序、理性、公平、誠(chéng)信等是法律人群體基本的理念共識(shí)。秉持法治精神以專家的姿態(tài)關(guān)懷世俗社會(huì)，這是法學(xué)專家參與立法論證應(yīng)有的介入形象。法治是一種世俗社會(huì)的美好治理狀態(tài)。法學(xué)因法治之好而興，為法治更好而存，法律人必須不斷地研究、揭示、矯正、推動(dòng)世俗社會(huì)向法治的美好而不斷地靠近，因此法學(xué)專家應(yīng)積極關(guān)心，并且負(fù)責(zé)任地參與立法論證，應(yīng)以學(xué)術(shù)姿態(tài)型塑法律規(guī)范，將公平、正義、權(quán)利等法治思想以言說、批評(píng)、引導(dǎo)為手段，展現(xiàn)在法律規(guī)范的建構(gòu)過程中，滲透在現(xiàn)實(shí)的法律規(guī)范條款中。法學(xué)專家在法律參與的過程中，一定要認(rèn)識(shí)到自身的專家定位，加強(qiáng)共同體或行業(yè)的引導(dǎo)與規(guī)制，進(jìn)而以法治精神型構(gòu)的群體形象去推動(dòng)法治事業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

有關(guān)法學(xué)專家參與立法論證問題，還有如下一些問題需要進(jìn)一步闡明:

一是專家參與立法論證，必須嚴(yán)格區(qū)分立法權(quán)主體、立法者、立法工作者等的角色定位。民主國(guó)家的立法權(quán)主體本質(zhì)上屬于人民，但具體的立法工作必然是一個(gè)個(gè)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)，即由《立法法》規(guī)定的諸多立法機(jī)關(guān)承擔(dān)不同位階法律規(guī)范的制定。在諸多立法機(jī)關(guān)中有法定權(quán)力參與法律制度創(chuàng)制的人，包括提起法案、參與審議、進(jìn)行表決的代表、委員、職能機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等，可以稱為是法定的立法者。立法工作者群體則既可是“不具有立法權(quán)或立法性職權(quán)，但參與立法活動(dòng)、對(duì)立法能起作用，在立法主體的法制工作機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)從事立法工作的國(guó)家公職人員?！盵18]194也可能是來自社會(huì)各行各業(yè)，法學(xué)專家即身居此中。

二是本文術(shù)語(yǔ)選用“法學(xué)專家”，而不是“法學(xué)學(xué)者”，旨在表明，參與立法論證的專家應(yīng)以專業(yè)性為選用標(biāo)準(zhǔn)，而不是職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。比如，較之于一般公眾與其他專業(yè)的學(xué)者，任職于法學(xué)科研院所的學(xué)者，對(duì)法律語(yǔ)言、法律技術(shù)、法律體系的把握和運(yùn)用無疑是熟稔的，但是我們也應(yīng)該注意到，法官、律師群體中不少杰出者的專業(yè)素養(yǎng)并不弱，甚至立法機(jī)關(guān)中長(zhǎng)期從事立法工作的公務(wù)人員，其專業(yè)功底也相當(dāng)扎實(shí)。特別是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布了《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，其中對(duì)從事法律法規(guī)起草的立法工作者提出了明確的任職和培訓(xùn)要求，可以想見，未來立法工作者群體的專業(yè)化水平會(huì)更高[19]。

三是黨的十八屆四中全會(huì)決定將立法工作隊(duì)伍作為法治專門隊(duì)伍的一支，提出要提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，實(shí)現(xiàn)“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”。因此未來的立法論證專家隊(duì)伍應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)專職為主，兼職為輔。專職專家在單一制國(guó)家模式下價(jià)值能得到更大發(fā)揮，如新《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大和政府均可制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，但內(nèi)容基本限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，那么這方面的立法人才使用頻率將大大增加。同時(shí)專職立法論證專家，還可以避免兼職專家時(shí)間不能兼顧，論證任務(wù)被分解分包等問題。

最后需要特別說明的是，本文討論的是立法程序范疇內(nèi)的專家立法論證，事實(shí)上法學(xué)專家更多是以主動(dòng)研究的方式關(guān)懷立法。正如龐德所言“沒有法學(xué)家，便沒有法。沒有法律教授及學(xué)術(shù)上的著作給予立法以生命，立法便會(huì)消失其功能鍵?！盵20]63當(dāng)然，這是更廣泛意義上的專家立法論證。

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責(zé)任編校：陳于后

Review and Improvement of Legislative Argumentation by Jurisprudential Experts

LI Xiaohong
(Institute of Law, Jiangsu Provincial Academy of Social Sciences, Nanjing 210013, China)

Abstract:Targeted at issues related to legislative work, legislative argumentation is the legislative activity of analysis and argumentation with jurisprudential experts as the key participants. Unlike legislative hearings, legislative argumentation of jurisprudential experts attaches more emphasis on professionalism and skills and provides the information of reference and decision for legislators, which therefore facilitates the enactment of high-quality laws. On the one hand, legislative argumentation goes through the whole process of legislation, and is particularly reflected in the legislative preparatory phase. On the other hand, jurisprudential experts are the main legislative entity to demonstrate the necessity and feasibility of legislation and the skilled legislative staff demonstrate the coordination between the legislative documents and system as well as the provider of optimal solutions to specific problems in the legislative process. Currently, their legislative argumentation is confronted with such issues as the inactivity of its form and content, the concentration of candidates and regions, and the unity of professional domains and research fields, etc. As a result, measures should be taken to improve the jurisprudential experts’ability of legislative argumentation; authorities should improve the procedure in which the experts are involved to participate in the legislative argumentation; and the attention should be paid to the elements of professionalism, domain, age, and institution etc. in the establishment of talent pool. In addition, the process of legislative argumentation by jurisprudential experts should be disclosed on public platforms and launched simultaneously with social public participation in legislation. Last but not least, in the legislative argumentation, legislative experts should be able to deal with such issues as in the duty of profession or part profession, the duality of professionalism and democracy, along with the roles of responsibility or performativity. In this way, jurisprudential experts are supposed to strengthen their self-government in the community, assume the responsibilities equal to their social position, involve in legislative argumentation in a pro-active and responsible manner, and instill the rule of law in legal norms in the right way.

Key words:legislative argumentation; scientific legislation; jurisprudential academics; legislative expert consultants; Legislation Law

作者簡(jiǎn)介：李小紅，博士，博士后，副教授（E-mail:lixiaohong@jsass.org.cn）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（15BFX008）

中圖分類號(hào)：D901

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-8580（2016）01-0053-10