陸 銘上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

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將決定權(quán)交給市場

陸 銘
上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

理論上并不存在以“承載力”為由控制城市規(guī)模的政策

當(dāng)前有關(guān)特大城市的人口規(guī)模如何決定和調(diào)控，有各種觀點(diǎn)和主張，相關(guān)討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶。但要清楚的是，市場價格機(jī)制應(yīng)該在調(diào)控城市規(guī)模的進(jìn)程中起決定性作用；政府的作用應(yīng)在沒有價格機(jī)制的時候去建立價格機(jī)制，而在無法運(yùn)用價格機(jī)制的領(lǐng)域，再用行政手段來彌補(bǔ)市場的缺陷。

城市規(guī)模本質(zhì)上是企業(yè)和居民的選址問題，是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)衡利弊的結(jié)果。城市規(guī)模有其發(fā)展規(guī)律，這一規(guī)律體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)作為配置資源的決定性力量。政府的作用體現(xiàn)在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術(shù)和管理手段來增加供給，比如通過西電東輸和西氣東輸增加能源供給。第二，政府可以通過政策來減少負(fù)外部性，比如在出現(xiàn)環(huán)境污染和交通擁堵的負(fù)外部性問題時，征收排污費(fèi)和車牌稅。同時，在存在知識外溢這樣的正外部性的領(lǐng)域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。

在政府發(fā)揮作用時，也需要借助價格機(jī)制最大化資源配置效率和人民福利。例如，在通過公共投資來增加資源總量時，應(yīng)對資源使用者征收與投資相適應(yīng)的費(fèi)用。當(dāng)然，如果政府想在效率基礎(chǔ)上增加平等的目標(biāo)，可對低收入者進(jìn)行補(bǔ)貼，比如實(shí)施階梯型的水價和電價。

此外，在出現(xiàn)外部性問題時，需要將市場價格機(jī)制與行政手段進(jìn)行最佳的配合。比如管理群租時，不同環(huán)節(jié)的治理機(jī)制各有不同。有些是有外部性但可以運(yùn)用價格機(jī)制來治理的，比如對于環(huán)境衛(wèi)生問題可以運(yùn)用罰款機(jī)制；有些是有外部性但缺乏價格機(jī)制的，比如公共安全，對于在群租房內(nèi)實(shí)施違法活動的，要通過法律途徑來治理。而有些是沒有外部性的，則應(yīng)該交給市場去調(diào)節(jié)，例如人均居住面積的大小并不影響其他人，其成本和收益都是由承租人來承擔(dān)的，這應(yīng)讓市場根據(jù)供求決定，而不應(yīng)是行政干預(yù)的目標(biāo)。

事實(shí)上，用行政手段控制城市規(guī)模弊大于利。在城市規(guī)模的決定這一問題上，有兩個思維誤區(qū)影響著政策制定：第一，人為地設(shè)定城市的“承載力”缺乏理論基礎(chǔ)。事實(shí)上，這個“承載力”如果是指環(huán)境資源總量，在長期是動態(tài)可變的；在短期，如果存在市場的價格機(jī)制，承載力不可能被突破。因此理論上，不存在以“承載力”為由的控制城市規(guī)模政策。第二，在市場和政府之間是可以有明確的理論來劃分邊界的。在市場能夠發(fā)揮其配置資源的決定性力量的時候，政府不應(yīng)用行政力量取代市場。因此，在國際上沒有直接運(yùn)用行政手段來管制國內(nèi)跨地區(qū)人口流動的先例，也沒有人為規(guī)定人均居住面積的先例。

如果不充分認(rèn)識城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不重視價格機(jī)制的基礎(chǔ)作用，會給政府工作帶來巨大困惑，甚至出現(xiàn)事倍功半的結(jié)果。

在規(guī)劃城市未來人口和空間時，如果住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的增長跟不上人口的實(shí)際增長，價格將會調(diào)節(jié)供求。如果住房供應(yīng)不足，房價上行壓力將始終存在。而在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，由于缺乏價格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，在出現(xiàn)短缺的時候，就可能不得不用行政手段來強(qiáng)制平衡，容易引發(fā)群眾不滿。因此，特大城市必須要科學(xué)地預(yù)測人口增長趨勢，避免在未來出現(xiàn)更嚴(yán)重的城市病，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短缺。

但如果對城市人口規(guī)模采取行政性的管制政策，就會優(yōu)待戶籍人口。同時，對于低技能者設(shè)定更高的落戶門檻，必然導(dǎo)致這部分勞動力供給不足，結(jié)果導(dǎo)致其短缺或勞動成本上升。

因此，應(yīng)實(shí)施市場主導(dǎo)的城市規(guī)模管理政策。