張立剛

（山東警察學(xué)院 山東濟南 250014）

信訪源流

張立剛

（山東警察學(xué)院 山東濟南 250014）

我國的信訪制度既不是自古就有的，也不是從古代的直訴制度轉(zhuǎn)化而來。信訪思想淵源于馬克思主義群眾觀，濫觴于巴黎公社時期的監(jiān)督制度，列寧將其初步制度化，毛澤東在吸納列寧信訪理論的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新和發(fā)展，使信訪制度逐步演化到今日之樣態(tài)。人民主權(quán)學(xué)說則是其合法性理論基礎(chǔ)。因而信訪就是作為主權(quán)者的人民實現(xiàn)其監(jiān)督國家機關(guān)權(quán)利的一種形式。

信訪；群眾觀；巴黎公社；監(jiān)督；源流

我國學(xué)術(shù)界對于信訪的源流問題一般疏于深究，往往認為信訪是具有濃郁中國色彩的社會現(xiàn)象和政治制度，是中國“特產(chǎn)”①，對其充滿了狐疑甚或偏見，動輒給信訪貼上帶有負面意味的標簽，由此為人們理性、客觀地認識信訪、為其合理解困設(shè)置了很多阻礙。因而信訪的源流不是可有可無的問題，它關(guān)涉到信訪的理論基礎(chǔ)和思想來源，進而會直接影響到對信訪法治化內(nèi)涵的把握，是信訪法治化需要首先論證的課題。

一、關(guān)于信訪源流有代表性的兩種觀點

（一）直訴制度論。

直訴制度論首先把信訪制度看作是中共黨人基于群眾路線而創(chuàng)造的一個政治發(fā)明，但又認為信訪制度與中國古代的直訴（或稱非常上訴）制度相仿，存在著密切的“血緣關(guān)系”，進而認為今日之信訪制度是從古代的直訴制度轉(zhuǎn)化而來②。結(jié)論是論者將兩種制度比較之后做出的。譬如，制度功能上有異曲同工之妙。直訴制度可以開辟民間納言渠道，并通過案件的審理，使統(tǒng)治者了解百姓疾苦、吏治狀況，有利于改善統(tǒng)治和社會穩(wěn)定，這確實與通常所說的信訪制度下情上達的功能是相通的。又比如，有關(guān)國家機構(gòu)和制度的設(shè)置也有類似之處。例如，宋代除了有專門機關(guān)外，還有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院等受理直訴的機關(guān)，類似于今日之信訪局和其他國家機關(guān)的信訪接待部門；明代的禁止越訴類似于今日之禁止越級上訪，明憲宗時期將各地越訴人數(shù)納入官吏政績考核，更是類似于今日之“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”、“信訪一票否決制”。再比如，人們的行為方式也有相似性，“邀車駕”類似于今日之攔截領(lǐng)導(dǎo)人轎車，“上表”類似于今日之到中央上訪，等等。正是因為制度上的這些“血緣”或傳承關(guān)系，論者進一步指出，信訪制度的基礎(chǔ)是人治、皇權(quán)思想[1],有的論者因而把信訪制度看作是執(zhí)政黨帶有陰謀論意味的政權(quán)合法化手段或官僚控制術(shù)，有的論者則激進地認為現(xiàn)行信訪制度是禍國殃民的遮羞布，是強人所難的制度設(shè)計，群眾的信訪不信法的行為則被歸結(jié)為臣民意識、清官情結(jié)的體現(xiàn)等。

直訴制度論往往對現(xiàn)行信訪制度持有否定態(tài)度，認為信訪是人治的產(chǎn)物，與法治相對立，應(yīng)該予以取消或?qū)ζ溥M行徹底的改革。

（二）自古既有論。

自古既有論認為“信訪”一詞雖產(chǎn)生于新中國，且古代并不存在“信訪”概念，但應(yīng)該可以概括在它出生之前古今中外存在很久的同類現(xiàn)象。信訪作為一種社會現(xiàn)象，至少在有文字史以來就在不同社會里以不同名稱、不同形式存在著。自古既有論把中國信訪史分為中國古代信訪、中國近現(xiàn)代信訪和新中國的信訪。同時，自古既有論認為在西方法治社會里信訪之類的觀念仍然盛行，并且也存在類似中國信訪的實踐活動。自古既有論主張中國信訪雖然長時期在人治框架內(nèi)運作，卻并不能就此認為信訪與人治必然等同。也正是基于信訪是一種人類社會長期存在的行為需求模式的主張，自古既有論認為信訪具有基本人權(quán)的特性，是一種具有普遍性的道德權(quán)利，具體來說，信訪權(quán)等同于請愿權(quán)。因此，不但不能取消信訪制度，反而要予以進一步完善[2]。

直訴制度論的明顯缺陷在于其問題視角過窄，僅僅是“向后看”，且僅僅將信訪制度與作為特殊司法救濟制度的直訴制度相連，以充滿西方法治意識形態(tài)意味的價值判斷予以武斷的否定。事實上，僅就自古既有論的研究內(nèi)容就足以反證直訴制度論的主張，自古既有論并沒有滿足于直訴制度與信訪制度的相似性研究，而是為我們展示了一幅存在于古代中國類似信訪活動和制度的全面圖景。雖然如此，自古既有論也存在著問題視角較窄的缺陷。它雖然既“向后看”，也“向西看”，卻從不“向社看”，顯然相關(guān)社會主義理論根本不在其價值扇面內(nèi)。如果說直訴制度論過于“向后看”，導(dǎo)致其趨向于完全否定信訪制度，那么，自古既有論則過于“向西看”，導(dǎo)致其把信訪看作一種基本權(quán)利。在筆者看來，信訪制度誕生于中共黨人的群眾路線這一認識已經(jīng)趨近于為我們揭示了信訪源流問題的實質(zhì)，那就是應(yīng)當結(jié)合社會主義國家政權(quán)建設(shè)理論去探尋信訪的思想淵源和理論基礎(chǔ)。

二、馬克思主義的群眾觀是信訪制度的思想淵源

馬克思主義群眾觀的基本內(nèi)涵是人民群眾主體論，主張人民群眾是歷史的真正主人，是推動歷史前進的決定力量，是歷史的創(chuàng)造者，人民群眾在實踐活動中創(chuàng)造著社會的財富，推動著社會歷史的發(fā)展。

馬克思運用生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)等唯物史觀的基本范疇系統(tǒng)闡述了其群眾觀的基本原理[3]，主要包括兩個方面：一是人民群眾是歷史的主體?！案鶕?jù)唯物史觀，歷史過程中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)”[4]。歷史發(fā)展的根本動力是生產(chǎn)力，而人民群眾是生產(chǎn)力的承擔(dān)者。作為人類生產(chǎn)生活的主體，人民群眾是生產(chǎn)力的體現(xiàn)者，也是生產(chǎn)力發(fā)展要求的代表者，因而只有人民群眾才是歷史過程的創(chuàng)造者和推動社會歷史前進的決定力量，“歷史上的活動和思想都是‘群眾’的思想和活動。……歷史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”[5]。歷史既不是什么絕對精神的體現(xiàn)，也不是少數(shù)杰出人物作為的結(jié)果，只有人民群眾才代表著歷史發(fā)展的動力和方向，是歷史過程的主體。二是人民群眾是實踐的主體。馬克思認為，只有通過群眾的實踐才能正確理解人類歷史，因為只有“群眾的實踐”才是社會關(guān)系生成和發(fā)展的利器和法寶[5]?！叭吮旧硎撬约旱奈镔|(zhì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是他進行的其他各種生產(chǎn)的基礎(chǔ)。因此，所有對人這個生產(chǎn)主體發(fā)生影響的情況，都會在或大或小的程度上改變?nèi)说囊磺新毮芎突顒?，從而也會改變?nèi)俗鳛槲镔|(zhì)財富、商品的創(chuàng)造者所執(zhí)行的各種職能和活動”[6]。在馬克思看來，由于人民群眾推動生產(chǎn)力的發(fā)展、推動生產(chǎn)方式的變革和整個社會歷史的進步，他們的生產(chǎn)生活實踐才是最普遍、最持久、最客觀的基本社會實踐，因而他們的需要、意志和行動同人類社會發(fā)展規(guī)律具有高度的一致性，體現(xiàn)了人類社會發(fā)展的本質(zhì)和主流。

正是基于對人民群眾歷史地位和作用的深刻認識，馬克思認為，只有真正融入人民群眾實踐的“哲學(xué)”才可以真正承擔(dān)起解釋世界和改變世界的雙重使命，只有真正融入人民群眾實踐的“哲學(xué)家”才可以鑄就真正偉大的事業(yè)[7]。在馬克思看來，只有人民群眾的實踐才能對現(xiàn)實世界進行變革，人民群眾的事業(yè)才是真正偉大的人類事業(yè)。共產(chǎn)黨人只有參與、融入、依靠人民群眾的社會實踐，才能獲得為人類工作的最廣闊場所，也才能在“斗爭所經(jīng)歷的各個發(fā)展階段上…始終代表整個運動的利益”[8]。才能與人民群眾的利益保持一致。這就要求共產(chǎn)黨人在革命和建設(shè)過程中，要始終了解、相信、依靠、尊重和引導(dǎo)人民群眾，要同人民群眾保持密切聯(lián)系。

由此可見，雖然馬克思并沒有領(lǐng)導(dǎo)社會主義國家政權(quán)建設(shè)的經(jīng)歷，也就沒有如何規(guī)范、監(jiān)督共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下政權(quán)機關(guān)的執(zhí)政行為，使其保持“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”[8]的政黨本色的明確論述，但其群眾觀里卻孕育著共產(chǎn)黨人如何聯(lián)系群眾的制度因子。因此，我們可以說，信訪制度的思想“種子”乃是植根于馬克思主義的群眾觀這片深厚的、當下被刻意忽略的理論土壤里。

三、信訪制度濫觴于巴黎公社的監(jiān)督制度

“工人革命的第一步是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭奪民主”[8]，因此，在社會主義國家里，人民群眾邏輯地成為國家的主人，國家權(quán)力的組織和運行要反映、體現(xiàn)人民群眾意志和利益的要求。但是，國家作為強制性公權(quán)力的暴力工具，其公職人員極易蛻化變質(zhì)為壓迫、剝奪人民的官僚，進而導(dǎo)致社會主義國家職能性質(zhì)的蛻變，“我們內(nèi)部最可惡的敵人就是官僚主義者”[9]，“共產(chǎn)黨員成了官僚主義者。如果說有什么東西會把我們毀掉的話，那就是這個”[10]。為了防止這種情形的發(fā)生，就必須進行必要的制度設(shè)置，巴黎公社作為人類歷史上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)對此進行了有益嘗試，首創(chuàng)體現(xiàn)社會主義民主實質(zhì)的普選制度和監(jiān)督制度。

巴黎公社的普選制對廣大人民群眾實現(xiàn)了歷史上最廣泛的民主，巴黎人民以直接選舉的方式選舉公社委員會，其性質(zhì)是為公社里的人民服務(wù)的社會公仆，公社既是立法團體，又是工作機構(gòu)，是來自人民并為人民服務(wù)的，“我們是人民意志的仆人，我們在這里是為了作人民意志的代言人，是為了使人民的意志獲得勝利”[11]。巴黎公社的普選真正體現(xiàn)了“人民自己當自己家”[12]，也就是馬克思恩格斯所說的民主就是“人民當權(quán)”的思想。公社的委員既然是由人民選舉產(chǎn)生，向人民負責(zé)，就必須毫無例外地接受人民的監(jiān)督，一旦其行為違反了人民的根本利益就可以隨時撤換。對此，公社在1871年4月19日《告法國人民書》中明確指出，“巴黎公社應(yīng)有的權(quán)利是……通過選舉和考核，選擇對選民負責(zé)、受經(jīng)常監(jiān)督并隨時可撤換的公社法官和各級官吏”[13]，公社在第10號公告中同樣指出，“市政議會的委員不斷受到輿論的檢查督促批評，是可信賴的、對選民負責(zé)的、并且隨時可以撤換的”[13]，同時，公社在《告法國人民書》中也指出，“公民通過自由發(fā)表意見和維護自身利益的方式經(jīng)常參與公社事務(wù)，對此公社保證給予方便……”[13]。因此，巴黎公社創(chuàng)設(shè)了多種監(jiān)督制度和形式，將自己的工作機關(guān)和公職人員置于廣大群眾的監(jiān)督之下，這其中就包括重視群眾的來信來訪活動[14]。公社執(zhí)行委員會秘書長昂利﹒布里薩克說，“我們每天收到大批口頭和書面的建議，有些是個人提出的，有些是俱樂部或國際支部通過的。這往往是一些很好的建議，應(yīng)該提交公社審查”[15]。由于人民在來信中提出了誠懇的批評意見和建議，昂利﹒布里薩克曾提議成立一個專門委員會來處理。由此可見，遠在140年前的巴黎公社時期，信訪作為監(jiān)督制度的一種表現(xiàn)形式已經(jīng)開始出現(xiàn)。

對于巴黎公社首創(chuàng)的監(jiān)督制度及其表現(xiàn)形式，馬克思指出，“因為這些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督下進行工作的”，因而“所謂國家事務(wù)的神秘性和特殊性這一整套騙局被公社一掃而盡”[16]。因此，盡管公社只存在了短短的72天，但是，“公社的原則是永存的，是消滅不了的！”[17]

基于密切聯(lián)系群眾以反對官僚主義為宗旨，實現(xiàn)對國家機關(guān)及其公職人員進行監(jiān)督的信訪制度雖未來得及在巴黎公社發(fā)育、成長，但卻為之后的社會主義國家在政權(quán)建設(shè)過程中所傳承，并逐步開放出制度多樣性。因此，就“血緣”關(guān)系來講，我國的信訪制度要回溯到巴黎公社所發(fā)明的監(jiān)督制度。

四、列寧的信訪理論是我國信訪制度的直接摹本

列寧吸納和進一步發(fā)展了巴黎公社的監(jiān)督制度，使之成為社會主義政權(quán)建設(shè)的一項基本原則和制度，作為其監(jiān)督思想體系的組成部分，群眾來信來訪工作的重要性和制度建置都得到了相應(yīng)的闡發(fā)。

列寧視官僚主義為黨的“禍害”、“最可惡的敵人”，是蘇維埃政權(quán)的“膿包”和“毒瘡”，因為官僚主義使黨員干部脫離群眾，不能代表、維護人民群眾利益，這樣的政府終究會被人民所拋棄。十月革命后，列寧在領(lǐng)導(dǎo)蘇俄社會主義建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)開始出現(xiàn)官僚主義、脫離群眾的傾向，他立即向俄共（布）全黨發(fā)出警告，“最嚴重最可怕的危險之一，就是脫離群眾”[18]，“如果不進行有步驟的和頑強的斗爭來改善機構(gòu)，那我們一定會在社會主義的基礎(chǔ)還沒有建成以前滅亡”[19]。在列寧看來，要防止和反對官僚主義，就必須對國家機關(guān)及其工作人員進行整體性監(jiān)督，“使所有人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有人都暫時變成‘官僚’，才能使所有的人都不能成為‘官僚’”[18]。這也就意味著只有讓人民監(jiān)督深入到國家機關(guān)及其工作人員的工作中，才能反對官僚主義，防止干群關(guān)系變質(zhì)，保證維護和實現(xiàn)人民利益，穩(wěn)固社會主義政權(quán)。為此，列寧開展了社會主義監(jiān)督實踐，提出了許多重要思想，其中重要的一環(huán)就是規(guī)范接見群眾和信訪工作機制，為反對官僚主義、密切聯(lián)系群眾搭建制度平臺[20]。

列寧非常重視群眾信訪工作，認為搞好群眾信訪工作是黨和國家機關(guān)掌握群眾實際情況、密切聯(lián)系群眾、獲得人民群眾的信任與擁護，有效抵制官僚主義的重要制度渠道和載體，是使國家免受官僚主義毒害的可靠保證。列寧稱群眾的來信、來訪和申訴是“每個勞動者做完8小時‘份內(nèi)的’生產(chǎn)工作外，勞動者無報酬地履行的國家義務(wù)”[21]，并在1921年12月《關(guān)于工會在新經(jīng)濟政策條件下的作用和任務(wù)的提綱草案》中，提出“聯(lián)系群眾。生活在群眾之中。了解情緒。了解一切。理解群眾。善于接近。贏得群眾的絕對信任。領(lǐng)導(dǎo)者不脫離所領(lǐng)導(dǎo)的群眾，先鋒隊不脫離整個勞動大軍”[18]的政治領(lǐng)導(dǎo)原則。

正是基于對群眾信訪工作重要性的深刻認識，列寧在領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的工作中始終身體力行認真做好群眾來信、申訴的處理和群眾來訪的接待工作。十月革命勝利后，列寧先后在辦公地斯莫爾尼宮、克里姆林宮設(shè)立了接待室，接待了數(shù)以百計的國內(nèi)外來訪者，美國記者艾爾伯特﹒里斯﹒威廉斯因而稱其為“世界最大的接待室”。如果國家工作人員以官僚主義的態(tài)度處理群眾信訪問題，列寧則對其予以嚴厲處罰。如1919年5月，雅羅斯拉夫爾省和莫斯科省的農(nóng)民寫信給人民委員會控告地方政府非法征用其馬匹，相關(guān)工作人員以“工作太忙，無暇顧及瑣碎事務(wù)”為由搪塞，列寧得知后立即寫便條給人民委員會辦公廳，要求逮捕該工作人員。列寧對他本人名下收到的控告、申訴或要求等信件，則盡力逐一回信，或?qū)懕銞l和指示[22]。

列寧還進一步規(guī)范國家機關(guān)接待來訪群眾、處理群眾來信的制度安排，以切實保障群眾的意見表達權(quán)。為了暢通群眾信訪渠道，列寧在1921年5月《對俄共（布）關(guān)于對待非黨工人態(tài)度問題的信稿的補充和修改意見》中指出，“凡是那些在共產(chǎn)黨員和非黨工人之間出現(xiàn)一堵墻的地方，要不惜任何代價消除隔閡”[19]。為方便群眾信訪，列寧指示人民委員會成立公開的人民委員會接待室，并在親自起草的《關(guān)于蘇維埃機關(guān)管理工作的規(guī)定》草稿中對公開接待室的工作安排問題做出專門規(guī)定，“每個蘇維埃機關(guān)，都要張貼接待群眾來訪日期和時間的告示，不僅貼在室內(nèi)，而且貼在大門外面，使沒有出入證的群眾都能看到。接待室必須設(shè)在可以自由出入、根本不需要什么出入證件的地方。每個蘇維埃機關(guān)都要有登記簿，要有簡要的記載，記下來訪者的姓名、申訴要點、交誰辦理。星期日和節(jié)日必須規(guī)定接待時間?！薄皠趧?、國家監(jiān)察、司法等人民委員部必須在各地設(shè)立星期日也保證接待的問事處，把接待的日期和時間通告居民，并規(guī)定任何人都可以自由出入，不需要出入證，也不收費?！薄斑@些問事處不僅必須吸收一切加入蘇維埃的黨派的代表以及沒有加入政府的黨派來參加，而且必須吸收非黨的工會和非黨的知識分子聯(lián)合會的代表參加”[23]。列寧重視信訪工作的時效性，安排專職人員負責(zé)每兩周一次匯報信訪總體情況，并要求有關(guān)部門及時匯報信訪情況，如列寧要求人民委員會辦公廳主任書面控告應(yīng)在24小時以內(nèi)、口頭控告應(yīng)在48小時內(nèi)進行報告[24]。列寧要求對群眾來信來訪的答復(fù)要確切和迅速，如果國家機關(guān)及其工作人員推諉拖延，則人民群眾可向其上級申訴。列寧還要求領(lǐng)導(dǎo)干部定時為人民群眾舉行信訪情況報告會，或者把人民群眾請到辦公室，使其成為群眾反映情況和發(fā)表意見的場所。為防止有關(guān)群眾信訪工作的管理規(guī)定執(zhí)行不力，變成一紙空文，列寧強調(diào)要“使我們自己頒布過的、確定為法令的、討論過的、擬訂了的東西鞏固下來，用日常勞動紀律這種穩(wěn)定的形式鞏固下來”[25]。列寧還設(shè)置了獎懲標準以鼓勵國家機關(guān)及其工作人員做好群眾信訪工作，“獎勵最好是按下述項目進行：（1）完成任務(wù)情況和準時性；（2）人員減少情況；（3）是否迅速、準確、詳盡地回答來訪者”[26]。

綜上可見，重視群眾信訪工作，傾聽、接納人民群眾的申訴、控告和建議，建立健全人民意見的表達和處理機制，正是列寧人民監(jiān)督思想的本質(zhì)要求。雖然由于斯大林的“反監(jiān)督”而使列寧的監(jiān)督思想全面落空，[27]但信訪制度實踐仍在前蘇聯(lián)東歐國家一定程度上存在著。[28]而在我國現(xiàn)行的信訪制度中，我們可以清晰地看到由列寧闡發(fā)的信訪理論和創(chuàng)制的具體制度安排的影子，可以說，我國的信訪制度就是對列寧信訪理論的進一步展開。

五、毛澤東對列寧信訪理論的創(chuàng)新和發(fā)展

中共是在蘇俄具體指導(dǎo)下建立的列寧式政黨，其組織領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法和執(zhí)政方式都深受布爾什維克黨的影響，在信訪制度上，中共黨人的思想和實踐并不是無源之水、無本之木，而是受到了列寧信訪理論無可置疑的深刻影響，那種主張信訪制度是中共黨人的全新發(fā)明、全新塑造的理論觀察并不準確。只不過與列寧信訪理論遭遇斯大林獨裁專政而進入長期的實踐斷層的境遇不同，不但作為中國信訪制度主要創(chuàng)立者的毛澤東長期領(lǐng)導(dǎo)信訪工作，而且中國的信訪制度實踐也從未間斷過，因而也只有在中國革命和建設(shè)的時空場域中，信訪制度才獲得了傳承、創(chuàng)新和發(fā)展。

毛澤東闡發(fā)的群眾路線是馬克思主義群眾觀的中國化表達。毛澤東依循唯物史觀的基本原理，認識到了人民群眾創(chuàng)造歷史的巨大作用，提出了“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”[29]的著名論斷，認為“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識”[29]，并告誡說，“我們每個共產(chǎn)黨員都要如和尚念‘阿彌陀佛’那樣，隨時隨地要念叨‘爭取群眾’，這是共產(chǎn)黨的護身法寶，是共產(chǎn)黨立于不敗之地的根本法寶，丟掉這個法寶，革命就要失敗，共產(chǎn)黨就一事無成”[30]。毛澤東的信訪思想與群眾路線緊密相關(guān)，人民來信來訪被看作是送上門來的群眾工作，信訪與群眾路線有著近乎天然的關(guān)系。

密切聯(lián)系群眾、反對官僚主義、監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員，鞏固社會主義政權(quán)，保持黨和政權(quán)不變質(zhì)，這是濫觴于巴黎公社的信訪制度基本指針，也是信訪制度的核心功能。毛澤東對此有著清醒的認識和闡述，如在建國前夕回答黃炎培關(guān)于如何能夠跳出中國歷史上治亂繼替周期律的問題時，他說，“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息”[31]。在1951年5月16日的“必須重視人民的通信”的著名批示中，毛澤東對信訪做出了基本的定性，并給出了具體的制度方案，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚?，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種辦法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當人數(shù)的專門機關(guān)或?qū)ｉT的人，處理這些信件。如果來信不多，本人或秘書能夠處理，則不要另設(shè)專人?！敝蟾鶕?jù)這個指示的精神，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，從而奠定了新中國信訪制度的基礎(chǔ)，為人民信訪活動提供了基本的制度供給。

在領(lǐng)導(dǎo)信訪制度建設(shè)過程中，毛澤東將信訪制度的政治功能充分釋放出來。毛澤東認為信訪制度是實現(xiàn)人民民主的一種很好的方式。比如，在1954年憲法草案的全民討論階段，人民群眾通過信訪的方式表達自己對草案的熱烈擁護，并提出了很多修改或補充意見，“據(jù)統(tǒng)計，前前后后收到來自各個方面的意見共有138萬多條。各地對憲法草案的意見都用長途電話、汽車、火車、飛機，盡快送到北京的憲法起草委員會；……這些意見有一部分在最終的憲法文本中被采納”[32]。這種信訪實踐不但賦予憲法很強的民主性，增強了制憲的合法性，同時也是一種民主實踐，提高了人民的民主參與意識。1957年6月19日，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中提出必須正確區(qū)分和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾，要求用民主和教育的方法處理人民內(nèi)部矛盾。由此，信訪工作者把正確處理人民內(nèi)部矛盾作為信訪工作的指導(dǎo)精神，同時也把信訪工作作為處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。

毛澤東同列寧一樣重視群眾來信來訪工作，信訪實踐貫穿了他從事革命和建設(shè)歷程的始終。例如，早在1921年領(lǐng)導(dǎo)安源工人大罷工時期，毛澤東就開始了信訪實踐活動[33]；1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件[33]；1933年，毛澤東還根據(jù)人民來信提供的線索，查處了轟動蘇維埃的瑞金縣貪污腐敗案件[34]；1942年，毛澤東傾聽群眾批評意見，要求減輕群眾負擔(dān)，在解放區(qū)開展“自己動手，豐衣足食”的大生產(chǎn)運動[35]等。新中國成立后，毛澤東對信訪工作更是親歷親為，不顧工作高度繁忙，堅持每天閱讀大量群眾來信，并寫出處理意見，甚至親自回信①。

毛澤東高度重視暢通群眾信訪渠道。一方面，在不同歷史時期有關(guān)信訪的批示和對有關(guān)工作人員輕視、忽視信訪工作的批評中，號召黨員干部重視群眾來信來訪；另一方面，則是通過加強信訪組織、機構(gòu)建設(shè)來滿足群眾的信訪需求。早在土地革命戰(zhàn)爭時期，在毛澤東的倡導(dǎo)下，從中央到地方蘇維埃政權(quán)的工農(nóng)檢察部就設(shè)立了控告局，負責(zé)辦理群眾來信、申訴、控告、檢舉及接待來訪工作[34]；新中國成立后，毛澤東更是領(lǐng)導(dǎo)組織建立了一個超級龐大的幾乎涵蓋各地區(qū)、各部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的信訪網(wǎng)絡(luò)，其中，既有基層信訪干部，也有各級領(lǐng)導(dǎo)干部；既有各級黨政部門，也有各級人大、政協(xié)、司法機關(guān)、人民團體、各種國有企事業(yè)單位；上至黨中央、國務(wù)院，下至各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都有專職機構(gòu)或人員負責(zé)信訪工作。

在信訪工作的方法上，毛澤東提出了信訪分類治理思想。“這些人鬧事的直接的原因，是有一些物質(zhì)上的要求沒有得到滿足，而這些要求，有些是應(yīng)當和可能解決的，有些是不適當?shù)暮鸵筮^高”[36]。這是說，在信訪訴求內(nèi)容方面要注意區(qū)分是否正當與合理。在信訪行為方面則要注意區(qū)分人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾。在信訪治理方式方面，既要注意區(qū)分信訪訴求的合理與否，也要注意區(qū)分信訪訴求行為的性質(zhì)來確定治理措施的采用[37]。

六、人民主權(quán)學(xué)說是信訪制度的合法性依憑

信訪制度的運作雖是一種社會主義政治實踐，是“基于政治要素的，未呈現(xiàn)明顯的法律或準法律要素”[38]，具有濃厚的社會主義意識形態(tài)話語色彩，但卻有著無法否認的合法性基礎(chǔ)——人民主權(quán)學(xué)說。

人民主權(quán)學(xué)說是眾所周知的關(guān)于現(xiàn)代國家政權(quán)合法性來源的理論。依照該理論，人民作為主權(quán)者是國家權(quán)力的來源，可以直接干預(yù)國家機關(guān)的運行，國家機關(guān)應(yīng)當受到人民的嚴密監(jiān)控，“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們”[39]。人民主權(quán)學(xué)說最主要的實現(xiàn)形式就是代議制政府，而代議制政府按約翰﹒密爾的說法存在兩大危險，“第一，議會中普遍無知和無能，或者說得溫和一點，智力條件不充分；第二，有受到和社會普遍福利不同的利益影響的危險”[40]。這就說明代議制政府的運行過程中存在著損害人民主權(quán)的可能，這就要求人民應(yīng)當享有經(jīng)由法定的制度設(shè)置參與、監(jiān)督國家權(quán)力運行過程的權(quán)利，以防止國家權(quán)力運行與人民意志和利益相背，或者出現(xiàn)此種情形時便于及時糾正，也要求國家機關(guān)在管理國家事務(wù)和社會事務(wù)時要注意聽取民意、體現(xiàn)民情、接受人民監(jiān)督，從而真正實現(xiàn)為民服務(wù)的職責(zé)。

人民主權(quán)學(xué)說與馬克思主義群眾觀是相通的，雖然馬克思主義群眾觀在對人民是國家的主人、主權(quán)者這個命題的論證上遠比人民主權(quán)學(xué)說立基在更堅實的基礎(chǔ)上，因為馬克思主義群眾觀訴諸人類社會的物質(zhì)生產(chǎn)過程來論證人民的主體地位，而人民主權(quán)學(xué)說不過是訴諸 “設(shè)想”[39]。遠在信訪制度發(fā)軔之初的巴黎公社時期，人民主權(quán)學(xué)說與馬克思主義群眾觀便交互存在于公社的各種制度裝置中，我們完全可以說人民主權(quán)學(xué)說為制度之表，而馬克思主義群眾觀為制度之里。試舉幾例。（無產(chǎn)者）“行使人民授予他們的權(quán)利”，“你們當時給我們的是這樣一種委托：我們的個人利益開始抬頭之日，就是我們克盡公職結(jié)束之時，那么聽憑你們發(fā)落吧！我們的主人，你們的自由是你們自己爭得的”，“政權(quán)從那些不配掌權(quán)的人手里掉落下來，中央委員會現(xiàn)把它交還給巴黎人民”，“根據(jù)共和法的規(guī)定，你們通過中央委員會自行召集，對你們即將選出的人，授以你們即將確定的委托。這樣，主權(quán)就全部回到你們手里，你們完全屬于你們自己”[13]。這種交互存在在中國信訪法律文件里體現(xiàn)得更為明顯。在毛澤東“必須重視人民的通信”的批示里，信訪只被看作是“共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種辦法”，《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中差不多是同樣的表述；1954年憲法寫入了兩條與信訪制度緊密相關(guān)的規(guī)定④，人民主權(quán)學(xué)說與馬克思主義群眾觀已經(jīng)完全融合在其中第17條“一切國家機關(guān)必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督”的條文表述里，之后在1957年5月全國第一次信訪工作會議通過的文件中，人民群眾經(jīng)過信訪提出意見、建議等則被稱為群眾的民主權(quán)利[33]。

可見，人民通過寫信給國家機關(guān)或者到訪國家機關(guān)，表達其意見，是一種極其便利地實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)的形式，具有明顯的、無可置疑的合法性依據(jù)。

[注釋]：

下文的“直訴制度論”以及所謂“種子論”、“法律傳統(tǒng)論”都持有這樣的主張。關(guān)于對“種子論”、“法律傳統(tǒng)論”的一個評價，可參見王炳毅：《信訪制度的奠基：毛澤東與信訪制度（1949—1976）》，載《政治與法律評論》2010年卷，第152～153頁、第183頁?！胺N子論”的基本觀點是，古代的信訪傳統(tǒng)（主要指京控制度）是一顆種子，今天的信訪制度是從這棵種子開始萌芽成長的；“法律傳統(tǒng)論”則認為，1949年之后的信訪制度是一個整體，這個整體只有被放入共產(chǎn)黨人建立的新中國法律傳統(tǒng)中才能被正確理解。

②參見應(yīng)星：《信訪救濟：一種特殊的行政救濟》，載汪慶華、應(yīng)星編：《中國基層行政爭議解決機制的經(jīng)驗研究》，上海三聯(lián)書店2010年版，第6頁；高武平：《信訪制度存在的合理性研究》，載http://www.lawlib.com/lw/lw_view.asp?no=4831法律圖書館，2016年8月18日；本刊編輯部：《中國信訪的“前世今生”》，載《法治與社會》2015年第1期，第11-13頁等。

③相關(guān)事例不勝枚舉，可參見刁杰成編著：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版；董邊、譚德山、曾自編：《毛澤東和他的秘書田家英》，中央文獻出版社1996年版等。

④分別是第17條和第97條。

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The Origin and Development of Complaint Letter and Request Handling System

ZHANG Li-gang

The complaint letter and request handling system neither has existed since ancient times,nor is derived from the ancient direct appealing system.The thought about complaint letters and requests originates from Marxist mass view and the supervision system of the Paris commune period.Lenin has made it preliminary institutionalized.On the basis of Lenin’s theory,Mao Zedong has further innovated and developed complaint letter and request handling system,which gradually evolved into today’s status.The people’s sovereignty theory is its legitimacy foundation.Therefore,complaint letter and request handling is a form for the people supervising the state organs as sovereigns.

complaint letter and request handling;mass view;Paris commune;supervision;origin and development

D69

：A

：1674-5612（2016）06-0045-09

（責(zé)任編輯：吳良培）

2013年山東省高校人文社科研究計劃項目“信訪法治化研究”（J13WB58）

2016-11-01

張立剛，（1970- ），男，山東濟南人，碩士，山東警察學(xué)院法律部講師，研究方向：法理學(xué)、憲法學(xué)。