王丹陽

（中國政法大學(xué) 北京 100088）

我國行政指導(dǎo)行為現(xiàn)存問題及規(guī)范化路徑

王丹陽

（中國政法大學(xué) 北京 100088）

行政指導(dǎo)作為一種能夠靈活應(yīng)對復(fù)雜社會現(xiàn)象的管理方式，在政府執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變的過程中得到了日益廣泛的運(yùn)用。針對行政指導(dǎo)行為，部分國家和地區(qū)在法律上作出的明確規(guī)定對我國的制度完善具有一定的參考價值。立足我國實(shí)際，行政指導(dǎo)行為顯現(xiàn)出諸多負(fù)面問題，尤其是程序設(shè)計及救濟(jì)機(jī)制的缺位使行政指導(dǎo)實(shí)踐飽受困擾。因此在分析問題與借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)行可行的制度構(gòu)想，盡快完成行政指導(dǎo)行為規(guī)范化路徑的整合，具有至關(guān)重要的意義。

行政指導(dǎo) 現(xiàn)存問題 程序 救濟(jì) 規(guī)范化

引言

行政指導(dǎo)的產(chǎn)生與市場經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展有密不可分的關(guān)系。20世紀(jì)中期以后，市場經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)得到了迅速發(fā)展，隨之而來的是整個社會的變遷。一方面，自由主義思潮興起，人們開始追求民主和法治，這無疑會引起政府具體行政管理方式的變化，傳統(tǒng)的“命令——服從”模式受到了挑戰(zhàn)；另一方面，社會利益關(guān)系日益多元化，社會發(fā)展情況日趨復(fù)雜化，固定而強(qiáng)制的管理手段無法應(yīng)對日新月異的現(xiàn)實(shí)，變更社會管理理念和方式勢在必行?？梢哉f，行政指導(dǎo)是民主思潮的成果，是“從主張完全排斥政府干預(yù)到主張政府強(qiáng)硬干預(yù)再到主張政府進(jìn)行柔軟干預(yù)的產(chǎn)物”。［1]（P315）二戰(zhàn)以后，日本作為實(shí)施行政指導(dǎo)最為引人注目的市場經(jīng)濟(jì)國家，通過行政指導(dǎo)的方式推動著計劃經(jīng)濟(jì)的進(jìn)行和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，不僅恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)水平，更躋身于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國行列。1993年制定的《日本行政程序法》中對行政指導(dǎo)作了專門的規(guī)范，實(shí)質(zhì)上是對其在社會管理中所發(fā)揮的作用的肯定。這種既有干預(yù)調(diào)節(jié)功能，同時相對于傳統(tǒng)管理模式更為靈活、柔和，更能突出政府服務(wù)職能的行政管理手段，漸漸被各國用以補(bǔ)救市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的雙重缺陷。

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的過程中，尤其是在體制轉(zhuǎn)型過程中，許多人受強(qiáng)制命令等傳統(tǒng)觀念的束縛、對法律強(qiáng)制手段過于依賴的現(xiàn)象比較明顯，較為忽視行政指導(dǎo)這種可由行政相對人自由選擇接受與否的行為手段，甚至持排斥的態(tài)度。然而，為保持社會平穩(wěn)健康的運(yùn)行，沒有具體法律規(guī)定不能成為無視社會爭端的借口，實(shí)踐證明行政指導(dǎo)能夠緩沖飛速發(fā)展與立法滯后之間的矛盾。行政指導(dǎo)逐漸被運(yùn)用在社會公共治理之中，尤其在柔性執(zhí)法和軟法之治等新型管理理念出現(xiàn)之后，行政指導(dǎo)發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，補(bǔ)充法律之不足，協(xié)調(diào)信息之不對稱，成為政府剛?cè)岵?jì)施政方式的典型代表。我國的行政指導(dǎo)雖然不乏政策依據(jù)，但是在法律規(guī)范層面，實(shí)體性規(guī)定偶有提及，程序性規(guī)定語焉不詳，法律化程度不高是不爭的事實(shí)，質(zhì)言之，缺失良好控制的高度靈活性就意味著強(qiáng)烈隨意性，無益于社會管理。由于固有缺陷和規(guī)范的不夠完善，我國的行政指導(dǎo)在發(fā)揮積極功能的同時，也顯現(xiàn)出一些負(fù)面效應(yīng)，暴露出諸多問題，其正當(dāng)性、合法性和救濟(jì)問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，如何通過制度創(chuàng)新完成行政指導(dǎo)的規(guī)范化、程序化，具有重要的理論價值與實(shí)踐意義。

一、若干國家和地區(qū)行政指導(dǎo)制度的探察

國內(nèi)及國際學(xué)界對行政指導(dǎo)的概念界定尚未達(dá)成完全一致，但綜其共性，行政指導(dǎo)行為是指行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，以法律和政策為依據(jù)，以尊重行政相對人的自愿為前提，采取多樣性的手段，達(dá)到行政性的目的的事實(shí)行為。在行政指導(dǎo)眾多法律特征之中，較為顯著的是多樣性特征——在行政指導(dǎo)實(shí)施的具體方式上沒有明確的法律羈束，由行政主體根據(jù)實(shí)際情況決定所采取的指導(dǎo)方法，常見的有引導(dǎo)、勸告、建議、協(xié)商、示范、制定導(dǎo)向性政策、發(fā)布官方信息等。［2]（P261）這一特征說明行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)過程中有非常大的自由裁量空間，同時也反映出行政指導(dǎo)在實(shí)務(wù)中所呈現(xiàn)出的復(fù)雜性，以及在法律規(guī)范上防止行政指導(dǎo)行為被濫用的重要性。然而，行政指導(dǎo)的多樣性決定了行政指導(dǎo)的規(guī)范化路徑設(shè)計將有一定的難度，但困難并不能成為阻礙法治國家作出努力的羈絆。對其他國家和地區(qū)行政指導(dǎo)制度的探察，于規(guī)范我國行政指導(dǎo)制度具有不容小覷的借鑒意義。

1.日本。二戰(zhàn)之后日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇堪稱奇跡，如果完全歸功于對行政指導(dǎo)行為的運(yùn)用似乎有些夸張，［3]（P31）但其所發(fā)揮的促進(jìn)作用不容置疑。1993年《日本行政程序法》是對行政指導(dǎo)行為在社會行政管理中地位上的肯定，同時也是對實(shí)踐中暴露的問題的規(guī)范與糾正。該法第二條對行政指導(dǎo)概念進(jìn)行了明確界定，第四章，第三十二至三十六條分別作出了一般原則和具體程序的規(guī)定。在一般原則層面，講求行政機(jī)關(guān)不得越權(quán)原則及行政相對人自愿原則，強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政指導(dǎo)行為須以法定職權(quán)為依據(jù)，以行政相對人自愿選擇為前提條件，不能因行政相對人的拒絕而對其采取不利措施。原則性的規(guī)定一定程度上抑制著因自由裁量權(quán)過大而引發(fā)的權(quán)力濫用行為，防止行政指導(dǎo)行為向強(qiáng)制性行為的演變，保證行為的合法性。就具體程序而言，法律規(guī)定有三。其一，說明程序，即由行政機(jī)關(guān)向行政相對人明確說明有關(guān)行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容和負(fù)責(zé)人；其二，交付程序，即當(dāng)行政指導(dǎo)以口頭實(shí)施時，行政相對人要求取得記載指導(dǎo)行為的書面文件時，無特殊情況須予交付；其三，公告程序，即當(dāng)行政相對人為多數(shù)時，無特殊情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布根據(jù)有關(guān)情況制定的指導(dǎo)內(nèi)容。三項程序性規(guī)定將靈活的行政指導(dǎo)行為置于程序控制之下，體現(xiàn)了法律要求行政機(jī)關(guān)以謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行行政指導(dǎo)行為，即便是非處分性行為也要明確責(zé)任劃分，突顯了服務(wù)的色彩和對行政相對人的尊重，反映了行政指導(dǎo)行為的可控性。

2.美國。美國是英美法系的代表性國家，對公法與私法的界限并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，判例法對約束行政機(jī)關(guān)行為始終發(fā)揮著重要作用。就行政指導(dǎo)行為而言，除了以司法判例為主的約束之外，還存在制定法上的約束，體現(xiàn)了美國學(xué)界對行政指導(dǎo)制度態(tài)度上的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了由拒絕接受到消極對待再到積極接納的過程。［4]美國法典中規(guī)定，“法律規(guī)定可受審查的機(jī)關(guān)行為和沒有其他適當(dāng)?shù)姆ㄔ壕葷?jì)的機(jī)關(guān)最終的行為應(yīng)受司法審查。預(yù)備性的、程序性的、或中間階段的機(jī)關(guān)行為或裁決不能直接接受審查，應(yīng)在審查機(jī)關(guān)最終的行為時受審查……”［5]（P1130）該條款出自“政府組織和職員”一編，是從司法審查方面對行政機(jī)關(guān)行為作出的規(guī)定，按此條規(guī)定，司法審查的范圍涵蓋行政機(jī)關(guān)的所有行為，受到約束的標(biāo)準(zhǔn)不以行為的性質(zhì)而是行為的作出主體為主要判斷，行為性質(zhì)的不同只能導(dǎo)致具體審查程序的不同，作為事實(shí)行為的行政指導(dǎo)行為顯然須受到司法審查的約束。進(jìn)言之，“沒有其他適當(dāng)?shù)姆ㄔ壕葷?jì)的機(jī)關(guān)最終的行為”以及“預(yù)備性的、程序性的、或中間階段的機(jī)關(guān)行為”的描述也完全符合行政指導(dǎo)的行為特征。

通過對部分國家行政指導(dǎo)規(guī)定的探察，可以發(fā)現(xiàn)，上述法律條文具有共性的優(yōu)點(diǎn)，都以對權(quán)力的控制、對行政相對人的尊重為重點(diǎn)，通過簡潔的規(guī)定、易行的程序，將行政指導(dǎo)行為納入法律規(guī)制的范圍內(nèi)，力求保證行為的合法性、可控性和非強(qiáng)制性。與此同時，不足之處顯而易見。首先，規(guī)定過于寬泛簡略，在實(shí)務(wù)中難以應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)狀況，可能無法達(dá)成立法目的。其次，規(guī)范的制定多以行政指導(dǎo)實(shí)施階段或?qū)嵤┩瓿呻A段為角度，而未涉及對行政指導(dǎo)內(nèi)容形成階段的把控，沒有考慮如何降低指導(dǎo)內(nèi)容的風(fēng)險性，保障其科學(xué)性，也沒有顧及行政指導(dǎo)對于行政相對人的可接受程度。第三，針對責(zé)任追究和救濟(jì)途徑的具體規(guī)定缺失。

二、我國行政指導(dǎo)現(xiàn)存問題探究

立足我國行政指導(dǎo)行為實(shí)踐，主要顯現(xiàn)出幾個普遍的規(guī)范性和實(shí)踐性問題。

1.偏差理解依法行政。行政機(jī)關(guān)的行為是否合法向來廣受關(guān)注，很多情況下行政指導(dǎo)行為在法律上并沒有具體的依據(jù)，于是行政機(jī)關(guān)囿于行為遭受合法性質(zhì)疑而無法積極指導(dǎo)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。就此看來，如果不能與時俱進(jìn)更新對合法性“法”的理解，行政指導(dǎo)行為將無法很好地被置于依法行政的框架下。的確，在傳統(tǒng)意義上，許多國家都將法律保留原則作為依法行政所應(yīng)遵循的首要原則，要求行政機(jī)關(guān)行為的作出必須按制定法上明確的法律依據(jù)，亦即“無法之處無行政”，［6]倘若以此角度分析，行政指導(dǎo)行為與依法行政原理之間確存在無法調(diào)和的張力。然而時過境遷，經(jīng)濟(jì)與社會等層面都發(fā)生了重大的變化，主觀上何等周全的設(shè)計也無法窮盡客觀之需，行政機(jī)關(guān)作為社會管理的直接執(zhí)行者，需要對作為行政行為依據(jù)的“法”有新的理解，為了更好的公共管理，不逾越合法性的最低標(biāo)準(zhǔn)——在職權(quán)范圍內(nèi)出于正當(dāng)目的，不違背法律的一般原則和國家政策——即不構(gòu)成對依法行政原理的沖突。行政機(jī)關(guān)只有明確自身行為的合法性來源，才能以積極的姿態(tài)實(shí)施指導(dǎo)行為，才能不畏懼質(zhì)疑。

2.缺少有效民主參與。隨著物質(zhì)生活水平的穩(wěn)步提升，人們公眾參與意識普遍增強(qiáng)，對民主的期待越來越強(qiáng)烈，政府職能轉(zhuǎn)型過程中也較為注重擴(kuò)大公眾的民主參與空間，然而針對行政指導(dǎo)行為的民主參與度似乎不容樂觀。一方面，在行政指導(dǎo)決策階段忽略聽取行政相對人意見和建議，行政機(jī)關(guān)通常根據(jù)單方面的判斷作出具體指導(dǎo)，幾乎不會將行政指導(dǎo)的形成過程、決策依據(jù)、風(fēng)險預(yù)估等內(nèi)容公之于眾，對指導(dǎo)內(nèi)容于行政相對人而言的可接受程度考慮欠佳，相對人往往被放置于被動接收通知的地位，于是容易出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的相對人選擇拒絕接受指導(dǎo)的情況；另一方面，在行政指導(dǎo)形成階段忽略專家咨詢環(huán)節(jié)，行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容多為跨領(lǐng)域指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)很難精確掌握所有領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律，如果獨(dú)立完成判斷與決策任務(wù)，將導(dǎo)致對涉及其他領(lǐng)域的指導(dǎo)的科學(xué)性把握欠妥當(dāng)，不利于保證行政指導(dǎo)的質(zhì)量，易出現(xiàn)對具體指導(dǎo)內(nèi)容風(fēng)險系數(shù)拿捏不準(zhǔn)的狀況，過高的風(fēng)險成本有可能為社會和行政相對人造成一定的損失，久而久之使得社會大眾產(chǎn)生既希望行政指導(dǎo)又懼怕行政指導(dǎo)的矛盾心理，正是“行政指導(dǎo)實(shí)效高度不確定，行政相對人由于接受行政指導(dǎo)的風(fēng)險成本極高而左顧右盼”。［7]（P1199）當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暤牟粌H是民主參與的數(shù)量與范圍，更為關(guān)鍵的是有力保障民主參與對決策形成的影響力。

3.監(jiān)督措施嚴(yán)重缺位。通說將行政指導(dǎo)行為界定為不會直接產(chǎn)生法律關(guān)系變動的事實(shí)行為，對于行政相對人的合法權(quán)益不會造成直接的侵害，于是實(shí)務(wù)中普遍放松了對行為的監(jiān)督，監(jiān)督措施的缺位帶來了嚴(yán)重的問題——“一方面，助長了行政主體對于行政指導(dǎo)權(quán)的濫用，行政主體可以打著行政指導(dǎo)的幌子肆意侵犯行政相對人的合法權(quán)益卻不必?fù)?dān)心會受到法律追究。［7]（P1199）于是在實(shí)際中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政指導(dǎo)行為時超越職權(quán)、行政指導(dǎo)行為發(fā)生變異、行政相對人合法權(quán)益受到侵害等現(xiàn)象。其中最突出的是行為異化問題，行政指導(dǎo)行為通常會被異化為典型的幾類。第一，被異化為行政命令，表現(xiàn)為附加某些強(qiáng)制措施以使行政相對人不得不選擇接受指導(dǎo)，令“保障”最終成為“強(qiáng)制”；第二，被異化為行政處罰，在指導(dǎo)不為行政相對人所接受時，后續(xù)的處罰措施會讓行政相對人的權(quán)益遭受損害；第三，被異化為行政合同，行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到行政目的，會對行政相對人進(jìn)行一定的承諾，指導(dǎo)行為由此演變?yōu)閷﹄p方都有法律約束力的行政合同。

4.責(zé)任劃分模糊不清。這一缺陷可以說是行政指導(dǎo)制度最明顯的弊端，是受到批評的突出原因。行政指導(dǎo)行為與行政機(jī)關(guān)的自由裁量有較大關(guān)系，部分沒有法律上的具體依據(jù)，加之行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制力，是否聽從指導(dǎo)協(xié)助完成行政目的取決于行政相對人的自愿選擇，所以當(dāng)基于行政指導(dǎo)的糾紛發(fā)生時，難以判斷孰是孰非，難以進(jìn)行責(zé)任劃分，十分不利于及時糾正其中的錯誤或失誤，也為行政相對人尋求救濟(jì)設(shè)置了障礙，行政相對人甚至?xí)J(rèn)為行政機(jī)關(guān)是在借此故意逃避法律責(zé)任。［8]

5.救濟(jì)途徑較為閉塞。這并不是我國所獨(dú)有的狀況，而是許多國家都普遍存在的問題。發(fā)生糾紛時責(zé)任不甚明確已經(jīng)讓救濟(jì)受到了不小的阻礙，進(jìn)而關(guān)于行政指導(dǎo)的法律規(guī)定也未對救濟(jì)作出制度安排，難以為行政相對人提供申請復(fù)議、提起訴訟、要求賠償?shù)染葷?jì)途徑，就現(xiàn)實(shí)狀況而言，與行政指導(dǎo)行為相匹配的救濟(jì)機(jī)制相當(dāng)不完備，因接受行政指導(dǎo)而造成的不利后果基本由行政相對人自行承擔(dān)，難以得到有效救濟(jì)。雖然救濟(jì)不當(dāng)然伴隨指導(dǎo)行為的發(fā)生而發(fā)生，但其舉足輕重的地位毋庸置疑，因為救濟(jì)保障在制度設(shè)計上的缺失，無疑會大大降低社會對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可度和信任度，顯然會為行為的實(shí)施增加一些困難。所以改變救濟(jì)無門的狀況無論是對于人權(quán)的保障，還是對于行政指導(dǎo)制度的完善，都具有不言而喻的意義。

三、我國行政指導(dǎo)規(guī)范化路徑探索

立足現(xiàn)存問題，綜合各國和地區(qū)的制度建設(shè)經(jīng)驗，我國行政指導(dǎo)制度應(yīng)當(dāng)建立健全以下程序與機(jī)制：

1.民主參與程序。這項程序包括聽取行政相對人意見和咨詢專家意見兩方面。首先，在指導(dǎo)形成之前，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的溝通、互動必不可少，作為與指導(dǎo)實(shí)施結(jié)果緊密關(guān)聯(lián)的一方，應(yīng)當(dāng)被給予表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會，聽取行政相對人意見和建議不僅能夠令行政指導(dǎo)的服務(wù)作用得到真正發(fā)揮，而且能夠減少公眾的抵觸情緒，讓公眾更加自愿配合協(xié)助行政機(jī)關(guān)達(dá)成行政目的。其次，專家問詢制度在提升指導(dǎo)內(nèi)容的科學(xué)性和可實(shí)現(xiàn)性，減少指導(dǎo)行為的失誤和錯誤方面具有比前者更大的價值，畢竟專業(yè)性的論證比經(jīng)驗性的陳述更加可靠，權(quán)威性的支撐能幫助較低民眾的疑慮。至于民主參與的方式，不必拘泥于聽證會等傳統(tǒng)模式，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代為人們搭建的各類平臺能夠極大地提升辦事效率。

2.信息公開程序。實(shí)踐證明，公開是公正的前提，行為透明度差將滋生權(quán)力的腐敗，所以應(yīng)當(dāng)對行政指導(dǎo)行為實(shí)行公開化。具體的程序安排可以借鑒《日本行政程序法》中規(guī)定的行政指導(dǎo)說明程序即公告程序部分，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政相對人明確說明有關(guān)行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容和負(fù)責(zé)人，當(dāng)行政相對人為多數(shù)時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布根據(jù)有關(guān)情況制定的指導(dǎo)內(nèi)容，另外，如無特殊情況，還應(yīng)公開決策的科學(xué)依據(jù)、法律依據(jù)或政策依據(jù)。如此，既有助于明確責(zé)任，還能起到外部監(jiān)督作用，防止權(quán)力濫用。

3.評估備案程序。所謂評估，要求行政機(jī)關(guān)不能將行為的實(shí)施視為指導(dǎo)的結(jié)束，在發(fā)布具體內(nèi)容之后，應(yīng)當(dāng)實(shí)時關(guān)注社會效果，對指導(dǎo)行為進(jìn)行綜合性評估，就此有助于逐步提升行政指導(dǎo)的質(zhì)量。所謂備案，一方面有監(jiān)督的含義，“對于重大的、具有較大影響的行政指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事后向上一級機(jī)關(guān)備案，以接受上一級機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！保?]（P348）另一方面有積累的含義，比起單純的監(jiān)督，對行政指導(dǎo)行為實(shí)施階段、完成階段的評估分析、經(jīng)驗總結(jié)進(jìn)行歸納積累更有意義，積累而成的指導(dǎo)性參照將對日后政務(wù)的展開產(chǎn)生進(jìn)一步的貢獻(xiàn)。

4.責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制。相比程序性制約，建立合理的行政指導(dǎo)責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制同樣重要。行政指導(dǎo)行為即便是不直接產(chǎn)生法律效果的事實(shí)行為，但同樣是行政機(jī)關(guān)作出的行為，難以完全避免失誤或使行政相對人合法權(quán)益受損的情況發(fā)生，是否承擔(dān)責(zé)任不應(yīng)與行為的性質(zhì)或行政相對人是否自愿選擇具有直接關(guān)聯(lián)性，有權(quán)必有責(zé)，因此建立相應(yīng)機(jī)制以明晰責(zé)任歸屬，并據(jù)此健全法律救濟(jì)制度是必要的，也是合理的。對于被異化的行政指導(dǎo)行為，因為這些行為直接產(chǎn)生了法律效果，所以根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定完全可以獲得相應(yīng)救濟(jì)；對于違法的行政指導(dǎo)行為，可以依照《國家賠償法》等相關(guān)規(guī)定取得賠償；對于純粹的行政指導(dǎo)行為，出于該行為具有多樣性特征的考慮，相應(yīng)的救濟(jì)渠道也應(yīng)多元化，有學(xué)者認(rèn)為可以通過“專員申訴、苦情處理、復(fù)議、訴訟、賠償?shù)鹊取睂?shí)現(xiàn)救濟(jì)，但目前將行政指導(dǎo)納入訴訟的范圍似乎還不現(xiàn)實(shí)，一般的審理技術(shù)顯然無法適用于復(fù)雜特殊的行政指導(dǎo)行為，權(quán)衡行政指導(dǎo)行為的靈活性是否恰當(dāng)，平衡行政行為對人的合法權(quán)益，避免司法對行政造成過多的干涉等都使審理技術(shù)面臨不小的挑戰(zhàn)，在考慮訴訟途徑的可行性之前，應(yīng)當(dāng)盡快建立科學(xué)的補(bǔ)償制度?？偠灾?，只有具備了完整的責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制，才能督促行政機(jī)關(guān)以審慎的態(tài)度對待行為的實(shí)施，才有可能實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化。

結(jié)語

行政指導(dǎo)是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，民主思潮不斷發(fā)展，權(quán)力行使方式逐漸轉(zhuǎn)變的背景下具有特殊功能的行政方式，是柔性執(zhí)法的重要組成部分，能夠幫助政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，有利于與民眾共同增進(jìn)公共利益，提高完成行政目的的效率，行政指導(dǎo)在公共治理和服務(wù)行政領(lǐng)域發(fā)揮愈發(fā)重要的作用是一種不可避免的趨勢，正所謂“政治愈進(jìn)步，社會愈文明，教育愈發(fā)達(dá)，非強(qiáng)制性的行政行為愈居于重要地位?！保?0]（P135）然而這一復(fù)雜的行政現(xiàn)象勢必會不斷顯露出亟待解決的問題，對此理論界與實(shí)務(wù)界應(yīng)共同努力，建立健全我國行政指導(dǎo)制度，以程序性規(guī)范為焦點(diǎn)，系統(tǒng)構(gòu)建行政指導(dǎo)行為規(guī)范化路徑，使行政指導(dǎo)行為融入軟法之治，在公共治理中呈現(xiàn)獨(dú)有的運(yùn)作成效。

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責(zé)任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.04.06