范逢春

（四川大學(xué)，成都　610064）

?

建國以來基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角*

范逢春

（四川大學(xué)，成都610064）

摘要：基本公共服務(wù)均等化在當(dāng)代中國具有現(xiàn)實的正當(dāng)性、必要性與可能性。進行基本公共服務(wù)均等化政策文本的回顧與反思具有重要的意義。采取內(nèi)容分析法、時間序列分析法與批評話語分析，對建國60多年來基本公共服務(wù)均等化的政策文本進行檢視，可見我國基本公共服務(wù)呈現(xiàn)從城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)失衡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展軌跡。我國基本公共服務(wù)政策存在著價值理性與技術(shù)理性的雙重缺失。只有不斷推動基本公共服務(wù)政策的法治化、民主化與科學(xué)化進程，才能最終將我國基本公共服務(wù)均等化奠基于堅實的制度基石上。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；政策體系；政策文本

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制與監(jiān)測體系研究”（項目編號：14ZDA030）和國家“985”工程四川大學(xué)社會矛盾與社會管理研究創(chuàng)新基地項目階段性成果。

“在政策領(lǐng)域，過程和內(nèi)容之間存有某種動態(tài)的聯(lián)系。作為一個分析的焦點，政策內(nèi)容提供了理論的可能性，對政策內(nèi)容的考察為探查政治機器的內(nèi)部動力學(xué)提供了手段?！雹賹ξ覈竟卜?wù)均等化政策內(nèi)容進行系統(tǒng)分析，是從整體上把握基本公共服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r的起始點，也是深層次反思我國基本公共服務(wù)均等化改革得失的著力點?！拔墨I文字的自然分布狀態(tài)，攜有語言的大量信息”。②在形成基本公共服務(wù)均等化政策文本的過程中，公共服務(wù)所表達的實質(zhì)性內(nèi)容往往隱含在不同形式的文本之中。基本公共服務(wù)均等化的政策文本不僅是政府公共服務(wù)信息的承載之地，更是政府治理體系的價值體現(xiàn)之所。建國以來我國基本公共服務(wù)均等化的理論與實踐均發(fā)生了歷史性的重大變革。對建國60多年來我國基本公共服務(wù)政策文本進行全面性的梳理與深層次的分析，并在此基礎(chǔ)上對基本公共服務(wù)均等化政策的未來發(fā)展趨勢進行科學(xué)化的預(yù)測，對于進一步推進我國基本公共服務(wù)均等化進程的健康發(fā)展有著重要意義。

一、問題提出：政策文本分析的必要性

21世紀(jì)初，公共服務(wù)作為公共政策的專用名詞進入中國人的話語范疇。公共服務(wù)是指政府、非營利組織等公共部門以及部分私營組織為滿足社會公共需求、維護公共利益而生產(chǎn)與供給的公共產(chǎn)品。基本公共服務(wù)作為公共服務(wù)的主要組成部分，主要指一定社會經(jīng)濟條件下涵蓋全體社會公眾并滿足全體社會公眾對最低公共資源需求的公共服務(wù)，是公共服務(wù)中最基本的、不可或缺的部分，與人們基本旳生存權(quán)和發(fā)展權(quán)緊密相關(guān)?；谠摻缍?，基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是均等化的主要研究對象?；竟卜?wù)均等化作為社會的基本價值取向和政府的重要政策目標(biāo)，并不是一個嶄新的概念，其思想淵源和理論基礎(chǔ)源遠(yuǎn)流長。政治哲學(xué)中從柏拉圖到亞里士多德再到羅爾斯的公平正義理論，經(jīng)濟學(xué)理論中從功利主義學(xué)派到福利經(jīng)濟學(xué)、凱恩斯經(jīng)濟學(xué)、新劍橋?qū)W派、公共選擇學(xué)派、制度經(jīng)濟學(xué)派等多學(xué)科的理論主張中都包含著“基本公共服務(wù)均等化”的思想和理論基礎(chǔ)。薩繆爾森、蒂布特、馬斯格雷夫、布坎南等現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)學(xué)者對公共產(chǎn)品理論做了深入的研究，形成了較為完整的公共產(chǎn)品理論體系，完整地論述了基本公共服務(wù)均等化的正當(dāng)性、必要性與可能性。

中國自20世紀(jì)70年代末實行改革開放至今，經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，人民群眾物質(zhì)生活與精神生活水平均得以大幅提升。但在由溫飽社會向小康社會邁進的歷史進程中，人民群眾不斷升級的龐大的公共需求不可避免地與總量不足、發(fā)展不均衡的基本公共服務(wù)供給發(fā)生矛盾。面對這一發(fā)展瓶頸，中國政府以“基本公共服務(wù)均等化”這一戰(zhàn)略性決策主動應(yīng)對，從頂層制度設(shè)計、基本政策運行、財政配套投入均作出系統(tǒng)部署，以“促進社會公平正義、增進人民福祉”。雖然在我國的政治實踐中，“基本公共服務(wù)均等化”作為專有名詞于2006年才被首次提及，然而，基本醫(yī)療、社會保障、公共安全、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)作為政府的重要職能一直在不斷推進。那么，如何對政府以往的基本公共服務(wù)均等化工作績效作出評價、如何準(zhǔn)確測量當(dāng)前中國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實狀況，就成為政府總結(jié)和改進基本公共服務(wù)均等化工作的重要前提。學(xué)界既有的研究要么過于宏觀而粗略，要么過于狹隘而碎片，難以整體把握我國基本公共服務(wù)均等化政策演繹的清晰脈絡(luò)。怎樣通過較為規(guī)范的研究方法和研究設(shè)計，以扎實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析我國基本公共服務(wù)均等化政策的制度變遷、重點領(lǐng)域與階段性特征，總結(jié)其發(fā)展的脈絡(luò)與趨勢，反思其得失，是學(xué)界亟需努力的工作。

二、研究設(shè)計：文本選擇、研究方法與技術(shù)路線

“公共政策話語是政治系統(tǒng)中最重要的話語信息輸出，由于這種信息輸出可以轉(zhuǎn)化為固定的文本形式，從而為我們的研究提供了有形的分析對象”。③基本公共服務(wù)政策文本作為政治體制、經(jīng)濟發(fā)展、社會需求等因素綜合作用的結(jié)果，必然能夠清晰地反映基本公共服務(wù)的時代性、變動性與復(fù)雜性。對建國60多年來基本公共服務(wù)均等化政策進行文本分析，進而把握我國基本公共服務(wù)政策的發(fā)展軌跡，就必須遵循科學(xué)的研究思路。

1.文本選擇

新制度經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，制度與政策兩者之間相互作用且密不可分：就政策而言，它的制定與實施都離不開制度環(huán)境，并因此廣受制約；而對于制度而言，政策卻常常于實施過程中突破它的藩籬。在我國政府實踐中，廣泛地存在制度政策化和政策制度化現(xiàn)象，制度與政策的界限不甚明確，公共服務(wù)領(lǐng)域也是如此。穩(wěn)定性的制度安排往往被靈活的、臨時性的政策取代，使某些長期、常態(tài)化的公共服務(wù)事項的運行難以為繼；而與之相反，某些變動性較大的公共服務(wù)措施卻受到固化的制度制約。因此，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化政策文本的研究，不能機械地理解“政策”二字，必須把視野拓寬到“制度”領(lǐng)域。

基本公共服務(wù)涉及的內(nèi)容十分廣泛，按照2012年7月20日國務(wù)院公布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的界定，其包含公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保險、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化體育等多個領(lǐng)域。在我國公共服務(wù)60多年的發(fā)展歷史中，每一領(lǐng)域都有其“制度”與“政策”，涉及中央政府與地方政府，政策文本的數(shù)量極其龐大。很顯然，對全部的文本進行分析既是不可能的，也是沒有必要的。

本研究基于現(xiàn)實操作性，定量研究時將文本范圍主要確定為中央政府的政策文本，主要包括憲法、全國黨代會報告、五年規(guī)劃、政府工作報告等四種類型。列寧說：“憲法是一張寫滿人民權(quán)利的紙?！雹堋盎竟卜?wù)均等化決不僅是一個財政問題，在很大程度上是一個憲法問題”⑤。憲法作為治國安邦的總章程，是基本公共服務(wù)均等化研究的重要政策文本。限于研究主題，本研究的憲法文本只包括憲法典。全國黨代會報告是中國共產(chǎn)黨理論旗幟、政治宣言和行動綱領(lǐng)的集中體現(xiàn)，它反映了一定歷史時期內(nèi)中國共產(chǎn)黨的認(rèn)識水平、價值取向和任務(wù)目標(biāo)，是基本公共服務(wù)的重要政策文本，因此本文將中共八大至十八大報告共計11個黨代會報告作為研究對象。我國自1953年以來已經(jīng)先后實施了12個五年規(guī)劃，這些規(guī)劃作為國家戰(zhàn)略發(fā)展計劃，整體上展現(xiàn)了我國公共服務(wù)改革的發(fā)展軌跡。而我國的國務(wù)院政府工作報告，既包括對政府過去一年施政狀況的總結(jié)，也包含來年政府施政目標(biāo)與工作安排，這一具有法定效力的政策性文本對于研究基本公共服務(wù)均等化改革歷程有著不可取代的價值。新中國成立后發(fā)布的歷年中央政府工作報告中，由于有些特殊年份如1961—1963年、1965—1974年、1976—1977年政府工作報告缺失，因此，本文的研究文本最終選定為1954—2015年60年間的共計47篇《政府工作報告》。

基于樣本完整性，本研究在定性研究時還將對基本公共服務(wù)各領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響的相關(guān)文件納入文本范圍。我國建國后在戶籍管理、社會保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域都發(fā)布過一些重要文件，這些文件對于我國基本公共服務(wù)均等化改革與發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，因此有必要把這些重要文件納入政策文本分析對象的范疇。

2.研究方法

對政策文本分析的終極目的是為了超越表面化的文本政策，溯及其背后真正的利益動因?；竟卜?wù)均等化政策文本是基本公共服務(wù)政策的表象形態(tài)，是靜態(tài)的文件總和。我們需要透過這種靜態(tài)政策文本的表象形態(tài)，去把握基本公共服務(wù)政策內(nèi)在的實質(zhì)形態(tài)，即政策文本所內(nèi)隱的基本公共服務(wù)價值取向、工作思路和內(nèi)容特點。基于本文的研究旨趣，擬采取內(nèi)容分析法、時間序列分析法與批評話語分析三種方法。

內(nèi)容分析法（content analysis）作為一種規(guī)范的研究方法，將“用語言而非數(shù)量表示的文本轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料”，可以對基本公共服務(wù)均等化政策文本內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和量化描述，適合于對基本公共服務(wù)均等化政策文本作定量研究，揭示基本公共服務(wù)均等化政策的歷史變遷及其特征。

時間序列分析法（Time Series Analysis）是一種以時間為序，揭示事物演變規(guī)律、預(yù)測事物未來發(fā)展趨勢的方法體系，其主要依賴于對信息及其所反映的事物自身演變過程的系統(tǒng)分析。在布賴恩·瓊斯看來，在不同的時間關(guān)注不同的問題同樣是政治系統(tǒng)的癖好?；竟卜?wù)政策作為一種政治決策，總是在復(fù)雜背景中進行，因而具有鮮明的動態(tài)性。本文需要采用時間序列分析法對基本公共服務(wù)均等化政策演變歷程進行分析，揭示它的演變規(guī)律并預(yù)測其未來發(fā)展態(tài)勢。

批判話語分析（Critical Discourse Analysis）于20世紀(jì)八九十年代興起，它通過一種開放、綜合、交叉的研究視角，探討話語是怎樣建構(gòu)世界同時又被世界建構(gòu)，闡述語言、權(quán)力和意識形態(tài)之間的復(fù)雜互動關(guān)系。本文將從批評話語分析視角出發(fā)，對基本公共服務(wù)均等化的政策文本進行多維度分析，微觀解剖基本公共服務(wù)均等化政策文本的語言結(jié)構(gòu)，進而宏觀解讀我國基本公共服務(wù)均等化政策變遷的社會歷史語境。

3.技術(shù)路線

首先，對基本公共服務(wù)均等化的政策進行價值類型和價值內(nèi)容的分類，在信息提取、信息歸納的基礎(chǔ)上進行并實現(xiàn)概念的操作化；其次，以納入選擇范圍的政策文本為研究對象，按照時間序列逐一分析每一政策文本，并將其歸到各類價值及其相應(yīng)的價值內(nèi)容中去，對全部政策文本的價值分析完畢后，對基本公共服務(wù)關(guān)鍵詞進行頻數(shù)統(tǒng)計；最后，以整理出的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)歷史背景，廓清我國基本公共服務(wù)均等化政策的時代特征、發(fā)展階段，梳理出我國基本公共服務(wù)均等化政策的變遷邏輯。

三、政策回顧：從城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)失衡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

通過政策文本的分析可以看出，我國基本公共服務(wù)均等化政策在黨的執(zhí)政理念、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會公共需求共同作用之下，經(jīng)過了較為曲折的變遷過程。從價值取向來看，基本公共服務(wù)政策經(jīng)歷了“平均—效率—公平”的三次轉(zhuǎn)換；從時間序列來看，基本公共服務(wù)均等化政策可以劃分為1949—1978年、1978—2002年、2012—2015年三個階段；從政策內(nèi)容來看，基本公共服務(wù)經(jīng)歷了低水平平均、嚴(yán)重失衡、邁向新的均衡三個時期。

1.1949—1978年的基本公共服務(wù)均等化政策

在此一階段，政策文本包含1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》4個憲法文本；黨的八大、九大、十大、十一大4個黨代會報告文本；一五計劃（1953～1957）、二五計劃（1958～1962）、三五計劃（1966～1970）、四五計劃（1971～1975）、五五計劃（1976～1980年）5個五年規(guī)劃文本；1954年到1978年間10個國務(wù)院政府工作報告文本。這一階段的社會背景導(dǎo)致基本公共服務(wù)政策制定主要考量的是體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性，穩(wěn)定社會秩序。政策話語中“公平”這組變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率一直保持在2%以上，而“效率”這組變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率一直維持在1.5%左右，這些信息傳遞出這一階段基本公共服務(wù)均等化的時代特征與運作邏輯。

第一，“平均導(dǎo)向、全面覆蓋”的基本公共服務(wù)價值觀。這一時期國家在價值取向上堅持平等優(yōu)先，力求體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》在第五章“文化教育政策”中對新中國公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容、主要目的以及制度創(chuàng)建提出了整體性設(shè)想，奠定了基本公共服務(wù)均等化的憲法基礎(chǔ)。1951年黨和政府出臺了《中華人民共和國勞動保險條例》，明確在企業(yè)內(nèi)部實施養(yǎng)老保險，并且在實際上實行了全國統(tǒng)籌，這標(biāo)志著養(yǎng)老保險制度在中國再度重生。⑥1954年通過的《憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利”；第九十四條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利。國家設(shè)立并且逐步擴大各種學(xué)校和其他文化教育機關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利?！贝_認(rèn)了政府應(yīng)當(dāng)提供社會保險、社會救濟、群眾衛(wèi)生事業(yè)和基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)的義務(wù)。在此理念指引下，新中國的公共服務(wù)從零起步，投資興辦了教育、衛(wèi)生、社會保障和文化等一大批關(guān)系公民基本生存和發(fā)展的社會事業(yè)。建國初期，基本公共服務(wù)的發(fā)展速度也是比較快的，“1954年預(yù)算中國家用于文教、衛(wèi)生和社會福利事業(yè)的支出等于1950年的4.9倍。這部分的支出占整個財政支出的比重也從1950年11.1%增加到1954年預(yù)算的14.7%”⑦?！?957年的在校學(xué)生人數(shù)，比1956年，高等學(xué)校增長9.7%，普通中學(xué)增長15%，小學(xué)增長5.5%。群眾辦學(xué)在1957年也有了很大的發(fā)展，在這方面成績最多的有四川、江蘇、河南、河北等省。衛(wèi)生部系統(tǒng)的醫(yī)院病床數(shù)，比上一年增長11.7%。文化出版事業(yè)，也有所發(fā)展。”⑧后來由于大躍進以及文化大革命的影響，經(jīng)濟社會發(fā)展受到極大干擾，公共服務(wù)體系的發(fā)展也處于停滯不前的狀況。雖然在城鄉(xiāng)分割的前提下實現(xiàn)了基本公共服務(wù)的全面覆蓋、區(qū)域均等，但是限于當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，公共服務(wù)產(chǎn)品總體上嚴(yán)重短缺，公共服務(wù)供給水平非常低。

第二，“二元分治、城鄉(xiāng)兼顧”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀。這一時期追求的社會公平是城鄉(xiāng)二元分治基礎(chǔ)上的社會公平?；竟卜?wù)“二元化”差別供給奠基于“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分的戶籍制度“社會屏蔽”（social closure）。以1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》為標(biāo)志，新中國的“二元化”戶籍制度開始建立；1955年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，將農(nóng)村人口納入戶口登記管理的范圍；1958年1月，全國人大常委會發(fā)布的《戶口登記條例》規(guī)定，“必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷人的證明”，否則，戶口遷出將不予辦理，這一規(guī)定嚴(yán)格限制了公民由農(nóng)村向城市的遷移；1964年和1977年，公安部分別發(fā)布《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》草案及其正式文件，以“嚴(yán)格控制”和“適當(dāng)限制”兩個原則封堵了由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的通道；1975年《憲法》則取消了公民“居住和遷移自由”的條款?；仡欉@段歷史，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分于國家而言，是國家主導(dǎo)工業(yè)化過程的客觀需要，但也成為了我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)形成的最根本原因。這一時期的基本公共服務(wù)供給體系以戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，即在城市實施“單位制福利”，運行“單位辦社會”的公共服務(wù)供給模式；在農(nóng)村，村集體經(jīng)濟作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要融資和供給主體，實施以小學(xué)教育、集體養(yǎng)老和合作醫(yī)療為主體的“集體福利制度”。⑨這一體系的實施導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給主要面向城市單位職工，農(nóng)村居民則未能享受到同等的基本公共服務(wù)。

第三，“高度集中、政府包攬”的基本公共服務(wù)供給觀。在計劃經(jīng)濟體制下，公共服務(wù)資源相對匱乏，要實現(xiàn)公共服務(wù)的普遍可及和均等化，只能實行“蘇聯(lián)式的公共服務(wù)體系”，由政府向社會公眾直接配給最迫切需要的基本公共服務(wù)，最低程度上滿足城鄉(xiāng)居民的基本公共需求。在城市中，國家通過“企業(yè)辦社會”的方式供給公共服務(wù)，公民以“單位人”的身份享有“職工福利”，包括退休保障、醫(yī)療、教育、住房等在內(nèi)的公共服務(wù)都是免費和相對均等的。農(nóng)村主要實行通過集體經(jīng)濟力量提供基本生活保障的公共服務(wù)供給模式，國家只承擔(dān)有限的財權(quán)責(zé)任。1958年北戴河會議通過的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》明確規(guī)定，人民公社“實行政社合一，鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會就是社務(wù)委員會”⑩，人民公社因此兼具行政與生產(chǎn)管理雙重職能，農(nóng)民以社員身份聽從生產(chǎn)安排，村集體經(jīng)濟成為農(nóng)民享有的“集體福利制度”的主要供給來源。這種政府“高度集中、統(tǒng)一計劃、政府包攬”的基本公共服務(wù)模式具有“個人負(fù)擔(dān)較低”的特點，但是存在供給效率極低和資源浪費的情況。

2.1978—2002年的基本公共服務(wù)均等化政策

在該階段，政策文本包含1978年《憲法》、1982年《憲法》2個憲法文本；包含黨的十二大、十三大、十四大、十五大4個黨代會報告文本；六五計劃（1981～1985）、七五計劃（1986～1990）、八五計劃（1991～1995）、九五計劃（1996～2000）、十五計劃（2001～2005年）5個五年規(guī)劃文本；1979年到2002年間24個國務(wù)院政府工作報告文本。政策話語中“公平”這組變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率下降到僅略高于1%，而“效率”變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率上升到4%左右，這意味著這一時期基本公共服務(wù)政策及其價值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)型。

第一，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本公共服務(wù)價值觀。1978年12月黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的大幕，全黨工作重點迅速轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，我國開始了波瀾壯闊的經(jīng)濟發(fā)展時期。這一時期的主要焦點是經(jīng)濟改革：經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向工業(yè)經(jīng)濟，經(jīng)濟模式由內(nèi)向經(jīng)濟轉(zhuǎn)向外向經(jīng)濟。在發(fā)展主義意識形態(tài)主導(dǎo)下，政府快速向“發(fā)展型政府”轉(zhuǎn)變，各級政府都把追求國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長作為中心任務(wù)。在20世紀(jì)80—90年代，中國政府將經(jīng)濟政策和經(jīng)濟增長置于優(yōu)先地位而對社會政策和社會建設(shè)重視不夠?，甚至為了追求經(jīng)濟增長而“容忍不平等的擴大”?。改革取消了針對產(chǎn)業(yè)工人“從搖籃到墓地”的傳統(tǒng)社會福利承諾，但并未成功設(shè)計出社會政策以適應(yīng)經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型；盡管市場化改革提高了大部分人的生活水平，但福利供給沒有明顯改善，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，催生了新的不平等。?在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的理念指導(dǎo)下，基本公共服務(wù)體制變革盡管不斷推進，努力與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，但是由于種種原因，基本公共服務(wù)在計劃經(jīng)濟下城鄉(xiāng)失衡的基礎(chǔ)上不斷加劇，同時還出現(xiàn)了區(qū)域嚴(yán)重失衡、群體嚴(yán)重失衡的情況。在21世紀(jì)初，我國基本公共服務(wù)“城鄉(xiāng)差距不斷加大、覆蓋范圍不斷縮小、區(qū)域差距不斷加大、群體差距不斷加大、個人負(fù)擔(dān)不斷加重”的情況非常嚴(yán)重。

第二，“城鄉(xiāng)分割、以城為主”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀。在此階段，我國基本公共服務(wù)體制改革沿襲了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元思路。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度基礎(chǔ)上，部分基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間存在兩套供給政策，且城市供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。城市中，一方面繼續(xù)沿用“單位辦社會”，向職工提供住房、取暖、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、子女教育等方面的福利保障，但是由于經(jīng)濟體制改革的推進，不同的工作單位間福利差距越來越大；另一方面，開始推進公共服務(wù)的社會化與市場化改革。在農(nóng)村，傳統(tǒng)的公共服務(wù)體系隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行、農(nóng)村集體經(jīng)濟的實際解體而逐漸瓦解；在教育公共服務(wù)方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力薄弱，因而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費實際上通過稅費攤派轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。在醫(yī)療公共服務(wù)方面，1979年12月頒布的《農(nóng)村合作醫(yī)療章程》（試行草案）》將“農(nóng)村合作醫(yī)療”定義為“人民公社社員依靠集體力量，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立起來的一種社會主義性質(zhì)的醫(yī)療制度，是社員群眾的集體福利事業(yè)”；1981年3月衛(wèi)生部《關(guān)于加強衛(wèi)生機構(gòu)經(jīng)濟管理的意見》提出，醫(yī)療衛(wèi)生單位開展增收節(jié)支，講求經(jīng)濟效益；1985年4月《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告的通知》提出，計劃免疫注射和婦幼保健服務(wù)可以適當(dāng)收取勞務(wù)費，衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測、藥品審批和檢驗等都要收取勞務(wù)費和成本費。資金來源不足使絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村合作醫(yī)療體系在20世紀(jì)80年代陷于停頓或癱瘓。在農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)方面，1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出，農(nóng)村的養(yǎng)老保險改革由民政部負(fù)責(zé)；1992年民政部在總結(jié)探索試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》；1995年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見的通知》要求推進這項工作。但在系列政策的實際執(zhí)行中，由于國家財政投入乏力，因而農(nóng)民參保積極性較低，至20世紀(jì)末，該項保障措施全面停滯?？梢?，該階段的基本公共服務(wù)供給處于城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

第三，“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的基本公共服務(wù)供給觀。20世紀(jì)80年代，政府行政管理體制和財政體制改革并舉，改革的突出特征即為“分權(quán)”。中央與地方行政與財政權(quán)力的重置導(dǎo)致了二者對地方治理與財政控制力的此消彼長，中央政府分稅制改革由此出臺。財權(quán)在中央與地方重新設(shè)定，事權(quán)卻未能隨之重新劃分，財權(quán)與事權(quán)的不對稱直接影響了地方公共服務(wù)供給財力，而中央財政轉(zhuǎn)移支付體系也未能“充分支持地方政府提供這些服務(wù)時所需的支出”?。為解決公共服務(wù)籌資矛盾，預(yù)算外支出與“亂收費”現(xiàn)象頻發(fā)；此外，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡也導(dǎo)致了各地基本公共服務(wù)供給失衡加劇。

在此階段，以“多元化”、“社會化”、“市場化”和“地方化”為特征，我國政府公共服務(wù)體制改革逐步推動供給主體由一元向多元轉(zhuǎn)變、供給產(chǎn)品由全部“免單”向部分付費轉(zhuǎn)變，客觀上促進了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的提高；與此同時，在公共服務(wù)體制改革中，公共服務(wù)責(zé)任下移，以期逐步實現(xiàn)地方負(fù)責(zé)、分級管理。其結(jié)果卻是地方政府的公共服務(wù)職能不斷弱化，公共服務(wù)缺少常態(tài)化、規(guī)?；度?，公共服務(wù)供給的普及性和均等化程度大大降低了?。以教育公共服務(wù)為例，1985年至1999年間，國家相繼出臺了《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）、《中華人民共和國義務(wù)教育法》（1986年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《中華人民共和國教育法》（1995年）、《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（1999年），確立了“分級辦學(xué)”、教育經(jīng)費的“三個增長”等教育管理原則的制度化、法制化地位。但在具體落實中，由于鄉(xiāng)、村財政投入乏力，“基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)”難以實現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育最主要的經(jīng)費來源仍然是“最廣大的農(nóng)民群眾”，而投入不足必定導(dǎo)致教育質(zhì)量低下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展難以為繼也就不足為奇。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，從20世紀(jì)80年代到2002年，我國政府的投入出現(xiàn)相對萎縮，隨著財政“分灶吃飯”和分稅制改革，衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)為了生存，不得不較多地依賴醫(yī)療服務(wù)收費和提供有償?shù)墓残l(wèi)生服務(wù)，而逐漸忽視了承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的社會職責(zé)?！爸蒯t(yī)輕防”與“重經(jīng)濟效益輕社會效益”的狀況成為縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務(wù)組織的普遍狀況，導(dǎo)致了我國農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)供給不足的現(xiàn)實局面。

3.2003—2015年的基本公共服務(wù)均等化政策

在該階段，政策文本包含1982年《憲法》文本；黨的十六大、十七大、十八大3個黨代會報告文本；十一五計劃（2006～2010）、十二五計劃（2011～2015）2個五年規(guī)劃文本；2003年到2015年間24個國務(wù)院政府工作報告文本。新的社會背景下基本公共服務(wù)政策的評價維度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從政策文本的內(nèi)容分析與時間序列分析可以看出，進入21世紀(jì)，基本公共服務(wù)政策話語中“公平”這組變量用詞在各年文本中的累積覆蓋率迅速上升，最高點接近了4%，并且回歸分析顯示其還在加速增長。這表明了基本公共服務(wù)政策發(fā)生了深刻的變化。

第一，“民生導(dǎo)向、公平優(yōu)先”的基本公共服務(wù)價值觀。這一階段，政府秉持“以人為本”和“科學(xué)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，公共服務(wù)體系的構(gòu)建顯示出更為普遍和全面的特征：城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)，全面醫(yī)?；緦崿F(xiàn)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度全面建立，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面鋪開，公共就業(yè)服務(wù)體系實現(xiàn)全覆蓋，新型社會救助體系基本形成，最低生活保障實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，保障性住房建設(shè)加快推進，逐步形成了“廣覆蓋、趨于均衡、個人負(fù)擔(dān)降低”新的均衡。?在2005年《政府工作報告》中，“建設(shè)服務(wù)型政府”的執(zhí)政理念被明確提出；2006年《十一五規(guī)劃綱要》（十屆全國人大四次會議審議通過）和《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（中共十六屆六中全會審議通過）更是將“基本公共服務(wù)均等化”納入政府工作日程，標(biāo)志著我國基本公共服務(wù)的價值理念發(fā)生了重大變化；2007年中共十七大報告突出強調(diào)以“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”為切入點，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、促進社會公平正義；2010年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（中共十七屆五中全會審議通過）再次重申“加強社會建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系”的重要性，要求著力保障和改善民生，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化；2012年7月國務(wù)院公布了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，第一次明確界定了基本公共服務(wù)的服務(wù)范圍、服務(wù)對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和覆蓋水平，使基本公共服務(wù)均等化從理念藍圖變成現(xiàn)實計劃。至此，“民生導(dǎo)向、公平優(yōu)先”的基本公共服務(wù)價值觀完全得到了確立。

第二，“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀。在此發(fā)展觀指導(dǎo)下，我國的公共政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)向，農(nóng)村居民、弱勢群體更多地成為政策受益者，在農(nóng)民工就業(yè)保障、城鄉(xiāng)義務(wù)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障各個方面，政府頒布和實施的系列政策文本均顯示出政策重心的轉(zhuǎn)移，自中共十六大以來，“從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越”毫無疑問極大促進了社會公平正義。2002年10月，黨的十六大報告提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的重大戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，使多年來一直處于僵局之中的“三農(nóng)”問題被提升到國家宏觀經(jīng)濟層面加以解決；2003年10月，黨的十六屆三中全會提出了包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”在內(nèi)的五個“統(tǒng)籌”，強調(diào)“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”；2008年10月，十七屆三中全會作出《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出從六個方面實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”：城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、公共服務(wù)一體化、就業(yè)市場一體化、社會管理一體化；2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是直面“城鄉(xiāng)二元”問題，指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，要“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”；2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布，明確提出新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，要求在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，始終堅持以人為本，把促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、完善社會保障、提高基本公共服務(wù)水平擺在更加突出的位置，提出一系列政策措施來保障農(nóng)民工在子女教育、就業(yè)機會、居住環(huán)境、收入增長和權(quán)益保護等多方面享受到同等的公共服務(wù)。

這一時期，基本公共服務(wù)的各個領(lǐng)域不斷出臺一些有重要影響力的政策。在義務(wù)教育方面，2003年召開的國務(wù)院全國農(nóng)村教育工作會議作出了教育資源投入向農(nóng)村傾斜的政策決策：新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村以加快普及農(nóng)村義務(wù)教育。受此類政策影響，至2008年，農(nóng)村義務(wù)教育得以與城市一樣，基本實現(xiàn)了全免費；同時，城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距逐漸縮小，均等化程度不斷提高。在醫(yī)療保障方面，自2003年開始試點建立的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”制度，經(jīng)過6年發(fā)展，至2008年已在全國農(nóng)村基本建立；與此同時，“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險”制度自2007年開始推行，該制度囊括了城鎮(zhèn)非從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員。由此，“基本醫(yī)療保障制度”由“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險”、“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險”和“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”三大體系共同支撐起來，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。在醫(yī)療保障制度全面確立和實施的同時，2009年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》為實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)明確了改革方向和具體措施。在養(yǎng)老保障方面，與醫(yī)療保障制度全覆蓋的思路相一致，政府在落實和固化城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度成果、做實和擴大正規(guī)就業(yè)人員的參保覆蓋率的同時，于2009年9月啟動試點，擬通過建立“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，使農(nóng)村居民享有與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同樣的養(yǎng)老保障?！靶罗r(nóng)保”資金通過個人繳費、集體補助、政府補貼三條渠道籌集，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金的方式解決年滿60周歲的農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。在公共就業(yè)服務(wù)方面，2002年以來，政府不斷加大公共就業(yè)服務(wù)的財政投入和供給力度，制定實施了一系列積極的就業(yè)政策，城鄉(xiāng)職業(yè)介紹與培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)通過“政府主導(dǎo)、多元社會主體共同參與”的模式逐步得以建立和完善；2007年，《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》相繼出臺，分別就建立健全就業(yè)援助制度的政府責(zé)任、勞動關(guān)系的全面規(guī)范作出了法律規(guī)定。應(yīng)該說，這兩部法律的出臺對于消除城鎮(zhèn)就業(yè)體系對農(nóng)民工的就業(yè)歧視、維護農(nóng)民工勞動權(quán)益的意義極為重大。

第三，“政府主導(dǎo)、多元協(xié)同”的基本公共服務(wù)責(zé)任觀。這一階段的公共服務(wù)制度改革，一方面不斷強化政府的供給主體責(zé)任，另一方面也在不斷推進公共服務(wù)的市場化、社會化，基本公共服務(wù)多元供給機制不斷成熟和擴展，為縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間基本公共服務(wù)差距提供了機制支撐。首先，進一步明確了政府責(zé)任。以農(nóng)村教育公共服務(wù)為例，2005年開始建立的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制明確規(guī)定，由中央和地方分項目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，并且由中央負(fù)擔(dān)主要部分；2006年，《義務(wù)教育法（修訂案）》由全國人大審議通過，不僅正式明確了各級政府在義務(wù)教育方面的責(zé)任，更是作出了將義務(wù)教育經(jīng)費納入公共財政保障范圍、義務(wù)教育階段免收學(xué)雜費的規(guī)定。再以住房保障為例，2007年國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，保障性住房體系被納入政府公共服務(wù)范圍，并提出了通過廉租房、經(jīng)濟適用房建設(shè)解決城市低收入家庭的住房問題的具體措施。2012年《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》具體確定了8個領(lǐng)域和殘疾人基本公共服務(wù)共44類、80個基本公共服務(wù)項目，首次明確了政府基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。其次，進一步調(diào)整了中央與地方的責(zé)任。通過不斷完善財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了中央政府與地方政府的事權(quán)與財權(quán)劃分。為推進基本公共服務(wù)均等化和公共財政體制改革，2006年國家出臺“十一五規(guī)劃綱要”，提出“有條件的地方可實行省管縣的體制”，2009年中央“一號文件”進一步明確提出了全面推進省管縣體制改革的目標(biāo)；積極推進省管縣的財政體制改革，調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，探索建立公共服務(wù)的財政投入增長機制。再次，創(chuàng)新了以“多元主體協(xié)同供給”為特色的基本公共服務(wù)供給機制，在明確政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位的前提下，積極推動公共服務(wù)供給的市場化與社會化運作。?2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出使市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好地發(fā)揮政府作用，一方面“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”，另一方面“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。

四、政策反思：價值理性與技術(shù)理性的雙重匱乏

作為公共政策的基本公共服務(wù)均等化政策文本是我國政治系統(tǒng)的權(quán)威輸出，一方面是對社會利益的分配，另一方面也反映了政府的價值判斷?？v觀不同時期的政策文本，可以清晰地發(fā)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化存在著價值理性與技術(shù)理性的雙重缺失。在價值理性層面，表現(xiàn)為民主性、法治性匱乏，政策文本的制定主體呈現(xiàn)“強精英性”與“弱參與性”，政策文本的法定效力凸顯“多政策性”與“少法規(guī)性”；在技術(shù)理性層面，表現(xiàn)為科學(xué)性不夠，政策文本的具體內(nèi)容呈現(xiàn)“顯碎片化”與“弱整體性”。

1.基本公共服務(wù)均等化政策文本的制定主體呈現(xiàn)“強精英性”與“弱參與性”。如約瑟夫·E.施蒂格利茲所說，“從搖籃到墳?zāi)梗覀兊纳顭o不受政府活動的影響。”?在現(xiàn)實的政治過程中，政府承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品滿足社會公眾需求的基本責(zé)任，政府制定基本公共服務(wù)政策文本本身無可厚非，但并不意味著政府在政策文本的制定與出臺過程中可以忽略公民參與。我國基本公共服務(wù)均等化政策文本制定主體呈現(xiàn)明顯的“強精英性”與“弱參與性”。從我國的政黨體制來考察，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，是韋伯所說的意識形態(tài)性質(zhì)的政黨?，根本目標(biāo)是實現(xiàn)一種政治理想，對國家大政方針實際承擔(dān)完全責(zé)任。我國的一切大政方針都是建立在這一政治體制基礎(chǔ)之上的，基本公共服務(wù)均等化政策文本也是“政治理想推動的精英決策”的結(jié)果。我國公共服務(wù)政策都是源于高層領(lǐng)導(dǎo)對現(xiàn)實的把握和推動，本質(zhì)上是政治精英主導(dǎo)政策過程的結(jié)果。在現(xiàn)實中，無論社會公眾對某些公共服務(wù)的需求多么迫切，都不能自動地將社會需求輸入政治過程。我國基本公共服務(wù)政策的出臺往往不是多元主體間的社會互動，而是由政府精英進行利益綜合，再在權(quán)力精英之間進行政治折中。這種“內(nèi)輸入”彰顯出我國基本公共服務(wù)均等化政策制定主體“強精英性”的特點。

我國基本公共服務(wù)政策文本輸出作為一種精英主導(dǎo)、行政支配、自上而下的福利賦予行為，缺少社會公眾的有效參與。在當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化的推進過程中，社會公眾只是公共服務(wù)的被動接受者，利益訴求的渠道明顯缺乏，利益表達的權(quán)利保障不足。在這種情況下，基本公共服務(wù)供給及其均等化的推進主要取決于政府決策者的主觀意愿以及認(rèn)知程度。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為：“人們可以成功實現(xiàn)什么受到經(jīng)濟機會、政治自由、社會權(quán)利、促進良好健康的條件、基本教育以及對開創(chuàng)性行為鼓勵和培養(yǎng)等等因素的影響，提供這些機會的制度性安排，又取決于人們對其自由的實施，即人們是否運用其自由來參與社會選擇、參與促進這些機會發(fā)展的公共政策?！?很顯然，基本公共服務(wù)均等化的有序推進需要公眾參與。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，沒有有效的公眾參與，政府自利性取向下的短視行為、政府壟斷供給中的效率不高、公共服務(wù)質(zhì)量低下以及各種“尋租”腐敗問題的“政府失靈”問題必然大量存在。

2.基本公共服務(wù)均等化政策文本的法定效力凸顯“多政策性”與“少法規(guī)性”。我國基本公共服務(wù)均等化往往是以文件、規(guī)章的形式推動的，有鮮明的“政策性”。例如，為提高農(nóng)民生活水平、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村，黨中央、國務(wù)院先后出臺了多個“一號文件”。這些政策性的文件多將注意力集中于基本公共服務(wù)具體資源的分配與單一矛盾的協(xié)調(diào)，需重視以權(quán)利保障為核心的正式制度構(gòu)建問題。通過對政策文本的分類統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前我國以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系已初步形成，政治、經(jīng)濟、社會生活及其發(fā)展均有法可依，但與基本公共服務(wù)發(fā)展的基本要求相比，我國公共服務(wù)法制建設(shè)還比較滯后，諸多公共服務(wù)領(lǐng)域存在立法空白，一些公共服務(wù)法規(guī)也存在不少的缺陷與漏洞。以農(nóng)民工基本公共服務(wù)權(quán)益法律保護為例，除《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》等幾部面向全體社會公眾的法律之外，主要是依靠部門規(guī)章、地方性法規(guī)，尚未制定全國性的農(nóng)民工權(quán)益保護法規(guī)；既有的規(guī)章制度中的規(guī)定也大多是原則性的，缺乏具體的法律保障措施和實施辦法。在西方發(fā)達國家，基本公共服務(wù)均等化進程無一例外均以立法為先導(dǎo)，通過建立多層次的公共服務(wù)法律體系，實現(xiàn)公共服務(wù)的“有法可依”，公共服務(wù)法治化特征非常明顯。德國歷時近20年完成的《社會法典》于1983年公布，其內(nèi)容涵蓋了社會保障的方方面面；日本2006年頒布的《公共服務(wù)改革法》和澳大利亞1999年修訂的《公共服務(wù)法》都是以國家統(tǒng)一立法的形式對公共服務(wù)改革加以調(diào)整。在我國基本公共服務(wù)均等化的推進過程中，明顯地體現(xiàn)了法治闕如的特征。

3.基本公共服務(wù)均等化政策文本的具體內(nèi)容呈現(xiàn)“顯碎片化”與“弱整體性”。從政策文本可以看出來，我國基本公共服務(wù)供給具有嚴(yán)重的“碎片化”特征，體現(xiàn)為公共服務(wù)政策的條塊分割、部門主義，這些“弱整體性”的政策大大影響著基本公共服務(wù)的公平與效率。制度、資源和行動者對于基本公共服務(wù)供給“碎片化”有著直接影響。?從建國以來的基本公共服務(wù)政策文本可以看出，各個時期基本公共服務(wù)均等化政策的“碎片化”特征都比較明顯，這種“碎片化”表現(xiàn)為制度分割型碎片化、資源缺乏型碎片化和府際博弈型碎片化。在新中國建國初期，由于戶口管理體制的隔離，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的碎片化；改革開放之后，政府公共服務(wù)資源供給不足，而資源優(yōu)先保證城市，嚴(yán)重忽略了農(nóng)村的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的“碎片化”；我國以專業(yè)分工、行政等級制和非人格化為特征的政府組織形式為基本公共服務(wù)分割管理模式的形成奠定了組織基礎(chǔ)，1994年分稅制改革以及21世紀(jì)初的稅費改革，導(dǎo)致中央與地方政府、不同地方政府之間均產(chǎn)生激烈的競爭博弈關(guān)系，過度競爭導(dǎo)致公共服務(wù)供給過程缺乏府際協(xié)作，加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的碎片化。以醫(yī)療保障為例，“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險”、“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險”和“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”三項制度各自獨立運行，其資金來源、繳費比例、供給主體投資能力各不相同，突出顯現(xiàn)了我國基本公共服務(wù)均等化政策的“顯碎片化”與“弱整體性”。

五、未來展望：法治化、民主化、科學(xué)化

“任一民主國家的穩(wěn)定不僅取決于經(jīng)濟發(fā)展，也取決于它的政治制度的合法性與有效性”。?合法性是任何政治體制得以存在的根源，“人類特定政治生活的安排需要某種合法性的支持和證明，這幾乎是所有社會的一個通則?！?有效性是一切政府治理得以維持的保障，通過有效的政策推動基本公共服務(wù)均等化是政府治理的核心命題。近年來，我國基本公共服務(wù)的均等供給雖然取得了較大進展，但仍遠(yuǎn)未達到實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)。為實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，需要不斷推動基本公共服務(wù)政策的法治化、民主化與科學(xué)化進程。

1.推進基本公共服務(wù)均等化政策的民主化。公民通過社會安排來擴展自身的自由，同時又通過自由的運用來參與和影響社會安排。公民的這種參與會促使社會安排更加恰當(dāng)?；竟卜?wù)均等化作為一項面向公民的社會安排，要達到讓公民滿意的效果，必須讓公民參與到與基本公共服務(wù)均等化相關(guān)的政策過程中來。如果把基本公共服務(wù)均等化看作是政府單方的施舍，忽略了公眾參與，就可能會導(dǎo)致公平與效率的雙重?fù)p失。隨著現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能的復(fù)雜化和專業(yè)化程度加深，少數(shù)政治代表越來越難以保證對社會公眾需求的準(zhǔn)確把握?；诖耍仨殞竟卜?wù)均等化內(nèi)在包含的民主政治理念給予足夠的重視。公民作為基本公共服務(wù)的對象，有權(quán)在基本公共服務(wù)政策的制定中表達其意見和愿望。公民參與有助于提高公共服務(wù)供給種類、數(shù)量和質(zhì)量的整體水平，最終讓基本公共服務(wù)均等化建立在堅實的民主基石之上。

2.推進基本公共服務(wù)均等化政策的法治化。必須把法治化作為扭柄來推進基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，建構(gòu)“憲法－法律－政策”系統(tǒng)化、立體化的制度體系。需要通過立法建立基本公共服務(wù)的基本原則，著手完善基本公共服務(wù)各項法律制度，依法對基本公共服務(wù)范圍進行合理調(diào)整，按照法定的服務(wù)方式推進基本公共服務(wù)均等化進程。從當(dāng)前公民權(quán)利譜系的內(nèi)容來看，不僅要依法推進教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、住房保障、公共就業(yè)等公共服務(wù)發(fā)展，還要通過法律保證基本公共服務(wù)進程中的公民參與、民主監(jiān)督等政治權(quán)利，同時還需要完善財政稅收法律、收入分配法律、社會保障法律、社會治理法律、社會合作法律等相關(guān)法律，從而構(gòu)成一個完整、統(tǒng)一的法律體系，真實、有效地保障公民的各項基本公共服務(wù)權(quán)利。

3.推進基本公共服務(wù)均等化政策的科學(xué)化?；竟卜?wù)均等化作為融合政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展理想的政策目標(biāo)，承載著廣泛而深厚的價值訴求。這并不意味著基本公共服務(wù)均等化對科學(xué)和理性精神的排斥，相反，它要求價值訴求與科學(xué)精神的契合與統(tǒng)一?；竟卜?wù)中的每一項具體內(nèi)容，都會涉及復(fù)雜的技術(shù)性問題，因而需要按照技術(shù)邏輯來思考、處理。推進基本公共服務(wù)均等化，必須在政策文本中“把科學(xué)化、技術(shù)化追求與價值追求統(tǒng)一起來”?。當(dāng)前，面對廣泛而深刻的國內(nèi)外環(huán)境變化，要實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)普遍性、可及性、公平性的目標(biāo)，縮小基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、階層差距和群體差距，政府需要對基本公共服務(wù)均等化的“科學(xué)性”給予更多的關(guān)注。政府應(yīng)基于對基本公共服務(wù)均等化“價值理性”和“技術(shù)理性”的反思，改革公共財政體制，創(chuàng)新公共服務(wù)機制，提升基本公共服務(wù)的均等化水平，促進基本公共服務(wù)均等化的持續(xù)、健康發(fā)展。

注釋：

①涂端午：《中國高等教育政策制定的宏觀圖景》，《北京大學(xué)教育評論》2007年第10期。

②李波：《史記字頻研究》，商務(wù)印書館，2005年。

③王婷：《建國以來我國城鄉(xiāng)關(guān)系重要政策文本的語用學(xué)分析》，《學(xué)?！?014第6期。

④《列寧全集》（第9卷），人民出版社，1959年。

⑤鄧成明、陽建勛：《論基本公共服務(wù)均等化的憲法價值》，《太平洋學(xué)報》2009年第11期。

⑥周建華：《建國以來養(yǎng)老保險制度的變遷與展望》，《長春大學(xué)學(xué)報》2015年第5期。

⑦周恩來：《1954年國務(wù)院政府工作報告》，1954年5月23日。

⑧薄一波：《關(guān)于一九五八年度國民經(jīng)濟計劃草案的報告》，1958年2月3日。

⑨??郁建興：《中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機制》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第3期。

⑩中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》（第十一冊），中央文獻出版社，1995年。

?王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性轉(zhuǎn)變》，見周建明、胡鞍鋼、王紹光：《和諧社會構(gòu)建》，清華大學(xué)出版社，2007年。

?Bjorn A.Gustafsson,Li Shi,Terry Sicular(ed),Inequality and Public Policy in China,Cambridge University Press,2008.

?Tony Saich,Governance and Politics of China,Palgrave Macmillan,2001.

?Christine P.W.Wong,Richard M.Bird,《中國的財政體系：進行中的工作》，見勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基：《偉大的中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社，2009年。

?石培琴：《我國區(qū)域基本公共服務(wù)均等化研究》，財政部財政科學(xué)研究所博士論文，2014年。

?[美]約瑟夫·E.施蒂格利茲：《政府經(jīng)濟學(xué)》，曾強、何志雄譯，春秋出版社，1988年。

?馬克斯·韋伯（Weber.M.）在討論官僚統(tǒng)治和政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時提出一個現(xiàn)代國家政黨組織原則的“二分”理想類型，即謀求職位庇護權(quán)組織(organizations for job patronage)和意識形態(tài)性質(zhì)（ideological）的組織；前者的政黨成員設(shè)法把他們的領(lǐng)袖推到最高位置，以便于其能向追隨者分配國家官職；后者的目標(biāo)則是實現(xiàn)根本性的政治理想（substantive political ideals）。參見[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（第2卷），閻克文譯，上海人民出版社，2010年。

?阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽窗l(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學(xué)出版社，2002年。

?杜春林、張新文：《鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給:從“碎片化”到“整體性”》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第7期。

??[德]哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶出版社，1989年。

?張康之：《尋找公共行政的倫理視角》（修訂版），中國人民大學(xué)出版社，2012年。

（責(zé)任編輯譚力）

A Retrospection and Reflection on the Equalizaion of Basic Public Services since the Founding of PRC: A Discourse Analysis Approach

Fan Fengchun

Abstract:Given the legitimacy,probability and necessity to equalize basic public services,it is practically significant to have a scrutiny on relevant policy discourses after the founding of PRC.With content analysis,times-series analysis and critical discourse analysis,this paper finds these policy discourses witness an evolution from balanced development between rural and urban areas to imbalanced development and to an overall planned development.Meanwhile the scrutiny also indicates that the government are short of both value rationality and technological/instrumental rationality when making policies.To lay a solid foundation for basic public services,it is a must to make constant endeavors to promote a legal,democratic and scientific development path.

Keywords:Basic Public Services;Equalization;Policy System;Policy Discourses

作者簡介：范逢春男（1973-）四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授行政管理系主任

收稿日期：2015-11-6

中圖分類號：D601

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-046-（12）