文/楊麗梅 靳永雷

（四川行政學院，四川成都 610073）

基層治理能力現(xiàn)代化的實踐和展望
——以攀枝花市東區(qū)大渡口街道社區(qū)為例

文/楊麗梅1靳永雷2

（四川行政學院，四川成都 610073）

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鄙鐣l(fā)展的根基在基層，社會和諧穩(wěn)定的基石在基層。唯有治理體系和治理能力的現(xiàn)代化扎根基層，才能具有鮮活的生命力。基層治理創(chuàng)新方式需要從制度、群眾需求、法律等幾個方面入手，才能實現(xiàn)基層治理的善治。

基層治理 大渡口社區(qū) 創(chuàng)新方式

社會結構的變化越來越呼吁傳統(tǒng)的社會管理體制和方法的改變。如何實現(xiàn)社會有序變動、增強社會活力以及維護社會安定是社會管理體制變革的內(nèi)在要求，更是基層治理的現(xiàn)實目標。攀枝花市東區(qū)大渡口街道社區(qū)基層治理創(chuàng)新方式給我們提供了有益的借鑒。

一、大渡口街道社區(qū)基層治理創(chuàng)新方式的實踐

當前，居民群眾對社區(qū)工作的要求日益提高，探索基層治理的關鍵是要創(chuàng)新基層治理方式?；顒臃绞降膭?chuàng)新是推動基層工作的動力所在，是適應時代變革和夯實基層治理基石的必然選擇。大渡口街道社區(qū)結合本地實際情況，不斷探索基層治理實踐方式，形成了自己本地特色的治理模式，具有較強的借鑒意義。

（一）基層黨組織設置創(chuàng)新

要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制是十八大對完善基層民主制度提出的重要決定?；鶎狱h組織在社會基層組織中發(fā)揮著重要的戰(zhàn)斗堡壘作用。大渡口街道社區(qū)為破解社區(qū)基層組織建設的難題，通過在街道建立基層組織平臺，彰顯基層組織作用。根據(jù)本社區(qū)有1571名社區(qū)黨員的具體情況，實施“制度化、引導式、跟蹤式、服務式”分類管理，發(fā)揮基層黨組織先鋒模范作用。并在劃分的35個網(wǎng)格中全部建立了黨支部（黨小組），落實“一格三制”，突出基層組織作用。重視“兩新組織”建黨和群團組織作用的發(fā)揮，實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)非公企業(yè)黨建工作全覆蓋，工青婦等群眾組織真正成為黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。

（二）基層治理管理方式創(chuàng)新

基層治理要實現(xiàn)有序化、規(guī)范化和科學化，歸根到底還是要改善現(xiàn)有管理方式?；鶎庸芾矸绞降臏笮杂兄鴺O大障礙。大渡口街道社區(qū)在解決當?shù)匾蚬芾矸绞铰浜笾率够鶎又卫砝щy方面探索出了精細化管理、項目化管理、“臺賬化”管理等許多新方法。

大渡口街道社區(qū)為破解社區(qū)管理被動分散的難題，街道社區(qū)通過建立管理平臺，對社區(qū)實行精細化管理網(wǎng)格。立足地理沿革和居民住宅區(qū)等多種因素，把轄區(qū)劃分成35個網(wǎng)格單元，在格內(nèi)做到了“依靠主體、弱勢群體、穩(wěn)控對象、惠民政策”等4個100%的準確掌握。確定了35個網(wǎng)格負責人，60個網(wǎng)格信息員以及511個樓院長或群眾事務熱心人，并落實到各個“網(wǎng)格”，按照0.5元/戶每月的標準補助樓院長入戶。建立了民情日記，及時收集民情民意；以網(wǎng)格為單位制作社區(qū)便民服務卡，入戶發(fā)放1.5萬余份。再比如，為破解社區(qū)群眾訴求不暢的難題，街道建立起訴求平臺，暢通群眾訴求渠道。經(jīng)常性開展居民說事、民情懇談、居民論壇、樓院長會議等多種活動，問需（計）于民，“臺賬化”管理民情民意的辦理情況。近些年來，開展“居民說事”124場、居民議事64次、民情懇談132回，收到合理訴求600余件，基本得到妥善處置，解決群眾具體困難432件，群眾滿意率超過98%。通過現(xiàn)代、主動和系統(tǒng)的新型社區(qū)管理方式，實現(xiàn)了管理效果。

（三）基層治理制度創(chuàng)新

大渡口街道社區(qū)始終不斷推進制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新突破自身發(fā)展困境。在制度創(chuàng)新方面，大渡口街道社區(qū)一方面從硬制度上推進基層治理，另一方面也從軟制度上即活動載體上來改善基層治理。大渡口社區(qū)結合自身實踐，在實踐中探索出了社區(qū)樓棟長會議制度、居民說事日制度、社會救助民主評議制度、社區(qū)居務監(jiān)督委員會制度等。

為進一步暢通和拓寬群眾訴求渠道，以維護群眾根本利益，將矛盾糾紛化解在基層，讓群眾話有處說、怨有出訴、事有人辦，促進和諧社區(qū)建設，街道社區(qū)推行“居民說事日”活動，堅持做到暢通渠道，開放“說事”，將“說事活動日”作為一種制度固定下來。在實際工作中并要求做到“說事”、“理事”、“議事”、“干事、”“評事”、“查事”一條龍全覆蓋。這種在議事上采取民主協(xié)商、集體決策的辦法；干事上整合多種力量，建立“上下聯(lián)動、多方配合、分類辦理、各負其責”的機制體制，極大地迎合了社區(qū)需求。除此外，大渡口社區(qū)還積極利用現(xiàn)代科技，從活動載體上探索基層治理新經(jīng)驗。社區(qū)通過社區(qū)信息員、民情受理室、“社區(qū)微博”、“社區(qū)微信”等互動溝通平臺，引導居民通過口頭、書信、便條、電子郵件等多種形式表達自己的意見和建議。大渡口社區(qū)全部采用現(xiàn)代信息技術手段，著手建立動態(tài)管理經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)庫、一標三實數(shù)據(jù)庫、信息平臺建設數(shù)據(jù)庫、低保戶、殘疾人、困難職工數(shù)據(jù)庫等，爭取實現(xiàn)社區(qū)各項工作之間、街道部門之間、部門與社區(qū)之間的“資源共享，工作互動”，避免重復低效勞動，不斷提升社區(qū)服務效率。

二、大渡口街道社區(qū)基層治理創(chuàng)新方式的瓶頸難題

攀枝花市東區(qū)大渡口街道背靠東華山，西臨金沙江，城市主干道橫貫其中，分別與五個街道（鎮(zhèn)）接壤，轄區(qū)總面積約5平方公里，常駐近7萬人，轄6個社區(qū)。街道轄區(qū)基層治理主要面臨著改制企業(yè)遺留、流動人口、幫扶困難群體、市政設施老化缺損嚴重等一系列問題。具體表現(xiàn)為社區(qū)基層組織建設、社區(qū)運轉障礙、社區(qū)管理被動分散、社區(qū)服務資源緊缺、社區(qū)基層民主發(fā)展滯后、社區(qū)群眾訴求不暢等問題仍然較為突出。歸納起來可以分為以下幾方面：

（一）基層治理體制機制落后時代要求

中國基層的基本單元曾經(jīng)主要表現(xiàn)為 “單位人”。但是，隨著上個世紀80年代體制改革，特別是國企改制的進行，許多“單位人”變成了“社會人”?；鶎又卫淼闹饕獑卧皢挝蝗恕敝饾u弱化，甚至不復存在。社區(qū)接替了單位，正如許多人認為的那樣“最好的選擇就是由社區(qū)來承接，由街道、居委會來承接?！保?］市場經(jīng)濟的發(fā)展催生的更多的是獨立人，單位的解體并沒有導致相應的政治經(jīng)濟社會資源留到社區(qū)。相反，社區(qū)對基層的控制能力更多的像是“自封的”，很少得到人們的認可，自然而然，社區(qū)作為基層治理的功能也就大打折扣。社會組織結構的重大變化，要求與其相適應的社會整合機制體制。對基層治理提出了新的更高的要求。如何對基層現(xiàn)有資源進行整合，更好發(fā)揮社區(qū)在基層治理方面的重要作用，是對基層治理體制機制提出的重大課題。例如，大渡口街道社區(qū)為破解社區(qū)基層民主發(fā)展的難題，建立了自治平臺，以深化基層民主自治?？墒鞘墚斍绑w制機制的影響仍然有較多困難。針對居民廣泛關注的熱點、難點，有時并不能較好地召開居民會，使得居民能夠自覺參與到社會事務管理中來，理想與現(xiàn)實實踐還有較大差距。

（二）基層治理服務功能落后群眾需求

“單位人”向“社會人”角色的成功轉型對基層服務的功能提出了多樣化要求，因為，在變?yōu)椤吧鐣恕焙螅麄兊纳a(chǎn)生活條件各各不同，由此帶來需求偏好差異極大?？墒牵卫矸罩黧w素質的欠妥、基層治理自主性的缺乏，弱化了基層管理服務功能，基層服務的功能落后于群眾的多樣化需求。大渡口街道社區(qū)通過“居民說事日”制度，以“說事”“理事”等方式來滿足群眾需求效果顯著?？墒侨罕娦枨罂粗滦?，辦起來卻難。群眾關心的低保審批、大病救助辦理、長壽補貼、廉租住房補貼等保障民生的需求始終是對基層服務功能提出的重大挑戰(zhàn)。在現(xiàn)階段，社區(qū)在經(jīng)濟、政治資源等方面遠遠與其要擔當?shù)娜蝿障嗖詈苓h，這就造成了社區(qū)在發(fā)揮自身基層治理功能服務作用上捉襟見肘。社區(qū)服務覆蓋面之廣，涉及內(nèi)容之多，遠不是看上去那么簡單，不再是靠一句行政命令就能“逢兇化險”的。社區(qū)服務是一個巨大工程，基層干部觀念相對落后以及由此帶來的認識能力和適應能力弱，都會加劇基層治理的困難。群眾對基層服務功能需求的增加和基層治理相對落后構成了一對鮮明矛盾，如何解決這個矛盾，完善基層治理，是正確把握好新形勢下群眾需求的必然邏輯。

（三）基層治理法律基礎落后實踐要求

社會發(fā)展的根基在基層。只有讓法治于基層扎根發(fā)芽，基層才有活力。然而縱觀實踐發(fā)展的要求，我們可以見到法治在基層仍缺少足夠的威信，人治色彩依舊較濃。過去那種依托行政權力和資源壟斷，單純靠行政命令來動員、以“單位人”對社會進行基層治理方式在今天仍可窺見一斑，這嚴重阻礙著基層在治理中作用的發(fā)揮。從改革開放多年的實踐來看，許多成功的制度，都是由基層群眾在實踐中摸索出來的。正如習近平總書記所指出：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化。”［2］面對目前我國基層的一系列問題，如何為基層治理創(chuàng)新保駕護航，最重要的還要靠法律來支撐?，F(xiàn)實問題是，在基層，似乎是有法律是不正常狀態(tài)，沒有法律法律卻成了常態(tài)。大渡口街道社區(qū)在基層治理方面探索了一個又一個成果?？墒菂s很少有法律做保證的，比如“居民說事日”，“社會救助民主評議制度”等等制度，可這樣的制度是很缺少法律規(guī)范和權威的。一旦涉及更多更廣利益，單靠制度的調劑恐怕就會顯得心余力絀。

三、基層治理創(chuàng)新方式的路徑探索

基層不穩(wěn)，地動山搖。從大渡口基層實踐中我們可以總結到，實現(xiàn)基層治理善治，其路徑依賴主要應堅持以下三方面。

（一）以制度為根本，創(chuàng)新基層體制機制

在基層治理中，要始終圍繞黨的領導，健全黨在基層組織中的領導核心，體制機制改革要注重發(fā)揮黨組織和黨員的先鋒模范作用把黨的領導作為完善基層治理制度的一條主線。另外，發(fā)揮黨在體制機制中的作用，要注意預防制度上出現(xiàn)的政府權力化一權獨大，要注意發(fā)揮其他組織在基層治理中的作用?；鶎又卫淼亩鄻踊螅枰攵嘟巧餐?。基層治理的實踐要求體制機制改革要從制度上進一步激發(fā)基層活力，推動多元治理的生動局面，發(fā)揮基層自治。鄧小平說過“必須使民主制度化，法制化。使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”［3］制度建設中，首先，黨的基層組織中要堅持黨內(nèi)民主制，創(chuàng)新黨內(nèi)民主形式。再有，要探索和建立發(fā)揮NGO等組織的第三方社會力量在基層治理中的作用。NGO等第三方社會力量在發(fā)動民間力量，動員社會資源、反饋社會和社區(qū)方面有著重要的作用，往往成為對政府作用的很好補充。要注意發(fā)揮群眾的自治作用，群眾中蘊藏著巨大智慧，建立尊重群眾創(chuàng)造精神的制度?？偟恼f，要實現(xiàn)對基層的治理，就要始終把黨的領導、第三方和群眾自治的制度協(xié)調起來，實現(xiàn)體制機制的單維度到多維度轉變。

（二）以群眾需求為內(nèi)容，增強基層服務功能

基層服務，要迎合群眾需求之“的”，要診好群眾需求之“脈”?！饵h章》指出：“我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。群眾是黨的根基，黨的宗旨是要實現(xiàn)全心全意為人民服務?；鶎又卫淼母疽彩且獫M足人民日益增長的物質文化生活需要。要把握好群眾的真正所需所盼。離開群眾需求，任何談基層治理的內(nèi)容都是空談，因此，在基層治理中要把群眾需求作為中重點內(nèi)容來抓，不斷加強基層服務功能?！皢挝蝗恕钡健吧鐣恕钡霓D變，群眾的需求千變?nèi)f化，如何實現(xiàn)陽光居務、服務民生考驗著基層治理的能力和水平。為此，在基層治理工作中，要以群眾需求為突破口，要注意轉變工作理念，在服務意識上實心實意，實現(xiàn)管理者身份到服務者身份轉變；要注意提升素質，增強服務能力，正如習近平總書記提到的：打鐵還需自身硬。基層工作人員要提升素質，鍛煉服務本領。當前，基層工作困難，服務跟不上，根本原因還在于經(jīng)濟條件的滯后性，比如，在基層中，如何實現(xiàn)幫扶困難群眾，如何完善共工基礎設施，都是受經(jīng)濟條件限制。要結合本地實際，因地制宜、揚長避短，不斷探索社區(qū)經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式和多元發(fā)展模式，為服務群眾增加經(jīng)濟實力。在增強基層服務功能中，要始終對群眾的需求給的多一點兒，再多一點兒。

（三）以法律為保障，完善基層法治體系

基層社會的諸多矛盾是隨著社會轉型的發(fā)展而產(chǎn)生的，這些矛盾既與舊體制有著千絲萬縷的糾葛碰撞，又與新體制有著千絲萬縷的依賴。這就導致基層矛盾處理起來有時候顯得無從下手，或者是處理起來顧慮重重?；鶎用軉慰孔陨隙碌男姓硖幚硪呀?jīng)不夠合理。在處理基層中我們可以發(fā)現(xiàn)，由于法治不健全，老的軟性的辦法不起用，新的硬性的辦法不能用，權力與責任不協(xié)調，手段與目標不匹配，治理中反而容易造成變相違法，甚至直接違法。法律的保障作用漏洞，使得基層治理更是雪上加霜。因此，依靠法律，疏?；鶎用埽七M基層法治創(chuàng)新，用法律厘清政府在基層治理中的職能、角色和社區(qū)自治空間。強化基層法治的作用，實現(xiàn)基層依法治理，為基層提供法律保障，在基層法治中要注重完善法律，用法律保障執(zhí)法者和群眾的利益，法律要賦予基層治理者有敢辦事、辦成事的“尚方寶劍”，也要賦予群眾能訴求的滿意渠道，例如可考慮建立公益性法律顧問或者法律援助站。只有讓法治的觸角伸進千家萬戶，在基層安裝“殺毒軟件”、筑牢“防火墻”，用“事前防火”代替“事后救火”，實現(xiàn)安全治理，法律的服務保障才越來越有威信，基層治理的基石也才更為堅實。

［1］閻明復.大力發(fā)展社區(qū)建設，不斷提高城市現(xiàn)代化水平［J］.城市街居通訊，1997（01）.

［2］習近平.改革是由問題倒逼而產(chǎn)生［EB/OL］.中國網(wǎng)，2013-11-14.http://www.china.com.cn/news/2013-11/14/content_ 30593536.htm.

［3］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，146.

責任編輯：唐 瓊

：A

：1008-6323（2016）04-0089-03

1.楊麗梅，四川行政學院科社（政治學）教研部副教授；2.靳永雷，中共四川省委黨校碩士研究生。

2016-06-28

四川省直機關黨校項目（項目編號：ZDZZ15-03）。