文/殷紅霞 劉智勇

（1.2.電子科技大學(xué)，四川成都 611731）

我國(guó)社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的現(xiàn)實(shí)必要性研究

文/殷紅霞1劉智勇2

（1.2.電子科技大學(xué)，四川成都 611731）

目前，城市社區(qū)居委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱居委會(huì)）的行政化傾向較為突出，與居委會(huì)作為基層群眾性自治組織的法定性質(zhì)相悖。然而，居委會(huì)的行政化傾向有其產(chǎn)生的歷史必然性和存在的一定合理性。對(duì)居委會(huì)的行政化傾向不能采取簡(jiǎn)單否定的態(tài)度，應(yīng)該從國(guó)情出發(fā)，理性看待目前居委會(huì)的行政化傾向，正確處理好居委會(huì)的自治性與行政性的雙重屬性關(guān)系，更好發(fā)揮居委會(huì)的作用，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)居委會(huì)充分自治的目標(biāo)創(chuàng)造條件，這是中國(guó)社區(qū)居委會(huì)發(fā)展的正確路徑。

居委會(huì) 行政化

一、學(xué)術(shù)界對(duì)居委會(huì)行政化的去存之爭(zhēng)

社區(qū)居委會(huì)的行政化，一般是指居委會(huì)履行了部分街道辦政府的行政職能，成為街道辦事處的附屬機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，隨著城市社區(qū)的發(fā)展及其研究的增多，居委會(huì)存在的行政化傾向問題逐漸成為研究熱點(diǎn)。從已有研究成果來看，多數(shù)學(xué)者主張去除居委會(huì)的行政化傾向，加強(qiáng)居委會(huì)的自治職能。陳曉運(yùn)，姚森隆等在總結(jié)實(shí)踐中居委會(huì)“去行政化”效果甚微的基礎(chǔ)上指出，“去行政化”要從“民權(quán)代表”、“民意中樞”、“民議眾籌”、“民事調(diào)解”和“民間樞紐”五個(gè)方面明確居委會(huì)的角色，政府也要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：從“主導(dǎo)”到“指導(dǎo)”角色變化，社區(qū)的事情社區(qū)商量，在人財(cái)物方面支持居委會(huì)，以此來實(shí)現(xiàn)居委會(huì)去行政化實(shí)現(xiàn)自治。［1］“作為基層組織的重要實(shí)體，居委會(huì)承載了太多的自治期望，政府雖然進(jìn)行了各種改革與創(chuàng)新的嘗試，但居委會(huì)建設(shè)始終沒有破冰。居委會(huì)要建設(shè)成為獨(dú)立的法人團(tuán)體，以便在社區(qū)內(nèi)外整合資源，完成自治，這是根本改革方向?！保?］

也有少數(shù)研究者對(duì)居委會(huì)的行政化傾向持認(rèn)可、寬容態(tài)度，認(rèn)為居委會(huì)存在一定的行政化傾向是難免的、合理的。如桂勇，崔之余認(rèn)為：“城市社區(qū)居民委員會(huì)向行政方向的發(fā)展是城市基層政權(quán)建設(shè)的結(jié)果。從發(fā)揮政府行政功能的角度來看，政府必須借助于某種基層組織才可能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的現(xiàn)代化管理。借助居委會(huì)對(duì)個(gè)人進(jìn)行屬地化管理，首先必須讓居委會(huì)具有相應(yīng)的職能與能力，逐步實(shí)現(xiàn)行政化?！保?］張?zhí)K輝指出，在社區(qū)自治實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)必然經(jīng)歷從“行政化”到“淡化行政化”這一較長(zhǎng)的漸進(jìn)發(fā)展過程。［4］

總體而言，目前，無論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)部門，在有關(guān)居委會(huì)的行政化傾向的去存之爭(zhēng)中，去行政化的意見居于主流地位，其基本依據(jù)就是《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，《憲法》和《組織法》都規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織。既然法律對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)已有規(guī)定，那么居委會(huì)行政化的去存問題還有討論的必要嗎？誠(chéng)然，在現(xiàn)行法律尚未修改前，對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)認(rèn)定仍需以法律為依據(jù)。但是，目前，在我國(guó)居委會(huì)的行政化已是普遍存在的事實(shí)，如何理性地正視居委會(huì)行政化及其“限度”問題，仍是可以討論的，不宜簡(jiǎn)單采取一概肯定或否定的做法。居委會(huì)的性質(zhì)和角色，作為當(dāng)前我國(guó)社區(qū)建設(shè)、民主政治建設(shè)和社會(huì)治理中的一個(gè)重大理論和實(shí)踐問題，有待進(jìn)行全面深入的探討。

二、居委會(huì)的行政化去存困境分析

（一）居委會(huì)去行政化面臨現(xiàn)實(shí)壓力

在我國(guó)，社區(qū)居委會(huì)的自治組織性質(zhì)在法律上早有明確規(guī)定，為何長(zhǎng)期以來居委會(huì)的行政化現(xiàn)象不僅沒有被去除反而還呈現(xiàn)不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)？居委會(huì)的行政化現(xiàn)象由來已久，有其形成的歷史必然性。早期研究社區(qū)的著名學(xué)者費(fèi)孝通認(rèn)為：“50年代以來，我國(guó)社區(qū)在權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐漸發(fā)展了具有自己特色的現(xiàn)代行政形態(tài)，從改革開放開始逐漸建設(shè)新的社區(qū)制度。在我國(guó)城市社區(qū)生活的管理中，行政體系的作用占有重要地位?！保?］

長(zhǎng)期以來，社區(qū)居民事務(wù)的特點(diǎn)和社區(qū)居委會(huì)的處境狀況，導(dǎo)致居委會(huì)的行政化現(xiàn)象難以去除。居委會(huì)的工作與政府的工作存在交叉，呈現(xiàn)你中有我，我中有你的格局。特別是在現(xiàn)階段，社區(qū)力量比較弱小，社區(qū)的建設(shè)發(fā)展不得不依托政府扶持，需要政府資源的投入，這客觀上決定了社區(qū)居委會(huì)不得不主動(dòng)親近街道政府，自愿或不自愿去承擔(dān)街道政府安排的工作任務(wù)，接受街道政府的指導(dǎo)甚至直接領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)出附屬性、服從性，由此在角色和職能上居委會(huì)成為街道政府的下屬機(jī)構(gòu)，具有準(zhǔn)政府的性質(zhì)。

另一方面，社區(qū)居委會(huì)所處的最基層地位和擁有的某些優(yōu)勢(shì)，客觀上能協(xié)助街道政府開展工作，這使街道政府往往對(duì)居委會(huì)也產(chǎn)生一定的依賴。居委會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于，能夠最直接聯(lián)系社區(qū)居民，了解、掌握最詳實(shí)的社情民意，反映社區(qū)居民訴求，成為街道政府連接居民的橋梁。街道政府在履行其行政職能和辦理一些直接關(guān)系居民的事務(wù)時(shí)，如果能得到居委會(huì)的協(xié)助，就可以大大提高行政效率，例如，對(duì)于社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理、流動(dòng)人口管理、社區(qū)治安和穩(wěn)定維護(hù)、社區(qū)居民社會(huì)保障、計(jì)劃生育政策落實(shí)等大量的行政事務(wù)工作，街道政府就需要居委會(huì)的參與協(xié)助，甚至由居委會(huì)直接落實(shí)完成。相對(duì)于街道政府部門的工作人員，居委會(huì)在完成這些公共事務(wù)方面可能更快捷、方便。此外，從目前各地街道政府自身的力量來看也需要居委會(huì)發(fā)揮助手作用。“在不少城市，實(shí)行的是‘兩級(jí)政府，三級(jí)（市、區(qū)、街道）管理’，基層社會(huì)管理和服務(wù)工作都?jí)航o街道辦事處，街道辦事處不堪重負(fù)后，一方面不斷增加編外人員，另一方面就把任務(wù)下移給社區(qū)居民委員會(huì)?！保?］社區(qū)公共事務(wù)的復(fù)雜性、繁重性，單靠政府主體治理已經(jīng)不能滿足需要，構(gòu)建政府主導(dǎo)，民眾、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與的治理體系已成為現(xiàn)代政府管理發(fā)展的趨勢(shì)?？梢娢覈?guó)居委會(huì)的行政化傾向的形成有其客觀基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)需求，難以在短期內(nèi)得到消除，也難以通過一紙紅頭文件來解決。

（二）居委會(huì)存行政化面臨法律挑戰(zhàn)

居委會(huì)的行政化地位出現(xiàn)“合理”而不“合法”的尷尬局面，所謂居委會(huì)的行政化不“合法”，其依據(jù)一是1982年頒布的 《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十一條的規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！保?］二是1989年12月頒布的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條第一款的規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”［8］同時(shí)該法律第二條的第二款、第三款規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。”2010年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，也要求居委會(huì)依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?？梢姡覈?guó)憲法、法律和國(guó)家文件對(duì)居委會(huì)的基層群眾性自治組織這一性質(zhì)的認(rèn)定是明確和一致的，雖然也進(jìn)一步指出，居委會(huì)可以協(xié)助政府開展工作，接受政府或其派出機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，但這并未改變居委會(huì)是群眾性自治組織這一根本屬性。

三、居委會(huì)自治性與行政性雙重屬性關(guān)系的處理

（一）承認(rèn)居委會(huì)行政化傾向存在的階段性

中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)研究中心主任劉君德的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)將經(jīng)過三個(gè)發(fā)展階段：一是行政化推進(jìn)階段；二是半行政、半自治階段；三是社區(qū)自治階段。行政化現(xiàn)象是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)所必須要經(jīng)歷的過程，只能盡量縮短、加快自治化進(jìn)程。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)在的城市社區(qū)居委會(huì)，也許將它看作一個(gè)具有行政化職能的自治性機(jī)構(gòu)才是比較合適的。［9］誠(chéng)然，我國(guó)社區(qū)的自治化程度不高，目前基本處于第二個(gè)發(fā)展階段。應(yīng)該從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，理性看待目前社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向，承認(rèn)其現(xiàn)階段存在的必要性、合理性，避免簡(jiǎn)單否定的做法。目前，我國(guó)的居委會(huì)總體上還沒有足夠的能力實(shí)現(xiàn)完全自治，特別是財(cái)力受限。居委會(huì)在資源上依然依賴政府部門供給，這就無法避免要為政府部門承擔(dān)部分事務(wù)，如果現(xiàn)階段就試圖讓居委會(huì)實(shí)現(xiàn)完全自治，居委會(huì)的很多工作因缺乏資源將難以開展。

應(yīng)該看到，現(xiàn)階段居委會(huì)存在一定程度的行政化傾向不完全是壞事，甚至有一定的積極意義和作用。一方面有助于增強(qiáng)居委會(huì)權(quán)威性，提高居委會(huì)的動(dòng)員組織能力和執(zhí)行力，可以更好地開展社區(qū)活動(dòng)和社區(qū)建設(shè)，完成社區(qū)公共事務(wù)；另一方面，居委會(huì)參與部分行政事務(wù)，有助于了解政府部門的工作，密切與政府部門的聯(lián)系，更好地接受政府部門的指導(dǎo)。此外，還能夠分擔(dān)政府部門的行政事務(wù)，減輕政府部門的工作負(fù)擔(dān)。

但是居委會(huì)的行政化傾向也有其弊端，一方面會(huì)加大對(duì)人力、財(cái)力的需求，增加政府的負(fù)擔(dān)；另一方面如果長(zhǎng)期、過度行政化，會(huì)使政府過多干預(yù)社區(qū)自身建設(shè)發(fā)展，擠壓社區(qū)自主性空間，這不僅將影響居委會(huì)的自治能力提升，不利于社會(huì)自治組織的發(fā)展壯大。甚至也可能導(dǎo)致街道政府的不作為，助長(zhǎng)官僚作風(fēng)。因此，承認(rèn)居委會(huì)的行政化，應(yīng)該是有階段性的、有限度的。

（二）平衡好居委會(huì)的自治性與行政性關(guān)系

現(xiàn)階段，我國(guó)社區(qū)居委會(huì)兼具自治性與行政性雙重屬性是不爭(zhēng)的事實(shí)，在短期內(nèi)又難以去行政化的情況下，比較務(wù)實(shí)的態(tài)度和明智的做法就是，有效平衡好居委會(huì)的自治性與行政性二者的關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是要合理界定居委會(huì)與街道政府的職責(zé)分工，目的是防止街道政府的不作為，把過多的行政事務(wù)下派給居委會(huì)，進(jìn)一步加劇居委會(huì)的行政化色彩，使居委會(huì)完全成為街道政府的附庸，成為名副其實(shí)的準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)。

為此，應(yīng)該做好如下工作。首先，明確界定居委會(huì)的工作職責(zé)。通過制定居委會(huì)與街道政府的職責(zé)清單，進(jìn)一步劃分居委會(huì)與街道政府的職責(zé)邊界。特別是對(duì)于那些涉及社區(qū)的行政性事務(wù)，要明確居委會(huì)參與的程度，哪些事務(wù)是應(yīng)該做或獨(dú)立做的，哪些事務(wù)是可以不做或僅協(xié)助做的。對(duì)其劃分的原則是縮小居委會(huì)直接承擔(dān)街道政府的行政事務(wù)范圍，力求有限參與。其次，建立居委會(huì)所承擔(dān)行政事務(wù)的政府購(gòu)買制度。即對(duì)本該屬于街道政府職責(zé)范圍而街道政府無人力完成的公共事務(wù)，如果社區(qū)居委會(huì)愿意承擔(dān)且有能力承擔(dān)，街道政府可向居委會(huì)購(gòu)買這部分公共事務(wù)，使居委會(huì)的勞動(dòng)獲得一定報(bào)酬，以增強(qiáng)居委會(huì)自我發(fā)展的財(cái)力。

（三）促進(jìn)居委會(huì)逐步走向更為充分的自治

居委會(huì)作為具有中國(guó)特色的基層群眾性自治組織，從其誕生以來就一直處于探索發(fā)展中，其性質(zhì)地位以及與政府的關(guān)系一直成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，其表現(xiàn)出的行政化傾向長(zhǎng)期被質(zhì)疑和批評(píng)。需要指出的是，從我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要來看，居委會(huì)的行政化傾向是不可避免的，適度的行政化也是必要的，對(duì)此不必苛責(zé)。居委會(huì)建設(shè)發(fā)展中存在的問題需要在改革發(fā)展中加以解決，這需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程。

當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能、理順政社關(guān)系的改革，居委會(huì)的改革也應(yīng)該同步進(jìn)行，要把居委會(huì)的去行政化問題納入街道政府改革中加以統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。就居委會(huì)的發(fā)展方向而言，首先應(yīng)該強(qiáng)化其自治功能，逐步回歸自治本位。為此今后居委會(huì)的重點(diǎn)工作應(yīng)是優(yōu)先履行其法定的職責(zé)，也即《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第三條所指出的居民委員會(huì)六大職責(zé)：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。只有如此，把居委會(huì)建設(shè)成為居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治組織的目標(biāo)才能早日實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)行法律沒有修改前，居委會(huì)的自治性質(zhì)就不應(yīng)改變。

目前，雖然我國(guó)居委會(huì)的自治性與行政性共存，但不能等量齊觀，不分主次。從已有法律要求來看，從民主政治發(fā)展的趨勢(shì)來看，居委會(huì)的自治性應(yīng)該是第一位的，行政性只能是第二位的，不能顛倒。因此，應(yīng)該逐步賦予居委會(huì)更多的自治權(quán)利，不斷提高居委會(huì)自治的能力和水平，為居委會(huì)走向充分自治階段創(chuàng)造有利條件。

［1］陳曉運(yùn)，姚森隆.居委會(huì)“去行政化”：實(shí)踐、問題與對(duì)策［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（04）.

［2］徐永祥，侯利文.基層建設(shè)與社會(huì)治理：當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)的兩個(gè)命題［J］.河北學(xué)刊，2015（04）.

［3］桂勇，崔之余.行政化進(jìn)程中的城市居委會(huì)體制變遷—對(duì)上海市的個(gè)案研究 ［J］.華中理工大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版），2000（08）.

［4］張?zhí)K輝.社區(qū)居委會(huì)行政化的社會(huì)學(xué)微觀視角［J］.求索，2006（05）.

［5］費(fèi)孝通.中國(guó)現(xiàn)代化：對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的再思考［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2001（01）.

［6］徐昌洪.社區(qū)居民委員會(huì)行政化及其治理研究［J］.社會(huì)主義研究，2014（01）.

［7］中華人民共和國(guó)憲法（1982年）_中國(guó)人大網(wǎng)http：//www. npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm.

［8］中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法_中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm.

［9］季程遠(yuǎn)，周兆晟.城市社區(qū)居委會(huì)的“行政化”與“去行政化”—基于J市Y社區(qū)的個(gè)案考察［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（18）.

責(zé)任編輯：唐 瓊

D638

：A

：1008-6323（2016）04-0020-03

1.殷紅霞，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生；2.劉智勇，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。

2016-06-26