楊紅秀 楊維軍

（1.甘肅省公路局 甘肅 蘭州 730000；2.中共甘肅省委政策研究室 甘肅 蘭州 730000）

農(nóng)村扶貧攻堅要把握的四個關(guān)系

楊紅秀1楊維軍2

（1.甘肅省公路局 甘肅 蘭州 730000；2.中共甘肅省委政策研究室 甘肅 蘭州 730000）

甘肅是全國最貧困的省份之一。目前，扶貧開發(fā)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的“最后一公里”。如期完成脫貧攻堅任務(wù)，是各級黨委政府的重大責(zé)任。本文堅持問題導(dǎo)向，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為指引，立足把握好財政投入與金融支持、自我脫貧與東西協(xié)作、內(nèi)生動力與借助外力、生態(tài)保護與扶貧開發(fā)四個方面關(guān)系，提出了在加大財政投入的同時引入金融和社會資金支持扶貧、舉全省之力的同時用好東西協(xié)作資源、把自力更生與用好各種外力推力結(jié)合起來、在保護生態(tài)的前提下適度開發(fā)等方面的思路、對策和建議，旨在對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有一定建設(shè)意義。

精準(zhǔn)扶貧 內(nèi)在關(guān)系 脫貧合力 如期小康

貧困是一個世界性難題，也是一個相對概念和動態(tài)現(xiàn)象。即使在西方發(fā)達國家，也存在相對貧困。據(jù)相關(guān)報道，美國還約有4670萬貧困人口，占人口總數(shù)的15%[1]。消除貧困，既要打攻堅戰(zhàn)，還要打持久戰(zhàn)，決不會一沖鋒就畢其功于一役，而是一個需要長期奮斗的過程，而且每一階段的目標(biāo)、任務(wù)均不一樣。甘肅是全國最貧困的省份之一。到2015年底，全省還有288.5萬農(nóng)村貧困人口，貧困發(fā)生率13.9%，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入5782元，不足全國農(nóng)民人均可支配收入11422元的一半，僅為全省農(nóng)民人均可支配收入6936元的83%①。現(xiàn)在距到2020年建成全面小康社會不足4年時間，時不我待，扶貧開發(fā)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的“最后一公里”。要如期完成這一輪的扶貧任務(wù)，必須以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為指引，貫徹黨中央、國務(wù)院有關(guān)扶貧工作的部署和要求，把握好四個方面的關(guān)系，狠抓各項任務(wù)的落實。

一、財政投入與金融支持

農(nóng)村扶貧開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，涉及貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活的方方面面。貧困地區(qū)之所以貧困，主要原因就是投入不足、資金短缺。俗話說，兵馬未動，糧草先行。如何多渠道增加扶貧開發(fā)投入，是確保脫貧攻堅戰(zhàn)能夠打得贏、穩(wěn)得住的前提和保障。

（一）建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的財政扶貧投入機制

扶貧是政府行為，財政資金是中國扶貧事業(yè)取得巨大成就的主要推動力。從貧困地區(qū)縣級財政收支的情況看，全國832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困地區(qū)縣一般預(yù)算支出中,上級補助及返還占比達80%[2]，充分體現(xiàn)了中央及省級財政在轉(zhuǎn)移支付方面對貧困地區(qū)的傾斜支持?，F(xiàn)在，中國是世界第二大經(jīng)濟體，2015年財政收入達到了152217億，2016年預(yù)算安排中央財政扶貧資金補助地方部分660.95億元，雖然比上年增長43.4%，但也僅占0.4%，②而2015年我國貧困發(fā)生率為5.7%③。為此，各級要繼續(xù)把扶貧作為財政投入的重點，堅持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用[3]。從2013年開始，甘肅省的省級財政和58個片區(qū)貧困縣按當(dāng)年地方財政收入增量的20%以上、市級按10%以上、插花縣按15%以上專列專項扶貧預(yù)算。并規(guī)定各級財政當(dāng)年清理收回存量資金中可統(tǒng)籌使用資金的50%以上用于扶貧開發(fā)。

（二）引導(dǎo)和鼓勵金融信貸和社會資金投入

扶貧攻堅僅靠財政投入是遠遠不夠的，必須充分發(fā)揮財政扶貧資金的引導(dǎo)和杠桿作用，用好用活財政貼息、以獎代補、民辦公助、先建后補等政策手段，采用抵押、擔(dān)保等多種方式，鼓勵金融和社會資本積極投入扶貧開發(fā)，做大“蛋糕”。2013年以來，甘肅省整合涉農(nóng)資金，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，在58個片區(qū)縣建立融資擔(dān)保公司和聯(lián)戶擔(dān)保機制，運用市場的辦法、金融的手段，大幅度增加扶貧投入。截至2016年7月底，全省金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款5863.82億元，占全省貸款總量的38.99%，同比增長25.85%，高于各類貸款增速7.91個百分點[4]。金融資金的大量投入，既有效解決了貧困地區(qū)多年想解決而未能解決的問題，也增強了貧困群眾的經(jīng)營意識、誠信意識，提高了自我發(fā)展能力。下一步，應(yīng)繼續(xù)鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的支持，運用多種貨幣政策工具，向扶貧對象提供長期、低成本的資金，支持打脫貧攻堅戰(zhàn)。

（三）建立涉農(nóng)扶貧資金整合機制

充分發(fā)揮各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，緊盯每年度的扶貧目標(biāo)任務(wù)，以扶貧資金為“粘合劑”，按照“渠道不亂，用途不變，各負其責(zé)，各記其功”的原則，將發(fā)改、財政、扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、民政、教育、衛(wèi)生等部門的支農(nóng)政策、項目、資金整合起來，允許縣對同類同項的資金經(jīng)過報批后，在年度內(nèi)調(diào)劑使用，集中用于扶貧開發(fā)工作。2015年，甘肅省在省級層面整合扶貧資金達446億元，不僅提高了資金使用效益，也減少了尋租空間。應(yīng)堅持這一改革方向，進一步將財政涉農(nóng)資金的配置權(quán)力完全下放給處于脫貧攻堅第一線的貧困縣，由貧困縣根據(jù)脫貧攻堅需要，自主統(tǒng)籌使用。

甘肅省近年來在扶貧領(lǐng)域大膽探索創(chuàng)新，在上述二、三方面的做法，得到了國家相關(guān)方面的充分肯定，有關(guān)部門正在總結(jié)上升為制度。

此外，要始終把扶貧資金當(dāng)做不能碰的“高壓線”，加強到縣到村扶資金的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行財政扶貧資金報賬、扶貧項目管理、資金撥款、監(jiān)督檢查等規(guī)章制度，確保扶貧資金管理規(guī)范、安全、有效。

二、自我脫貧與東西協(xié)作

中央提出，到2020年實現(xiàn)“兩不愁、三保障”，確保實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、確保實現(xiàn)貧困縣全部摘帽、確保實現(xiàn)解決區(qū)域性整體貧困。這些任務(wù)完成的如何，事關(guān)社會主義的本質(zhì)要求，事關(guān)黨的十八大確定的戰(zhàn)略目標(biāo)能否實現(xiàn)，事關(guān)黨對全國人民的鄭重承諾。脫貧攻堅雖然是貧困地區(qū)各級黨委、政府義不容辭的責(zé)任，是扶貧部門的主業(yè)，但更需要全國人民特別是東部地區(qū)的廣泛參與和大力支持。當(dāng)前，我國已發(fā)展到擺脫貧困、縮小發(fā)展差距的階段，動員全國人民特別是東部地區(qū)與西部地區(qū)結(jié)對幫扶，全方位、多領(lǐng)域參與扶貧、支持扶貧、投身扶貧，既有物質(zhì)基礎(chǔ)，也符合各方面的愿望。

（一）把自我脫貧放在第一位

2016年8月，習(xí)近平在青海調(diào)研考察時強調(diào)，“脫貧攻堅任務(wù)艱巨、使命光榮。各級黨政部門和廣大黨員干部要有‘不破樓蘭終不還'的堅定決心和堅強意志”[5]，進一步向世人昭示，中國共產(chǎn)黨沒有忘記帶領(lǐng)窮人翻身求解放的初心和黨的最高宗旨。貧困地區(qū)黨委政府要切實增強緊迫感、責(zé)任感，以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，看真貧、扶真貧、真扶貧，眾志成城地推進脫貧攻堅，決不能光喊口號，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊，不讓一個兄弟民族掉隊，不讓一個民族地區(qū)落伍[6]。

1.盤活全省力量。（1）挖掘潛力，組織動員全省機關(guān)和企事業(yè)單位的干部群眾、民營企業(yè)負責(zé)人、關(guān)心扶貧的愛心人士和志愿者，廣泛開展聯(lián)縣、聯(lián)村、幫戶活動，對貧困縣、貧困村和建檔立卡的貧困戶，可采取掛牌認領(lǐng)的辦法，一對一牽手幫扶，不脫貧不罷休，形成全省上下齊心協(xié)力參與、支持扶貧事業(yè)的強大合力。（2）建立機制，協(xié)調(diào)動員省內(nèi)發(fā)展較快地區(qū)對口幫扶貧困地區(qū)，加強省域內(nèi)經(jīng)濟合作，組團發(fā)展。（3）形成氛圍，利用每年的扶貧日，對在扶貧開發(fā)中作出成績的單位、集體、個人集中推介，通過多種形式表揚鼓勵，讓做扶貧的人有地位、有榮譽、有動力，發(fā)揮社會扶貧的生力軍作用。

2.從改革創(chuàng)新中找出路。扶貧攻堅既要有決心，更要有匠心。當(dāng)前，甘肅以“人一之我十之、人十之我百之”的實干苦干精神，舉全省之力打扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)。但光有決心還不夠，必須因地制宜、改革創(chuàng)新，不僅有好的扶貧思路，更要找準(zhǔn)脫貧的突破口。（1）在方式方法上，設(shè)定作戰(zhàn)圖、任務(wù)書、時間表，實現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥，更要防范搞成運動式；脫貧摘帽要堅持成熟一個摘一個，既防止不思進取、等靠要，又防止揠苗助長、圖虛名。（2）在幫扶措施上，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，聚焦最需要幫助的貧困群眾，聚焦貧困群眾最需要的地方，精細設(shè)計政策，精確安排資金，精準(zhǔn)推進落實，提高幫扶的針對性和實效性，切實把各類資源配置到貧困鄉(xiāng)村和貧困人口身上。（3）在力量調(diào)配上，貧困問題較突出地區(qū)的各級黨政主要負責(zé)同志，要認真履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，集中連片特殊困難地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志的工作要重點放在扶貧開發(fā)上。“三農(nóng)”工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在“三農(nóng)”工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重[7]，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門主抓、行業(yè)主幫、社會主動、群眾主體的齊抓共管格局。（4）在主體作用上，發(fā)揮好決策主體、資產(chǎn)主體、受益主體的作用，充分發(fā)動貧困人口參與進來，激發(fā)內(nèi)生動力，鼓勵縣、鄉(xiāng)、村圍繞“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”，不斷探索精準(zhǔn)施策的方式方法，讓各項扶貧政策落地生根、開花結(jié)果。

（二）深化東西扶貧協(xié)作

東西扶貧協(xié)作是黨中央、國務(wù)院為加快扶貧開發(fā)進程、縮小東西部差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的一項戰(zhàn)略決策。當(dāng)前，東西扶貧協(xié)作已由剛起步時東部單向幫扶西部，拓展為對口幫扶框架下東西部的雙向互動、共同發(fā)展、實現(xiàn)共贏；由最初主要是政府間的援助行為拓展為各類市場主體，包括各類社會團體、民間組織、愛心人士在內(nèi)的共同參與，多形式、寬領(lǐng)域協(xié)作，形成了“閩寧模式”“滬滇模式”“浙川模式”“甬黔模式”“兩廣模式”等成功范例。2016年7月中央東西扶貧協(xié)作座談會的召開，進一步掀起了東西扶貧雙向、深度協(xié)作的高潮。

1.在經(jīng)濟方面雙贏合作。充分發(fā)掘、發(fā)揮東西部省市的各自優(yōu)勢，東部地區(qū)不僅要幫錢幫物，更要推動產(chǎn)業(yè)層面合作，推動?xùn)|部地區(qū)生產(chǎn)要素向西部貧困地區(qū)流動，把東部在人才、資金、技術(shù)、項目等方面的優(yōu)勢與西部在資源、土地、勞動力等方面的優(yōu)勢對接起來，通過基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)的合作共建和上下游的對接分工，實現(xiàn)互惠互利、共同發(fā)展。

2.在人文方面加大支援。通過科技人才支援、互派干部學(xué)習(xí)交流等方式，幫助貧困地區(qū)發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生、科技等事業(yè)，促進觀念互通、思路互動、技術(shù)互學(xué)、作風(fēng)互鑒，為貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展培植內(nèi)生動力和后續(xù)實力。

3.在機制方面不斷創(chuàng)新。從一開始就要考慮脫貧之后的成果鞏固問題，不僅推動省級層面協(xié)作，而且推動市縣層面協(xié)作，同時撬動?xùn)|西部的基層組織參與進來，比如福建省蓉中村與甘肅會寧縣貧困村的結(jié)對幫扶，推動扶貧思路、幫扶方式的轉(zhuǎn)變，形成持續(xù)反貧困的有效機制。

三、內(nèi)生動力與借助外力

沒有比人更高的山，沒有比腳更長的路。脫貧致富終究要靠貧困群眾通過自己的努力來實現(xiàn)。只有最大限度激發(fā)貧困群眾的主觀能動性和發(fā)展?jié)摿Γ盐兆∫磺杏欣诎l(fā)展的外部基礎(chǔ)和條件，實現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，才能一步一步攻克扶貧難題。

（一）堅定自我脫貧的決心和信心

貧困是經(jīng)濟物質(zhì)問題，也是精神意識問題。2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》把“堅持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動力”作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本原則之一，抓住了工作指導(dǎo)的要害。脫貧，必須把貧困人口主動脫貧的志氣立起來，把貧困地區(qū)黨委政府勇于帶領(lǐng)貧困人口脫貧致富的決心和信心立起來，把能夠自我脫貧的能力和本領(lǐng)立起來。

1.堅定貧困人口自食其力、自我脫貧的信心。這個世界上從來就沒有救世主，汗水澆出幸?；āＣ珴蓶|早就說過：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民?！盵8](P1477)倘若缺乏主動脫貧的志氣、勇氣，再扶，也走不遠。

（1）樹立能富理念。通過多種形式，對貧困人口進行文化智慧的滲透、啟迪和滋養(yǎng)，讓他們開闊視野，增強致富本領(lǐng)，改變把扶貧看作是一項福利，走出“人窮志短”的誤區(qū)，摒棄“等人送小康”的心態(tài)，認清“弱鳥可望先飛，至貧可能先富，但能否實現(xiàn)‘先飛'‘先富'，首先要看我們頭腦里有無這種意識”[9](P2)。

（2）“授之于漁”。實踐證明：治貧必先治愚，農(nóng)民的智力水平?jīng)Q定了富裕水平。要毫不動搖地加大對貧困地區(qū)教育的投入支持力度，提高義務(wù)教育的保障水平，大力發(fā)展幼兒和職業(yè)教育，拓展農(nóng)技推廣、信息服務(wù)的渠道，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，培養(yǎng)有科技素質(zhì)、有職業(yè)技能、有經(jīng)營意識與能力的新型農(nóng)民，阻斷貧困的代際傳遞[10]。

（3）把農(nóng)民組織起來。要大力扶持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，提供低成本、便利化、專業(yè)化(諸如耕作、植保、農(nóng)機、加工等)、社會化綜合服務(wù)，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，增強農(nóng)民在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)，減少他們在生產(chǎn)中的盲目性，切實增加他們的生產(chǎn)性收入。

2.提升“一線指揮部”的戰(zhàn)斗力。貧困地區(qū)需要積極向上矢志不渝的精神風(fēng)貌，貧困地區(qū)比其他地區(qū)更需要黨組織的堅強領(lǐng)導(dǎo)，更需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范。（1）樹立向貧困宣戰(zhàn)、勇于摘帽的政績觀和發(fā)展觀。黨政一把手要切實把脫貧攻堅的第一責(zé)任擔(dān)起來，各級黨委要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓，強化政府責(zé)任，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，決不搞“被脫貧”和“數(shù)字脫貧”。（2）營造打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的發(fā)展環(huán)境。把年度任務(wù)、干部配置、資金使用的重點放在扶貧攻堅上，引導(dǎo)干部克服等靠要、群眾克服等盼看思想，重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓一切經(jīng)濟活動的主體充分展示能量，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)。（3）找準(zhǔn)后發(fā)趕超的著力方向和目標(biāo)。比較優(yōu)勢就是潛力，就是競爭力，也是生產(chǎn)力的增長源。要統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有資源條件、現(xiàn)實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和國家戰(zhàn)略指向、市場發(fā)展需求，積極培育做強做大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，既不盲目攀比與其他地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，也不能脫離自身的基礎(chǔ)，搞撈民傷財追求高大上。

3.提升基層組織的戰(zhàn)斗力。貧困是一種可逆狀態(tài)。通過外力可以較快改變貧困，但僅僅依靠外力又會強化依賴性，從而弱化貧困地區(qū)的內(nèi)生動力與活力。外力一旦改變，很快就會返貧。解決這一問題，關(guān)鍵是提高基層治理能力，幫助貧困村、戶找準(zhǔn)穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展的路子。（1）選好帶頭人。愈是貧困的地方，人才外流愈嚴(yán)重，優(yōu)秀基層干部愈少。要充分挖掘和培養(yǎng)鄉(xiāng)村各方面人才，培養(yǎng)一批有為的年輕村干部，選好領(lǐng)頭羊和“不走的主心骨”。（2）發(fā)揮駐村工作隊的作用。幫助村組班子建立、規(guī)范、完善一套管用的規(guī)章制度，幫助村組干部理清發(fā)展思路，制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，因地制宜找準(zhǔn)致富路子，成為“不走的工作隊”。（2）尋求最佳治理支點。與城市貧困個體化不同，農(nóng)村貧困往往表現(xiàn)為群體化貧困，即因同樣的生產(chǎn)生活條件造成的整體貧困。這就需要通過加強基層治理力量，完善基層治理體系，激活群體的力量來共同脫貧。

（二）用好一切外力和推力

外界對貧困地區(qū)的每一項政策、每一筆資金，都是一次“輸血”，來之不易，必須對癥下藥，用到最需要的地方。

1.積極爭取并用好國家的支持。（1）舉一反三，把利用政策平臺和打造政策平臺結(jié)合起來，把實施已有的政策與合理拓展政策結(jié)合起來，把用好自身擁有的政策與合理比照借鑒外部的政策，包括發(fā)達地區(qū)先行先試的政策結(jié)合起來，把獨立實施單一的政策與靈活整合相關(guān)的政策結(jié)合起來。（2）主動溝通匯報，建立與中央、省直定點幫扶單位和東西扶貧協(xié)作省市的會商協(xié)調(diào)機制，主動與幫扶單位溝通對接，定期匯報工作，積極爭取支持。

2.全方位推進開放合作。（1）積極搭建合作平臺，加強與發(fā)達地區(qū)的合作，利用資源土地等優(yōu)勢發(fā)展飛地經(jīng)濟，把基于無限資源的扶持變成建立在利益共贏、優(yōu)勢交換基礎(chǔ)上的合作模式，并能夠長遠和不斷地發(fā)展。（2）充分把握國家開放戰(zhàn)略實施機遇，充分抓住國家向西開放及“一路一帶”建設(shè)機遇，發(fā)揮區(qū)位、資源和市場優(yōu)勢，擴大同國內(nèi)發(fā)達地區(qū)和周邊國家的開放合作，推動產(chǎn)業(yè)對接融合發(fā)展，促進經(jīng)濟貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。

3.發(fā)揮市場作用，激活貧困地區(qū)沉睡的資源。貧困地區(qū)完全可能依靠自身的努力、政策、長處、優(yōu)勢在特定領(lǐng)域“先飛”，以彌補貧困帶來的劣勢。[9](P3)我國很多地方的貧困屬于條件性貧困，即由生產(chǎn)生活條件困難造成的貧困。對于個體貧困，可以通過幫扶較快改變其貧困狀況，但這種改變更多的是濟困；從根本上改變區(qū)域性的普遍貧困，更重要的是改變造成貧困的生產(chǎn)生活條件。在現(xiàn)代社會，市場是資源配置的決定性力量，也是發(fā)揮資源效益的基礎(chǔ)性力量。從總體上看，距市場愈近的地方距貧困愈遠。貧困地區(qū)青壯年勞動力大量外流，可以說就是在尋找距離市場更近的地方，讓勞動力實現(xiàn)更大價值。貧困人群之所以集中在農(nóng)村、山區(qū)，一個重要原因就是那里距離市場較遠，資源得不到有效開發(fā)和利用，有些地方甚至存在“富饒的貧困”。為此，要加快改善貧困地區(qū)的交通、信息條件，拉近貧困地區(qū)與市場的距離，通過市場打開貧困地區(qū)各類產(chǎn)品的銷路，讓貧困地區(qū)的資源變成資本，實現(xiàn)自我脫貧。

四、生態(tài)保護與扶貧開發(fā)

貧困地區(qū)普遍面臨消除貧困與保護環(huán)境的雙重挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，全國95%的貧困人口和大多數(shù)貧困地區(qū)分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點保護的地區(qū)。推進脫貧攻堅，這一對矛盾避不開、繞不過。

（一）堅持生態(tài)保護第一

甘肅三個集中連片特殊困難地區(qū)與國家重點生態(tài)功能區(qū)高度重合，貧困地區(qū)整體上是國家、區(qū)域重要的生態(tài)安全屏障，在功能定位上以保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為主要任務(wù)。只強調(diào)消除貧困，不顧保護環(huán)境，將對國家生態(tài)安全造成嚴(yán)重威脅。為此，要服從國家戰(zhàn)略，將生態(tài)環(huán)保理念融入到扶貧開發(fā)之中，實現(xiàn)保護環(huán)境與消除貧困的內(nèi)在統(tǒng)一。

1.加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度。牢固樹立綠水青山就是金山銀山、保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，國家實施的重大生態(tài)工程項目要進一步向貧困地區(qū)傾斜，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，提高貧困人口參與度和受益水平。

2.建立長效機制。支持有條件的地方建立國家公園體制，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金，使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護林員等生態(tài)保護人員。

3.加大政策傾斜支持力度。調(diào)整貧困縣的基本農(nóng)田保有指標(biāo)，加大新一輪退耕還林還草力度，開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，健全公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，完善草原生態(tài)保護補助獎勵政策，推動地區(qū)間、上下游間建立橫向生態(tài)補償制度。

（二）堅持精準(zhǔn)施策精準(zhǔn)落地

發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法[11]。中國今天取得的減貧成就，從根本上說是發(fā)展帶來的結(jié)果。對貧困地區(qū)而言，青山綠水、宜人景色等良好生態(tài)環(huán)境是最大的財富、最重要的資本。貧困地區(qū)發(fā)展的起點低、壓力大、意愿強，只講保護環(huán)境，不考慮消除貧困，不符合社會公平正義的要求。貧困地區(qū)擺脫貧困走向富裕，要在留足持續(xù)發(fā)展生態(tài)資本的同時，始終把實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展作為第一位的任務(wù)，走精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的路子，讓貧困人口從生態(tài)環(huán)境保護中得到實惠。

1.對就地脫貧無望的實施扶貧搬遷。針對貧困地區(qū)與限制開發(fā)區(qū)域在空間上具有較高重合度的現(xiàn)實，要積極推進生態(tài)移民扶貧，實現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護的很好銜接。目前，甘肅剩下的貧困人口主要集居在58個片區(qū)縣中生態(tài)脆弱、條件嚴(yán)酷、自然災(zāi)害多發(fā)等基本不具備生存或發(fā)展條件的貧困鄉(xiāng)、貧困村。對這些貧困人口，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)保護，采取就地開發(fā)、易地安置、教育移民、勞務(wù)經(jīng)濟相結(jié)合的方式，實施整村易地扶貧搬遷（移民扶貧）和農(nóng)民下山、牧民定居工程，做好搬遷后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基本服務(wù)保障、社會管理工作，解決搬遷群眾的后顧之憂，一次性讓農(nóng)村變城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)變工業(yè)、農(nóng)民變市民，徹底拔掉“窮根”。

2.普惠特惠政策要到村入戶。“抓扶貧開發(fā)，既要整體聯(lián)動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的幫扶。”[7]精準(zhǔn)扶貧本身包含兩個方面，一個是人口的精準(zhǔn)、一個是區(qū)域的精準(zhǔn)。扶人口，要解決好“扶持誰”“誰來扶”“扶什么”的問題，就是做好“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”。扶區(qū)域，就是扶片區(qū)縣、重點縣和貧困村。30多年來，扶貧開發(fā)主要著力于貧困縣、貧困村、貧困戶三個層面展開，特別是著力于貧困村、貧困戶來展開，這種工作方式重點突出、對象明確，治貧效果良好，讓一部分貧困縣、特別是貧困村和貧困戶快速脫貧致富。下一步，應(yīng)進一步強化對扶貧工作的精細化管理，對各類扶貧資源、政策、資金、項目精確設(shè)計，精準(zhǔn)化配置。

3.基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育著眼區(qū)域開發(fā)。一村一戶的發(fā)展?fàn)顩r，往往與一個區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r連在一起的，是貧困村、戶脫貧致富的基礎(chǔ)。不僅如此，依托區(qū)域發(fā)展，貧困村、戶的脫貧才能脫得扎實、穩(wěn)定、長久。一方面，貧困區(qū)域一些重大發(fā)展措施不落實、不解決，比如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟圈帶發(fā)展、產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整等不解決，扶貧開發(fā)就無法有效進行，貧困村戶發(fā)展致富所面臨的一些共性約束就難以解決，精準(zhǔn)扶貧的速度和質(zhì)量就會受到影響。為此，要創(chuàng)造條件，整合資源，科學(xué)規(guī)劃，將整村推進向整鄉(xiāng)、整流域、政區(qū)域推進轉(zhuǎn)變。另一方面，各涉農(nóng)部門已由過去的“扶貧配合”變?yōu)椤胺鲐氈黧w”，不把涉農(nóng)扶貧資金項目統(tǒng)籌整合起來，就難以解決區(qū)域性的共性貧困問題。改革開放以來，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)經(jīng)歷了3個不同的階段。1986年以前，是通過中央5個“1號文件”推行普惠式扶貧。1986年開始，縣以上政府（有的在黨委部門）成立了專門扶貧開發(fā)工作機構(gòu)，開展有組織、有計劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。2002年黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，各涉農(nóng)部門每年投入的資金比專項扶貧資金多得多，中央財政專項扶貧資金僅占分散于扶貧部門之外的其他部門中央財政綜合扶貧資金的11%左右。只有以片區(qū)規(guī)劃為引領(lǐng)，把目標(biāo)相近、方向類同的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合起來，才能解決區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育等問題。

注釋：

①根據(jù)甘肅省扶貧開發(fā)辦公室公布的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析結(jié)果。②根據(jù)財政部網(wǎng)站公布有關(guān)數(shù)據(jù)分析結(jié)果。

③國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

［1］貧富分化加劇美國社會不公?全美貧困人口約有4670萬人［N］.人民日報，2016-7-5.

［2］胡靜林.加大財政扶貧投入力度支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)［J］.行政管理改革，2016（8）.

［3］習(xí)近平在部分省區(qū)市扶貧攻堅與“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展座談會上的講話［N］.人民日報，2015-6-18.

［4］甘肅省人民政府金融辦公室.甘肅金融簡報，2016（7）.

［5］羅·藏.深情牽掛青海各族人民——習(xí)近平總書記在青?？疾旒o(jì)實［N］.青海日報，2016-8-29.

［6］習(xí)近平在云南省考察工作結(jié)束時的講話［N］.人民日報，2015-1-19，2015-1-21.

［7］習(xí)近平論扶貧工作——十八大以來重要論述摘編［J］.黨建，2015（12）.

［8］毛澤東選集（第4卷）［M］.人民出版社，1991.

［9］習(xí)近平.擺脫貧困［M］.福建人民出版社，1992.

［10］習(xí)近平給“國培計劃（2014）”北京師范大學(xué)貴州研修班參訓(xùn)教師的回信［Z］.2015-9-9.

［11］習(xí)近平在湖南考察調(diào)研時的講話［M］.人民日報，2013-11-3.

F323.8

A

1007-9106（2016）11-0023-06

楊紅秀（1977—），甘肅省公路局經(jīng)濟師，主要從事農(nóng)村公路研究；楊維軍（1975—），法學(xué)博士，主要從事三農(nóng)和扶貧開發(fā)研究。