□梁桂英

(山西警察學院，山西 太原 030021)

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【治安管理與行政執(zhí)法】

論治安案件證明制度的完善
——兼評“雷洋非正常死亡案”證明責任相關問題

□梁桂英

(山西警察學院，山西 太原 030021)

分析現(xiàn)行立法，治安案件證明制度存在以下諸多缺陷：審查與運用證據(jù)的主體不分立、權能非獨立；證明責任“有責任、無后果”；證明主體、證明對象、證明標準等證明體系要素不完整；證據(jù)審查制度和程序形同虛設，使證據(jù)審查流于形式。治安案件證明制度的完善思路包括：分立證據(jù)調查、審查和運用權能，重構證據(jù)審查程序；完善證明責任體系；明確證據(jù)審查運用規(guī)則。

治安案件；證明制度；立法缺陷；完善

治安案件證明，是指公安機關依照法定程序，運用證據(jù)確定案件事實的活動。公安機關自己調查知道治安案件真相的，是“查明”。僅“查明”案件真相是不夠的，更重要的是“證明”，是進一步用證據(jù)讓別人知道案件真相，主要是向案件當事人、行政執(zhí)法監(jiān)督機關乃至整個社會“證明”案件事實真相。現(xiàn)行法律的規(guī)定不足，造成治安案件證明的理論與實務存在諸多缺陷，迫切需要完善。

一、治安案件證明環(huán)節(jié)

治安案件證明活動圍繞證據(jù)展開，是包括調查收集證據(jù)、審查和運用證據(jù)認定案件事實的完整過程。

(一)調查取證

調查取證是指公安機關辦案人員為了證明治安案件事實，按照法律規(guī)定的權限和程序開展調查、收集證據(jù)的一系列法律活動。調查取證是治安案件證明的首要環(huán)節(jié)，是判斷、認定案件事實的基礎。從內在屬性來考察，調查取證具有職權性和排他性的特點。所謂職權性，即調查取證是辦理治安案件的公安機關及其辦案人員的法定職權或者職責。公安機關作為行政執(zhí)法主體，調查取證首先是必須承擔而不得放棄的責任，其次才是權力。這種權力具有絕對的支配性，不受任何力量和因素的非法阻撓和干擾。所謂排他性，即治安案件調查取證專屬于授權的公安機關及其履行治安管理職責的人民警察，其他任何單位和個人都無權行使。

(二)審查證據(jù)

證據(jù)必須經(jīng)審查、核實才能作為定案的根據(jù)。治安案件證據(jù)審查，是指公安機關將收集到的證據(jù)材料依據(jù)一定的規(guī)則進行鑒定、分析、對比和篩選，以確定其是否具有證據(jù)資格，進而確定其是否具有證明力及其證明力大小的活動。審查證據(jù)可以是辦案人員在收集證據(jù)時進行，更重要的是調查終結時的審查。調查終結的證據(jù)審查包括單一審查和綜合審查。單一審查即對單個證據(jù)的證據(jù)資格(具體內容即客觀性、關聯(lián)性和合法性)進行的審查；綜合審查即在單一審查證據(jù)的基礎上，對全案證據(jù)圍繞各證據(jù)之間的聯(lián)系、各證據(jù)與案件待證事實的關聯(lián)程度等內容進行綜合審查判斷的活動。證據(jù)審查具有主觀性和統(tǒng)一性的特點。所謂主觀性，即審查證據(jù)是審查人員以一定的規(guī)則進行邏輯判斷和推理的一種思維活動，具有一定的主觀特質。所謂統(tǒng)一性，即審查證據(jù)所依據(jù)的標準和規(guī)則是客觀統(tǒng)一的。首先，審查標準是客觀統(tǒng)一的，包括兩個方面：一是對證據(jù)資格和證明力的審查標準是證據(jù)的客觀性、關聯(lián)性和合法性；二是對證據(jù)的綜合審查判斷的標準是證據(jù)是否達到“事實清楚，證據(jù)確實充分”的證明總體要求。其次，依據(jù)的法律規(guī)則和判斷規(guī)則符合人們運用邏輯推理和生活經(jīng)驗進行全面、客觀和公正地分析判斷的統(tǒng)一認知。

(三)運用證據(jù)

治安案件證據(jù)的運用，是指公安機關根據(jù)審查屬實的證據(jù)材料對整個案件事實作出合乎實際的結論判斷，進而進行法律定性和量罰的活動。運用證據(jù)認定案情與審查判斷證據(jù)一樣，都是一個逐步深入的認識過程，二者可以交互進行。隨著工作的不斷推進，對證據(jù)的審查判斷與對案情的認定會不斷地完善，最終達到足以能夠根據(jù)確實、充分的證據(jù)證明案件事實的要求。

二、治安案件證明的制度缺陷

證明的實質是證明主體履行其證明責任，對證明對象的論證達到一定證明標準的活動[1]。因此，證明主體及其證明責任、證明對象、證明標準是構成治安案件證明的諸要素，在各個動態(tài)的證明環(huán)節(jié)中得以體現(xiàn)。分析現(xiàn)行立法，治安案件證明制度存在諸多缺陷。

(一)審查與運用證據(jù)的主體不分立、權能非獨立

治安案件辦案程序是一種“類刑事訴訟”的行政裁決程序。在刑事訴訟程序中，公、檢、法三機關分別行使刑事“偵查”、“控訴”、“審判”三項權能，各機關分工負責，互相監(jiān)督。在治安案件辦案程序中，“調查”、“控訴”、“裁決”三種權能沒有分立設置機關或者機構，而是由辦案的公安機關獨立行使。具體到在治安案件證明的各個環(huán)節(jié)，辦案公安機關集收集、審查與運用證據(jù)的職責于一身，不具有必要的獨立性和監(jiān)督性。尤其在調查終結對證據(jù)進行綜合審查、運用證據(jù)認定案件事實時，審查證據(jù)的主體并非獨立的第三方，無法確保對證據(jù)的證明力乃至案件事實作出客觀公正的判斷。

(二)證明責任“有責任、無后果”

治安案件證明責任是指證明主體應承擔的提供證據(jù)證明嫌疑人實施了違反治安管理行為，并由此具有應受治安管理處罰的正當性的責任，否則，應承擔由此造成的不利后果。治安案件證明責任的實質是對案件事實提供證據(jù)的責任分配和舉證不能的風險承擔問題，歸根結底是確定證明主體及其證明行為和標準，以及舉證不能的不利后果，二者具有統(tǒng)一性，統(tǒng)一于依職權查處治安案件的公安機關。然而，現(xiàn)行法律體系下，治安案件證明責任的負擔存在“有責任、無后果”的法理缺陷。

1.橫向上看有舉證責任,無說服責任。治安案件證明責任的負擔不僅包括提出證據(jù)的行為責任，還包括說服審查和裁決人員接受和信服的責任，即說服責任。公安機關指控違反治安管理行為，必須提供證據(jù)證明某個或者某些嫌疑人實施了違反治安管理行為及其情節(jié)，這是公安機關作為證明主體應承擔的提出證據(jù)的責任。但是，由于取證主體和審查、運用證據(jù)的主體同一，證明主體根本沒有必要向他人說服什么，更無需承擔不能說服的風險。

2.縱向上看有行為責任，無全面的結果責任。表面上，治安案件證明責任包括證明案件事實的行為責任與“不得做出治安管理處罰決定”的結果責任。但是，對于“不得做出治安管理處罰決定”的事實條件和審查制度卻無明確規(guī)定，更沒有公安機關在事實不清的情況下做出處罰決定應承擔的法律責任的設定。因此，在辦案過程中實際并不存在真正意義的證明責任的“不利法律后果”。這種“不利法律后果”唯一可承擔的途徑是在后續(xù)的行政復議或者行政訴訟中，通過行政復議機關或者人民法院的審查而改變原處理決定時得以實現(xiàn)。然而，治安案件決定是否要經(jīng)過行政復議或者訴訟的審查，完全取決于案件當事人是否申請復議或者起訴。假如當事人不申請復議或者不起訴，因案件證明主體未承擔證明的行為責任而應承擔的“不利法律后果”將無法得到實現(xiàn)，證明責任體系至此永不完整?？傊?，治安案件證明主體承擔“不利后果”并非必然，不承擔“不利后果”的情形卻具有高度蓋然性，違背了證明責任負擔的法理要求。

(三)證明體系要素不完整

現(xiàn)行法律對證明主體、證明對象、證明標準等治安案件證明體系的要素的規(guī)定或者不明確，或者全無涉及。

1.公安機關的主導型證明責任沒有得到確認。在治安案件辦案程序中，公安機關與被指控的嫌疑人相對立，成為“控”、“辯”雙方。本著“誰指控、誰舉證”的原則，公安機關當然應當承擔主導型證明責任，并一直延續(xù)到后續(xù)的行政復議和行政訴訟程序之中。但是，法律對此規(guī)定不明確，在辦案實踐中，辦案人員不具備起碼的證明責任理念，將證明責任轉嫁給當事人，如在調查詢問違法嫌疑人時經(jīng)常出現(xiàn)類似提問：“你說沒有XX(違法行為，例如賣淫)就沒有XX嗎？必須拿出證據(jù)來證明你是清白的”，分明是在轉嫁證明責任給當事人。既往發(fā)生的一些社會影響惡劣的案件，不同程度地存在執(zhí)法主體缺乏證明責任意識問題。以2016年發(fā)生的“5.7雷洋非正常死亡案”為例，本案雷洋系在公安民警對其因涉嫌嫖娼而盤查的執(zhí)法過程中激烈反抗，試圖逃跑，后被民警帶回審查途中突發(fā)身體不適，最后經(jīng)醫(yī)院搶救無效死亡[2]。本案有個重要的法律問題始終不被重視，即：根據(jù)基本法理，本案執(zhí)法民警應當承擔必要的證明責任，不僅有責任收集證據(jù)證明雷洋涉嫌的嫖娼事實，還要提供確實充分的證據(jù)證明其辦案行為和程序是合法規(guī)范的，對雷洋的死亡后果不具有執(zhí)法過錯，否則，公安機關將承擔由此造成的不利后果。在所有證據(jù)中，最有力的證據(jù)就是民警的現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀。然而，根據(jù)北京警方5月11日凌晨的通報稱，雷洋在激烈反抗中咬傷民警，并將民警所持視頻拍攝設備(因未攜帶執(zhí)法記錄儀而用手機攝錄)打落摔壞[2]，但這并非標志著無條件免除了民警的證明責任，民警更有責任提供確實充分的證據(jù)證明自己依法進行了執(zhí)法過程攝錄，以及有責任證明雷洋打落摔壞拍攝設備，并損壞其執(zhí)法視頻。在此之前，公安機關及其辦案民警所應承擔的證明責任不能免除。

2.證明對象“重實體，輕程序”。治安案件證明對象即需要有證據(jù)加以證明的事實，包括實體法事實程序法事實。實踐中，由于辦案人員“重實體，輕程序”，證據(jù)內容側重案件事實本身，有關辦案程序的證明內容缺乏或者不全面，或者能夠證明程序合法的證據(jù)形式有瑕疵或者手續(xù)不完備。例如：詢問嫌疑人筆錄中沒有為嫌疑人提供必要的飲食和休息的記錄等，或者遺漏嫌疑人簽名、捺印等。

3.證明標準模糊，更無可量化的具體指標。所謂證明標準，是指運用證據(jù)認定待證事實所要達到的最低證明程度。證明標準主要解決證明主體提供證據(jù)到什么程度才能夠認定案件待證事實，其證明責任才算合格履行的問題。我國三大訴訟法對證明的總體要求都是“事實清楚，證據(jù)確實、充分”、但具體證明標準卻是有所區(qū)別的。刑事案件堅持“排除合理懷疑”的證明標準*根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第53條第2款規(guī)定：“證據(jù)確實、充分，應當符合以下條件：(一)定罪量刑的事實都有證據(jù)證明；(二)據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實；(三)綜合全案證據(jù)，對所認定事實已排除合理懷疑?！保幻袷掳讣裱皟?yōu)勢證明或者高度蓋然性”的證明標準*根據(jù)《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第73條規(guī)定：“雙方當事人對同一事實分別舉出相反的證據(jù)，但都沒有足夠的依據(jù)否定對方證據(jù)的，人民法院應當結合案件情況，判斷一方提供證據(jù)的證明力是否明顯大于另一方提供證據(jù)的證明力，并對證明力較大的證據(jù)予以確認?！?，低于刑事案件證明標準?！笆聦嵡宄C據(jù)確實充分”也是治安案件證明的總體要求，至于證明標準卻沒規(guī)定，更沒有可判斷、可量化的具體指標性規(guī)定，即證據(jù)與事實之間如何架構，證據(jù)要到什么程度才是確實充分的、才能認定待證事實，尚無具體規(guī)定，具體適用時只能依靠辦案人員的理解裁斷，不僅受制于執(zhí)法人員的素質，更重要的是缺乏客觀性和統(tǒng)一性，很難滿足法律所要求的法理判斷。

(四)證據(jù)審查制度和程序形同虛設

現(xiàn)行法律雖然規(guī)定治安案件“證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實，才能作為定案的根據(jù)”，但卻沒有符合法理要求的公正制度和程序設計，尤其沒有獨立的第三方居中審查、認定證據(jù)的程序設計，沒有類似于訴訟程序中當事人雙方或者控辯雙方參與示證、質證，更沒有違反治安管理嫌疑人參與權、辯護權的必要保護，致使證據(jù)審查流于形式。

三、治安案件證明制度的完善

治安案件與刑事案件在案件調查和事實認定規(guī)律、調查方法和措施、證據(jù)種類等方面關聯(lián)密切。當前，包括治安案件在內的公安行政案件的證明理論研究嚴重不足，相應立法不成體系。為此，治安案件應當立足其辦案程序的行政屬性，通過適度借鑒刑事訴訟和行政訴訟的相關理論和立法成果，來完善自身證明制度。

(一)分立證據(jù)調查、審查和運用權能，重構證據(jù)審查程序

為了分立調查、控訴和裁決三種職能，確保證據(jù)審查的組織者保持中立，應當建立由第三方進行證據(jù)審查和運用的制度?；诳尚行钥紤]，公安機關可以先成立專門的案件審核機構和中立的審核人員隊伍，通過建立合議審核、言辭聽證、案件終身負責、辦案人員不得與證據(jù)審查人員單方接觸等制度，形成一種帶有“準司法”性質的證據(jù)審查和運用程序，由“控、辯”雙方到場進行示證、質證、辯論，最大限度地實現(xiàn)處罰公正。在條件成熟時，可以借鑒美國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，建立由行政法官組織聽證或者案件審核的制度。行政法官由具有律師等法律資格和行政執(zhí)法經(jīng)驗的人員組成，他們經(jīng)考核合格后列入行政法官名單。在辦理具體案件時，公安機關從行政法官名單中任命若干案件審核人員，并確定主持人或者負責人。行政法官按照法院法官審理案件的模式審查和運用證據(jù)。[3]

(二)完善證明責任體系

未來立法應當著力于通過明確證明主體、證明對象、證明標準等要素來完善治安案件證明體系。

1.明確辦案的公安機關是案件證明主體及其應履行的證明責任。公安機關作為治安案件證明主體，承擔著主導型證明責任，這一事項是治安案件制度體系的核心，將直接影響辦案人員的辦案理念。公安機關應承擔完全的證明責任，既包括提交證據(jù)的舉證責任，還包括向獨立的案件審核主體承擔的說服責任；既包括依法收集證據(jù)的行為責任，也包括事實不清、程序不合法等情形下做出處理決定應負的結果責任。在辦案理念和證明方式上，公安機關指控嫌疑人有違反治安管理行為時，應當參照刑事訴訟“無罪推定”原則，對嫌疑人實行“無違法行為推定”，要通過積極的調查取證行為收集確實充分的證據(jù)，證明嫌疑人的確實施了某一違反治安管理行為及其具體情節(jié)，不得要求違法嫌疑人自證有違法行為或者無違法行為。嫌疑人在否認公安機關對自己的指控時，無需承擔任何證明責任，只有在反駁指控的情況下，才需要承擔相應的證明責任，如：嫌疑人就公安機關的指控提出反駁，稱自己的行為有合法的依據(jù)和理由，或者稱自己出于正當防衛(wèi)而違反治安管理，或者稱自己受別人欺騙、強迫而實施違反治安管理行為，或者稱發(fā)生違反治安管理行為時自己不在現(xiàn)場等。

2.凸顯證明對象中的程序法事實。治安案件的證明對象包括實體法事實和程序法事實。其中，實體法事實，即公安機關依職權積極“指控”的違反治安管理事項和違反治安管理嫌疑人消極“防衛(wèi)”的事項，是治安案件的優(yōu)先證明對象。此外，相關的程序法事實也是治安案件的證明對象，公安機關在每一次調查取證證明實體法事實時，必須同步收集證據(jù)證明這個調查取證行為是規(guī)范合法的。例如：采用詢問嫌疑人的方式調查取證時，除了查明案件起因、經(jīng)過、結果等實體法事實外，還應遵守詢問時限、詢問地點和場所、通知嫌疑人家屬有關情況、保證嫌疑人的飲食和必要的休息時間等程序規(guī)定。為此，《詢問筆錄》作為固定違法嫌疑人的陳述的證據(jù)，不僅應當有證明實體法事實的內容，還應當有能夠證明以上程序法事實的記錄。

3.明確程序法事實和實體法事實各自的證明標準。治安案件證明標準應區(qū)別實體法事實和程序法事實而明確其證明標準，或者叫事實問題證明標準和法律問題證明標準[4]。治安案件實體法事實其實是一種法律上的真實，應盡可能接近客觀真實，這就完全取決于各證明環(huán)節(jié)是否存在可能影響案件實體認定和公正處理的程序違法，因此，實體法事實證明標準的實現(xiàn)是以程序法事實證明標準的全面落實為前提的。程序法事實證明標準正是基于對證明程序合法與否及其對實體法事實的影響程度而設定，其確定根據(jù)是：證明程序不能有損于案件實體法事實的客觀、公正認定。鑒于此，治安案件程序法事實證明標準可以表述為：辦案程序基本合法、不影響案件公正認定和處理。程序有違法瑕疵，但不影響案件公正處理的，可以忽略，這里兼顧了行政效率原則。治安案件實體法事實的證明標準應參照刑事案件確定，采用接近但又低于“排除合理懷疑”的證明標準，叫“接近排除合理懷疑”，這里兼顧了治安案件處理結果對違法嫌疑人具有損益影響而應保障其合法權益的原則要求和行政效率原則。

治安案件實體法事實“接近排除合理懷疑”的證明標準，實際是通過對證據(jù)與相關事實按照一定要求進行全面審查,對與定性、量罰有關的基本事實建立起一種法律上的確信。這種確信并非民事案件基于“優(yōu)勢證據(jù)”作出二選一的確信，而是事實必須清楚。“事實不清或者有疑從無”，即案件事實能夠根據(jù)確實充分的證據(jù)得以清楚再現(xiàn)，當事實不清或者存疑的，不得認定違反治安管理和做出處理。這里的“事實清楚”是法律事實基本事實清楚。關于“基本事實”，從客觀事實層面來看，包括何時、何地、何人、何事、何物、何故等事實情節(jié)；從法律事實層面來看，是包含法律規(guī)定的、能夠決定治安案件定性以及影響量罰的客觀事實?！敖咏懦侠響岩伞钡膶嶓w法事實證明標準的具體要求包括：一是據(jù)以定案的主要證據(jù)均查證屬實(即證據(jù)確實)，排除非法證據(jù)；二是案件基本事實均有必要的證據(jù)予以證明(即證據(jù)充分)；三是證據(jù)之間、證據(jù)與案件事實之間的矛盾基本得到合理排除；四是證據(jù)對案件基本事實的證明結論明確，基本排除其他可能。對案件事實清楚的法律確信，實質是根據(jù)查證確實充分的證據(jù)和相關事實(如河流的流向、中午日照的方向、某電視臺固定欄目的開播時間等可以直接認定的事實)，運用一定的邏輯推理進行分析判斷，能夠對案件基本事實得出明確和結論唯一的認定。事實不清即證據(jù)未達充分，案件主要事實存在漏洞；事實有疑即案件主要事實存在矛盾無法合理排除。

(三)明確證據(jù)審查規(guī)則

審查證據(jù)的目的是判斷證據(jù)是否確實充分，能夠形成一個完整的證明鏈，以及能夠對案件事實情節(jié)得出明確、合理、唯一的結論。審查證據(jù)應當遵循以下規(guī)則：一是要窮盡所有調查手段，窮盡所有證據(jù)。根據(jù)規(guī)定，公安機關應當全面調查取證。這就要求辦案人員根據(jù)案情需要盡可能窮盡一切可用的調查取證手段，盡可能全面調取能夠證明案件事實的證據(jù)材料，包括嫌疑人有、無違反治安管理行為及其情節(jié)輕、重的證據(jù)材料。二是不輕信違反治安管理嫌疑人陳述(俗稱口供)，更不能單憑其陳述即“孤證”認定案件事實。根據(jù)規(guī)定，只有嫌疑人本人陳述，沒有其他證據(jù)證明的，不得認定案件事實；沒有嫌疑人陳述，但有其他證據(jù)能夠證明的，可以認定案件事實。這就要求辦案人員謹慎對待違反治安管理嫌疑人陳述，除非有根據(jù)其陳述或指認獲取的隱蔽性很強的物證、書證等實物證據(jù)，且與相關事實印證的，不得認定案件事實。三是力求使案件事實認定建立在數(shù)個種類不同、內容一致的證據(jù)基礎之上。四是科學、慎重運用間接證據(jù)證明案情。由于間接證據(jù)來源廣泛，容易收集，所以大部分治安案件的調查取證工作是從發(fā)現(xiàn)、收集和研究間接證據(jù)開始的。在治安案件調查取證階段，辦案人員通過分析已有的間接證據(jù)，可以確定調查方向和范圍，肯定有關情況，排除無關情況，進而發(fā)現(xiàn)直接證據(jù)或者查證直接證據(jù)。調查終結時，案件只有間接證據(jù)而沒有直接證據(jù)的，則不僅要求有種類不同、數(shù)量足夠的間接證據(jù)，而且必須能夠形成完整的證據(jù)鏈條，這樣才能認定案件事實。

[1]何家弘.新編證據(jù)法學[M].北京：法律出版社，2000:263.

[2]池海波.警方通報涉嫖男子死亡事件詳情[N].北京青年報，2016-05-11(A09).

[3]李 言.美國人如何“聽證”[J].暸望，2007(3):58-59.

[4]劉 瑛.行政訴訟證明標準研究[D].青島：青島大學，2008:19-21.

(責任編輯：王戰(zhàn)軍)

Improvement of Proof System on Public Security Cases——Also on relevant issues of burden of proof in LEI Yang unusual death

LIANG Gui-ying

(ShanxiPoliceCollege,Taiyuan030021,China)

Analyzing the present legislation, proof system on public security cases has the following defects: subjects that examine and use proof are not separated; power is not independent; burden of proof has liability but not results; proof system elements such as proof subject, proof object and proof standard are not complete; evidence examining system and procedure perform practically no function, which makes evidence examining become a mere formality. The improving thinking on proof system of public security cases includes separating evidence investigation and examination from power operation and reconstructing evidence examining procedure; improving system of burden of proof; clearing evidence examining and using regulation.

public security cases; proof system; legislation defects; improve

2016-07-01

梁桂英(1971-)，女，山西平遙人，山西警察學院副教授，法學碩士，研究方向：治安學。

D922.14

A

1671-685X(2016)04-0041-05