吉秀華

（山東大學，濟南250002）

論政黨協(xié)商法治化及其實現(xiàn)路徑

吉秀華

（山東大學，濟南250002）

在依法治國背景下，法治化成為政黨協(xié)商改革與發(fā)展的方向，法治化內(nèi)含著制度化、規(guī)范化和程序化三重要義。政黨協(xié)商法治化既體現(xiàn)依法治國基本要求，也體現(xiàn)協(xié)商民主自身特性，遵循堅持黨的領(lǐng)導與尊重民主黨派主體地位相統(tǒng)一、堅持依法協(xié)商與平等協(xié)商相統(tǒng)一、堅持制度設(shè)計與制度效能相統(tǒng)一的原則。進一步建立健全實體性法律法規(guī)，增強制度剛性，規(guī)范程序設(shè)計，完善保障機制是推進政黨協(xié)商法治化的有效路徑。

依法治國；政黨協(xié)商；法治化

依法治國作為黨領(lǐng)導人民治國理政的基本方式，其實質(zhì)就是依照憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)體系來治理國家，要求經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)各個方面都必須納入法治軌道。黨的十八屆四中全會提出了推進社會主義民主政治法治化的總要求，強調(diào) “為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化”。政黨協(xié)商作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容和社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，已經(jīng)從一種理念、經(jīng)驗上升為國家民主制度實踐和制度，其地位作用、內(nèi)容形式、程序機制等理應納入國家法治化的軌道，在不斷完善自身活動的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)過程中，提高政黨協(xié)商法治化水平，“確保協(xié)商民主有法可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”［1］。

一、政黨協(xié)商法治化的基本內(nèi)涵

政黨協(xié)商法治化是指通過建立健全法律、制度使政黨協(xié)商在國家政治生活中的地位、政黨協(xié)商的內(nèi)容和形式、政黨協(xié)商的過程、協(xié)商結(jié)果的運用均依法而治；政黨協(xié)商主體的各項活動依靠國家法律和自身法規(guī)來進行，遵循依法執(zhí)政、依法參政、依法協(xié)商的原則，體現(xiàn)法律至上的法治精神。政黨協(xié)商法治化是依法治國的題中應有之義，是政黨自身活動適應法治社會建設(shè)的必然要求，是協(xié)商主體不斷增強自身能力、提高適應性的動態(tài)過程。政黨協(xié)商法治化至少應當包括以下幾方面的內(nèi)涵：

（一）政黨協(xié)商制度化

西方制度變遷理論的集大成者道格拉斯·諾斯認為，“制度是人所發(fā)明設(shè)計的對人們相互交往的約束。它們由正式的規(guī)則、非正式的約束 （行為規(guī)范、慣例和自我限定的行為準則）和它們的強制性所組成”［2］。亨廷頓認為，“制度是穩(wěn)定的，受到尊重的和不斷重復的行為模式”［3］?？傊贫瓤梢员焕斫鉃閭€人、組織、團體所遵守的一套行為規(guī)則，既包括憲法、法律等正式的制度，也包括價值、意識形態(tài)和習慣等非正式的制度。制度化指的是 “個人、社團的行為從不穩(wěn)定、無序、非結(jié)構(gòu)狀態(tài)發(fā)展到穩(wěn)定、有序、有結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過程”［4］。政黨協(xié)商制度化的過程就是政黨協(xié)商從隨意、無序、不固定的狀態(tài)向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程。這個過程既包括一系列法律法規(guī)、程序準則的確立，即建章立制的過程，也包括政黨協(xié)商的理念、價值、內(nèi)涵逐漸被行為主體和社會群體認同和接受，從而使這些組織和程序獲得價值和穩(wěn)定，即制度認同的構(gòu)建過程。

（二）政黨協(xié)商規(guī)范化

規(guī)范化在本質(zhì)上是一種有序規(guī)則，是客體對主體行為的一種標準化要求。政黨協(xié)商的規(guī)范化就是對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、過程、結(jié)果等各個環(huán)節(jié)提出具體而明確的標準和要求，按照既定程序、規(guī)則，有步驟、分層次進行協(xié)商；通過完善具體的措施、規(guī)定和細則，使政黨協(xié)商內(nèi)容具體化、運行程序化、操作規(guī)范化，形成一環(huán)扣一環(huán)的制度鏈條，最大程度激發(fā)政黨協(xié)商的制度效能。

（三）政黨協(xié)商程序化

程序設(shè)計和程序建設(shè)是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要原則和特征，是實現(xiàn)民主政治的有效方式和途徑。程序從根本上說就是制度規(guī)范的細化、量化和步驟化，是制度規(guī)范實踐在時間、次序、步驟等方面分解和落實措施。程序化的過程實際上就是將不同次序或環(huán)節(jié)、步驟有機統(tǒng)一的過程。協(xié)商民主在本質(zhì)上是一種以交往和話語為核心要素的程序民主，強調(diào)人民參與民主的方式、步驟和進程。政黨協(xié)商作為協(xié)商民主的重要形式，其程序化建設(shè)就是對政黨協(xié)商的各個環(huán)節(jié)如協(xié)商規(guī)劃的制定、協(xié)商議題的提出、協(xié)商信息的發(fā)布或傳遞、協(xié)商討論調(diào)研、協(xié)商結(jié)果落實反饋等具體步驟細化、量化；確保協(xié)商各個環(huán)節(jié)明確細致，嚴謹有序。

二、政黨協(xié)商法治化的基本原則

黨的十八屆四中全會 《決定》明確提出并闡述了實現(xiàn)全面推進依法治國總目標必須堅持的五個基本原則，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅持從中國實際出發(fā)。政黨協(xié)商法治化既體現(xiàn)依法治國的基本要求，也體現(xiàn)協(xié)商民主的自身特性，遵循堅持黨的領(lǐng)導與尊重民主黨派主體地位相統(tǒng)一、堅持依法協(xié)商與平等協(xié)商相統(tǒng)一、堅持制度設(shè)計與制度效能相統(tǒng)一的原則。

（一）堅持黨的領(lǐng)導與堅持民主黨派獨立性相統(tǒng)一的原則

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協(xié)商的重要民主形式。政黨協(xié)商的性質(zhì)決定了其具有政治性、政黨性、高層性的特點，政黨協(xié)商必須堅持黨的領(lǐng)導，堅定中國特色社會主義道路，這是政黨協(xié)商沿著正確道路發(fā)展的根本保證。黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導，是基本方向和原則的領(lǐng)導，不是組織領(lǐng)導；民主黨派在政治原則、政治方向和重大方針政策上自覺接受黨的領(lǐng)導，但在組織上是獨立的政黨組織，在政黨協(xié)商中應有平等的主體地位和獨立的話語權(quán)。民主黨派的獨立性、自主性、主動性是影響政黨協(xié)商質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

（二）堅持依法協(xié)商與平等協(xié)商相統(tǒng)一的原則

堅持法律面前人人平等既是社會主義法律的本質(zhì)屬性，也是依法治國的基本要求。政黨協(xié)商法治化首先要求各協(xié)商主體必須在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動，一切政黨活動和行為以憲法和法律為根本活動準則，不得有超越憲法和法律的特權(quán)；同時各協(xié)商主體一律平等地享有憲法和法律規(guī)定的各項權(quán)利。參與主體的地位平等是協(xié)商民主的基本要素，也是協(xié)商關(guān)系存在的基礎(chǔ)和前提。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的政治協(xié)商是雙向協(xié)商，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨不僅享有憲法和法律內(nèi)的同等權(quán)利，也享有協(xié)商關(guān)系中平等的主體地位和對話權(quán)利。這種基于平等地位基礎(chǔ)之上的獨立政見表達和政治共識是政黨協(xié)商的價值所在。

（三）堅持制度設(shè)計與制度效能相統(tǒng)一的原則

政黨協(xié)商法治化首先必須要有相應的法律法規(guī)和制度體系作為支撐和保障。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度早在1993年就已經(jīng)明確納入憲法序言。2015年、2016年中共中央先后制定頒發(fā)了 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和 《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進一步對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序等方面的問題予以明確。這些制度設(shè)計主要是從宏觀上明確了政黨協(xié)商在國家政治生活中的性質(zhì)、地位等基本的政治原則和政治方向，但是要想使這些宏觀制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為具體的制度效能，還必須重視制度的中觀和微觀層次的有序銜接和良好運轉(zhuǎn)。因此，政黨協(xié)商的法治化既要進一步建立健全相應的法律法規(guī)，為政黨協(xié)商提供更加具體的法律保障，更要注重各項制度體系之間的銜接和協(xié)調(diào)；堅持頂層設(shè)計與底層創(chuàng)新相結(jié)合，宏觀設(shè)計與微觀運行相結(jié)合，制度設(shè)計與制度效能相結(jié)合，努力建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的協(xié)商制度體系。

三、政黨協(xié)商法治化的有效路徑

依法治國視閾下，法治化是政黨協(xié)商改革與發(fā)展的方向。政黨協(xié)商的法治化既取決于中國特色社會主義法治化的整體進程，也取決于協(xié)商民主發(fā)展成熟的程度，是民主與法治共同推進的持續(xù)過程。進一步建立健全實體性法律法規(guī)，增強制度剛性，規(guī)范程序設(shè)計，完善保障機制是推進政黨協(xié)商法治化的有效路徑。

（一）健全實體性法律法規(guī)，增強政黨協(xié)商法理基礎(chǔ)

1.在憲法中進一步修訂或增加關(guān)于多黨合作制度的表述

現(xiàn)行憲法關(guān)于多黨合作制度的表述只是在序言中強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，并沒有規(guī)定多黨合作制度的地位和作用。隨著中國法治化進程的推進和多黨合作制度的日臻成熟與完善，可適時對憲法序言的表述作進一步的修改和補充，在憲法序言或正文中明確多黨合作制度是我國的一項基本政治制度，明確多黨合作制度的政治定位、價值功能和基本作用，以國家大法的形式確立多黨合作的法律地位和制度依據(jù)。

2.在憲法正文或以單項法律法規(guī)的形式增加或制定有關(guān)政黨活動的行為規(guī)范和權(quán)責邊界

對國家政治生活中的合法政黨給予更加明確的憲法或法律確認，明確中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政形式、執(zhí)政的法定程序，明確各民主黨派的參政地位、參政形式和渠道，明確各政黨的權(quán)利義務(wù)、組織原則、活動準則以及違憲行為的審查與制裁等，為包括政黨協(xié)商在內(nèi)的各項政黨活動提供有力的法制保障和制度遵循。

3.以人民政協(xié)立法為突破口，為政黨協(xié)商立法積累經(jīng)驗

人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商制度的重要機構(gòu)，是協(xié)商民主的重要渠道和載體。新中國成立之初制定的 《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，曾作為建國初期的三大基本法律之一，對人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)以及職權(quán)等作了明確規(guī)定，為人民政協(xié)履行職責提供了法律依據(jù)和法律保障。當前，在多黨合作和政治協(xié)商亟需法制保障的情況下，可充分總結(jié)和借鑒建國初期的做法，先從完善人民政協(xié)組織法入手，明確政協(xié)的性質(zhì)、地位、組成、工作程序等，同時輔以配套的 《政治協(xié)商程序法》，明確政治協(xié)商活動的參與主體、組織原則、組織程序、結(jié)果辦理等各方面的問題。在此基礎(chǔ)上，進一步歸納總結(jié)經(jīng)驗，待條件成熟時逐漸在政黨協(xié)商領(lǐng)域也建立相應的法律法規(guī)。

（二）增強規(guī)范性文件制度剛性，提高政黨協(xié)商制度效力

1.在制度上規(guī)范協(xié)商主體的平等地位

在堅持中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導的前提下，參與政黨協(xié)商的各個方面無論人數(shù)多寡或?qū)嵙Υ笮?，在法律上一律處于平等地位，保證各方擁有參與身份的平等、參與機會的平等。通過憲法或法律、黨內(nèi)法規(guī)明確或強化各協(xié)商主體的平等地位；同時，在實踐中通過科學合理的程序設(shè)計和對話機制來保證各協(xié)商主體的話語權(quán)和影響力，保證協(xié)商主體事實上的平等對話、溝通、交流，保證協(xié)商結(jié)果體現(xiàn)各方共識而非少數(shù)人意見。

2.在內(nèi)容上規(guī)范協(xié)商的具體事項

參照政府權(quán)力清單制度的做法，以 《政黨協(xié)商實施細則》的方式，結(jié)合中央和地方實際，制定適用于不同層級的協(xié)商事項清單，對已有文件中表述的 “重要決定”“重大問題”“重要文件和重要情況”作出權(quán)威解釋和詳細說明，明確納入?yún)f(xié)商的事項范圍、參與主體、協(xié)商場域、協(xié)商原則、協(xié)商流程、協(xié)商結(jié)果等諸多內(nèi)容，并按照權(quán)責一致原則，建立相應的責任清單，明確責任主體、厘清責任邊界，健全問責機制。在協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商計劃的制定上，既要相對固定，也要隨著社會政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況，不斷調(diào)整、充實，充分反映時代特色和現(xiàn)實要求。

3.在形式上靈活多樣，滿足不同協(xié)商需求

一方面完善、細化現(xiàn)有的協(xié)商形式，在專題協(xié)商、人事協(xié)商的基礎(chǔ)上，重點用好書面協(xié)商、調(diào)研協(xié)商和約談協(xié)商這三種形式，明確在哪種情況下應采取哪種協(xié)商形式，具體的協(xié)商形式應有哪些特殊的要求與限制等；另一方面充分挖掘歷史資源，從建國初期曾經(jīng)實行的協(xié)商委員會制度、雙周座談會、最高國務(wù)會議等協(xié)商形式中汲取政黨協(xié)商的有益經(jīng)驗并加以創(chuàng)造利用。再次，順應網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展的時代要求，創(chuàng)新協(xié)商形式。在加強各協(xié)商主體信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，充分利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的便利，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式和新事物。最后，面對統(tǒng)一戰(zhàn)線向基層延伸和輻射的事實，鼓勵條件成熟地區(qū)開展政黨協(xié)商與基層協(xié)商相結(jié)合的形式。在經(jīng)濟較發(fā)達、民主黨派組織建制成熟的地區(qū)，開展中共基層黨組織與民主黨派基層組織的合作共建和基層協(xié)商，擴展政黨協(xié)商的深度和廣度。

（三）規(guī)范程序設(shè)計，提高政黨協(xié)商運行效能

1.規(guī)范協(xié)商計劃的確定流程

《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》明確規(guī)定：“每年年初，中共中央辦公廳會同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等部門，在廣泛聽取民主黨派中央意見建議的基礎(chǔ)上，研究提出全年會議協(xié)商計劃，確定議題、時間、參加范圍等，報中共中央政治局常委會審議通過后，通報民主黨派中央?！备魇∈锌梢詤⒄罩醒胱龇?，進一步明確協(xié)商計劃制定的時間和程序，主動吸收民主黨派、無黨派人士參與其中。協(xié)商計劃制定以后，各民主黨派、無黨派人士要按照協(xié)商計劃制定的議題，至少提前三個月，認真開展協(xié)商前的調(diào)研準備工作；會前，有關(guān)部門要提前告知民主黨派、無黨派人士具體參會時間；提供相關(guān)文稿并做出解釋說明；各民主黨派在充分醞釀協(xié)商的基礎(chǔ)上形成本黨派的集體意見，確定好參會人選。

2.規(guī)范協(xié)商會議的召開和議程設(shè)計

統(tǒng)戰(zhàn)部門要與黨委、政府相關(guān)部門溝通，確定協(xié)商會議的議程和出席范圍。出席會議的黨委、政府主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導，通報或說明協(xié)商議題有關(guān)的工作進展情況，面對面聽取意見建議。在協(xié)商過程中，確定一位與其他參與者無利害沖突、保持中立并具有較高商談技巧和經(jīng)驗的協(xié)商主持人，確保協(xié)商參與人選對相關(guān)議題有足夠深入的認識和一定的專業(yè)背景；按照 “提問—回應—討論—形成共識”的原則，確定發(fā)言次序或分組討論設(shè)計，保證每位發(fā)言人的代表性和討論的科學性。

3.規(guī)范協(xié)商結(jié)果的處理及反饋程序

針對會議上各協(xié)商主體提出的意見建議，會議組織部門要及時整理協(xié)商意見，形成最終結(jié)果，并允許保留少數(shù)人的意見，甚至反對意見，報送相關(guān)部門參考。對于協(xié)商會議提出的意見建議，相關(guān)部門應在規(guī)定時限內(nèi)就處理、落實情況以書面形式向有關(guān)人員反饋，被采納的意見要反饋，未被采納的應做出說明。

（四）完善保障機制，優(yōu)化政黨協(xié)商制度環(huán)境

1.健全知情明政機制

一是加快推進政務(wù)公開，進一步加大政府信息公開力度。對于一些不涉密的重大事項、重要工作，黨委政府要及時通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政務(wù)要情等渠道向社會公開。對于涉及地方發(fā)展、群眾切身利益的重大事項，通過召開新聞發(fā)布會、聽證會等方式向社會通報有關(guān)情況，讓民主黨派、無黨派成員及時了解黨委政府的重大部署和決策。二是認真落實對口聯(lián)系制度，建立定期情況通報制度。黨委、政府有關(guān)部門按照 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》精神，通過定期提供相關(guān)材料，組織專題報告會、民主懇談會、民主評議會、設(shè)立領(lǐng)導接訪日等方式，擴大民主黨派、無黨派人士知情渠道。三是建立黨外人士閱文制度。設(shè)立黨外人士閱文室，在遵守保密規(guī)定的基礎(chǔ)上，使民主黨派、無黨派人士能及時閱讀中央及省、市有關(guān)文件。

2.健全考察調(diào)研機制

一是健全考察調(diào)研的領(lǐng)導保障機制。黨委政府主要部門要高度重視，積極配合民主黨派、無黨派人士的考察調(diào)研，主動為其協(xié)調(diào)聯(lián)系相關(guān)部門，提供咨詢和幫助并設(shè)立專項調(diào)研經(jīng)費。二是健全考察調(diào)研的組織協(xié)調(diào)機制。民主黨派既可以與黨委、政府的各種政策研究室、咨詢機構(gòu)、科研機構(gòu)等開展合作，實現(xiàn)資源共享，也可以依托黨派內(nèi)部研究機構(gòu)，吸納社會精英，借助民主黨派以外人員的智慧和力量共同參與考察調(diào)研，形成調(diào)研合力。三是健全考察調(diào)研的實施機制。各民主黨派對調(diào)研要精心謀劃，認真組織，成立相關(guān)領(lǐng)導小組；制定調(diào)研計劃和調(diào)研提綱，盡可能地深入基層、深入一線了解情況，在充分討論的基礎(chǔ)上形成科學合理的調(diào)研報告。

3.健全協(xié)商反饋機制

一是健全協(xié)商成果落實監(jiān)督考核機制，明確各相關(guān)主體的具體責任，建立配套可行的考核機制。探索把協(xié)商納入決策程序執(zhí)行情況作為黨委政府部門年度考核內(nèi)容；把是否認真落實協(xié)商成果納入各級領(lǐng)導干部工作考核內(nèi)容。二是健全協(xié)商成果落實限時辦結(jié)制度。對黨委政府處理協(xié)商意見明確完成時間、工作要求、反饋時限等作出剛性要求，確保各項協(xié)商成果落到實處。三是健全協(xié)商成果落實跟蹤反饋制度。完善協(xié)商成果辦理、跟蹤、督辦、反饋等工作流程，建立協(xié)商成果落實復查走訪制度，對協(xié)商成果落實情況進行回訪，全面督查協(xié)商成果是否得到落實、承辦單位是否及時進行后期工作的開展以及辦理情況等內(nèi)容，促進協(xié)商意見建議的真正落地。

［1］習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22（02）.

［2］楊光斌.政治變遷中的國家與制度［M］.北京：中央編譯出版社，2011：12.

［3］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京：三聯(lián)書店，1989：12.

［4］陳國強.簡明文化人類學詞典［M］.杭州：浙江人民出版，1990：321.

（責任編輯：劉 穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.06.036

D665

A

1672－0911（2016）06－0036－05

2015年度山東省人文社會科學課題 《依法治國視域下的政黨協(xié)商研究》（項目編號：15-ZX-TZ-13）階段性研究成果。

2016-09-21

吉秀華 （1981-），女，山東省社會主義學院副教授，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生。