閆海玲

（中共山西省直機關(guān)黨校，山西 太原 030021）

強化機關(guān)黨組織對權(quán)力運行制約和監(jiān)督之研究

閆海玲

（中共山西省直機關(guān)黨校，山西 太原 030021）

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。因此，如何切實有效地做好對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的監(jiān)督制約，成為當(dāng)今社會的熱點和難點問題。這就突出了權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的重要性和緊迫性，并且提出了明確的改革方向和具體要求，對于我們深化政治體制改革，著力規(guī)范權(quán)力行使，從源頭上防治腐敗，保證人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，意義重大。

機關(guān)黨組織；權(quán)力運行；制約；監(jiān)督

習(xí)近平總書記在十八屆中紀委二次全會上指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！边@里的權(quán)力含義是指國家權(quán)力。所以本文所探討的強化機關(guān)黨組織對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，都是基于國家權(quán)力，基于國家的各級黨政機關(guān)及其工作人員。

權(quán)力腐敗，其實質(zhì)就是權(quán)力運行的腐敗，根源就是權(quán)力過于集中而又缺乏有效的制約和監(jiān)督。所以加強對國家的各級黨政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，既是黨的建設(shè)的重要組成部分，也是加強各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。十八大以來，習(xí)近平總書記對強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督發(fā)表了一系列重要論述，并從黨的干部隊伍建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等多個方面提出了健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重大任務(wù)和要求，體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴治黨，進而實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的目標和要求，這對于加強黨的建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和依法治國，無疑具有重大而深遠的意義。

一、我們黨歷來高度重視對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督

正確行使權(quán)力，讓權(quán)力更好地為人民服務(wù)，并自覺接受人民群眾的監(jiān)督，是我們黨高度重視的一個大問題和也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)：

1944年的9月8日，毛澤東同志在《為人民服務(wù)》一文中指出：“因為我們是為人民服務(wù)的，所以，我們?nèi)绻腥秉c，就不怕別人批評指出。不管是什么人，誰向我們指出都行?！?945年，毛澤東在回答黃炎培提出的歷史周期律問題時又提出：只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息。20世紀50年代，鄧小平同志闡述了“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督”的重要性，他特別強調(diào)：“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定會脫離群眾，犯大錯誤?！?995年，江澤民同志明確指出：“在我們黨內(nèi)，決不允許存在超越于黨組織和黨的紀律之上、不接受監(jiān)督的特殊人物?！?011年，胡錦濤同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上提出把“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，保證黨和國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，作為中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，并明確指出：“各級黨組織必須明白，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強對干部的監(jiān)督，是對干部的愛護。放棄了這方面責(zé)任，就是對黨和人民、對干部的極大不負責(zé)任?！毙滦抻喌摹吨袊伯a(chǎn)黨章程》更是明確規(guī)定：加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度；不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員；正確行使人民賦予的權(quán)力……自覺地接受黨和群眾的批評和監(jiān)督。

二、我們黨的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系既具有獨特優(yōu)勢也存在不容忽視的問題

我們黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，建立在我國社會主義民主政治的基礎(chǔ)之上，具有立足于最廣大人民的根本利益、著眼于社會長遠發(fā)展、決策效率高、能夠集中力量辦大事等的獨特優(yōu)勢，總體上切合我國國情，能夠?qū)崿F(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。但同時也必須看到，由于我國建國歷史并不長，我們黨的執(zhí)政歷程從1949年到今天，歷經(jīng)了從革命到建設(shè)，從獨立自主到改革開放，從計劃經(jīng)濟到商品經(jīng)濟，從社會主義初級階段到中國特色社會主義…….一系列的變革、改革和調(diào)整等等，使得我們黨在權(quán)力配置和運行等方面還存在一些不能完全適應(yīng)、不夠完善的地方，主要可以歸納為以下幾個方面：

1.權(quán)力結(jié)構(gòu)不夠嚴謹，存在缺陷

在權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排方面，存在著不夠科學(xué)的問題，在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間沒有設(shè)置好相互制約、相互監(jiān)督的機制。偏重了決策權(quán)的快速有效的執(zhí)行和落實，忽視了對決策權(quán)的正確與否的監(jiān)督和督察權(quán)。比如在實際工作中，要修一條高速公路有關(guān)工程的承包、經(jīng)費投入、管理人員的安排等等，往往是個別領(lǐng)導(dǎo)說了就算。有的職能部門或崗位權(quán)力很大，一個處室?guī)讉€人或就管著幾億元、幾十億元甚至上百億資金的分配、劃撥或者發(fā)放的權(quán)力，并且隨意性也大，這些都是容易出現(xiàn)權(quán)力尋租問題的權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷。

2.權(quán)力配置不夠科學(xué)，過分集中

由于我們長期以來一直強調(diào)的是要加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，因此也造成了在實際工作中教條的、不加分析甚至不適當(dāng)?shù)匕岩磺袡?quán)力都集中于黨委，而黨委的權(quán)力又往往集中于書記或者是集中于第一書記手中。黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此演變成了“一把手”領(lǐng)導(dǎo)，什么事都要“一把手”掛帥、拍板。公職人員之間的公務(wù)關(guān)系，演變成了封建家族式的家長制的模式關(guān)系。有不少部門和單位，“一把手”的權(quán)力不受限制，個人權(quán)力凌駕于組織之上，搞“一言堂”，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系。比如曾任國家能源局局長的劉鐵男，國家能源局干部對他的評價是：劉鐵男個性高傲，對下極嚴厲，長期扣壓一批項目不做審批。

3.權(quán)力劃分不夠清晰，邊界模糊

由于特殊的國情和歷史的原因，我國在機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力劃分方面還存在諸多邊界模糊、邊界不清的問題。比如財務(wù)處與辦公室，人事處與機關(guān)黨委等。特別是像諸如國資委、發(fā)改委、交通局，財政局這樣的掌握資源權(quán)力的單位，部門之間職責(zé)交叉，容易出現(xiàn)有好處就搶，有責(zé)任就推的現(xiàn)象。有些干部有利益的好事?lián)屩?，?quán)力隨心所欲的使用，而面對與自己沒有好處的公共服務(wù)、民生工程等則惰政怠政，高高掛起。所以近來出現(xiàn)的水庫潰壩、城市被淹等事件都與權(quán)力劃分不清晰，邊界模糊有關(guān)系

4.權(quán)力運行不夠透明，暗箱操作問題突出

雖然近年來我國一直在強調(diào)對權(quán)力運行的透明性要求，強調(diào)實行“陽光運作”，但在實際的工作和執(zhí)行中，“陽光運作”更多的是針對“事”，而非對“權(quán)力”。比如企事業(yè)單位招人、公務(wù)員招考、學(xué)校招聘教師等的考試環(huán)節(jié)的“陽光運作”，報名、考試環(huán)節(jié)都很透明，但在資格審核、確定名單時還是存在有一部分的暗箱操作問題。所以說，“陽光運作”是原則性的規(guī)定，并沒有量化的界定，對權(quán)力運行的時間、范圍、條件、操作規(guī)程以及信息反饋缺乏剛性約束。這就為以權(quán)謀私提供了可乘之機，使一些違規(guī)違法行為隱藏在“合法”外衣下，結(jié)果是“程序”走了，“不正之風(fēng)”也搞了，造成“陽光運作”的程序空轉(zhuǎn)即權(quán)力行使中的信息公開存在表面化和形式化現(xiàn)象，存在公開不全面、不及時、不真實，避實就虛等問題，甚至存在不少的“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”的暗箱操作和權(quán)力濫用。

5.對權(quán)力的監(jiān)督不夠有力，各種監(jiān)督的合力不強

由于我國經(jīng)歷的封建歷史時期比較漫長，種種封建思想遺毒比如“官本位”、等級觀念還或多或少的影響著國民的思想。表現(xiàn)在現(xiàn)實政治社會生活中，就是人們往往習(xí)慣以等級為基礎(chǔ)的社會秩序，“不在其位不謀其政”，“事不關(guān)己，高高掛起”等等思想，在主觀意識上為“權(quán)力濫用”提供了很大的“自由空間”，容易誘發(fā)權(quán)力運行出現(xiàn)“空監(jiān)”和“失控”現(xiàn)象。在實際工作中，“無法”、“難以”、“無力”監(jiān)督的現(xiàn)象不同程度存在。對于權(quán)力主體而言，監(jiān)督往往變成了上級“無法”做到及時監(jiān)督，同級“難以”實施全面監(jiān)督，下級“無力”進行有效監(jiān)督，給權(quán)力運行的造成了“真空地帶”。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有正確認識權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，把兩者分離開來，甚至只想要權(quán)力、不愿擔(dān)責(zé)任。另一方面，不少黨組織黨內(nèi)政治生活失去原則性和戰(zhàn)斗性，好人主義盛行，基本不開展批評，即便批評也是抽象空洞的，搞一團和氣、不愿得罪人，致使批評失去了鋒芒，成為無的放矢。

由于黨內(nèi)監(jiān)督的體制機制還不夠完善，缺陷和漏洞還比較較多，制度上還存在著“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如檢察機關(guān)在起訴原國家能源局局長劉鐵男受賄案時指出：監(jiān)督制約權(quán)力機制不到位，是被告人劉鐵男違法犯罪的客觀因素。權(quán)力需要監(jiān)督，但監(jiān)督更需要權(quán)力。監(jiān)督的實質(zhì)和目的是對權(quán)力運行進行制約，但實際情況是，權(quán)力主體在本系統(tǒng)本單位中所處的“特殊地位”，使監(jiān)督缺乏明確、具體、有力的保障，特別是有些權(quán)力主體權(quán)力意識很強，存在不少以言代制、以權(quán)壓制、有規(guī)不依、有章不循的現(xiàn)象，使權(quán)力的運行在某種程度上失去了制約，各種監(jiān)督形不成合力，監(jiān)督功能難以正常發(fā)揮。

三、強化機關(guān)黨組織對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的路徑思考

1.全面貫徹落實《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，進一步明確機關(guān)基層黨組織對權(quán)力運行實施制約和監(jiān)督的重要意義

機關(guān)黨組織的監(jiān)督職責(zé)是《黨章》賦予的。特別是黨中央新印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》強調(diào)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨的路線方針政策，明確要求各級黨組織必須強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，特別是各級黨組織的負責(zé)人，必須要敢于擔(dān)當(dāng)敢于盡責(zé)，使黨的問責(zé)條例得到充分的貫徹和落實。

黨的各級組織，特別是各級黨委負責(zé)人必須帶頭落實《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，正確認識權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，主動把自己擺在被監(jiān)督的位置上，置于黨組織和黨員群眾監(jiān)督之中，履行監(jiān)督職責(zé)并自覺接受監(jiān)督，理解、歡迎、支持監(jiān)督。機關(guān)黨組織要大力支持所在單位的全體黨員積極發(fā)揮監(jiān)督主體作用，有效開展對主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約監(jiān)督工作。尤其是對單位“一把手”，掌握著黨和人民賦予的重要權(quán)力，其領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力、抵御風(fēng)險的能力，直接影響到黨的執(zhí)政形象和執(zhí)政結(jié)果。

2.正本固源，強化對黨員干部的權(quán)力觀教育，樹立正確的權(quán)力責(zé)任觀念

樹立正確的權(quán)力責(zé)任觀是保證權(quán)力正確行使的基本前提，也是預(yù)防腐敗的思想基礎(chǔ)。各級黨組織要把權(quán)力觀教育作為實施權(quán)力運行制約和監(jiān)督的途徑之一，牽頭組織和進行黨員干部的集訓(xùn)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)。把深化領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力本質(zhì)的認識，破除“官本位”和“特權(quán)”意識，增強權(quán)力的責(zé)任意識，依法用權(quán)的意識等內(nèi)容作為培訓(xùn)科目，結(jié)合實際，通過黨校培訓(xùn)、黨課學(xué)習(xí)、預(yù)警提醒教育、廉政教育等形式貫穿到黨員干部的選拔任用、交流轉(zhuǎn)崗、在任履職等各個環(huán)節(jié)。不斷增強黨員干部廉潔自律意識，權(quán)力行使的自律意識，提高抵御腐蝕的能力。

3.科學(xué)配置機關(guān)黨組織的監(jiān)督權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)

《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨重要的制度籠子。

科學(xué)配置機關(guān)黨組織的監(jiān)督權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位，從源頭上規(guī)范監(jiān)督和約束機制，鏟除權(quán)力腐敗的土壤和條件。嚴格按照“公共權(quán)力取得有據(jù)、配置科學(xué)、行使依法、運行公開、監(jiān)督到位”的步驟和要求積極落實。扎實推進權(quán)力分解，抓住“清權(quán)確權(quán)、職權(quán)分解、流程再造”等環(huán)節(jié)，合理劃分部門之間、內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限，實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的適度分離，保證權(quán)力運行鏈條上的每個環(huán)節(jié)的廉潔高效。

新的《問責(zé)條例》規(guī)定黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要負責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任對等，為各級黨組織強化問責(zé)機制，加強對權(quán)力的監(jiān)督制約定位提供了基本遵循。各級機關(guān)黨組織及全體黨員必須聯(lián)系實際，以身作則、以上率下，以眼里不揉沙子的認真勁兒較真碰硬，一級抓一級，增強責(zé)任意識，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神，把權(quán)力運行制約和監(jiān)督工作抓緊做好。

4.改進機關(guān)基層黨組織對權(quán)力運行實施制約和監(jiān)督的制度機制，注重以制度確保監(jiān)督的可操作性和規(guī)范化

制度既是約束黨員干部的行為規(guī)范，又是實施監(jiān)督制約的準繩和依據(jù)?？茖W(xué)的權(quán)力制約和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是自上而下，自下而上以及平行監(jiān)督統(tǒng)一的多向運行機制。因此，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督必須注重制度建設(shè)的科學(xué)性。

各級機關(guān)黨組織要乘新條例東風(fēng)，抓緊制訂對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的制度規(guī)章（含相關(guān)的政策法規(guī)），建立一套從權(quán)力運行、權(quán)力制約到權(quán)力保障的制度體系，從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)的監(jiān)督，到保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確運用權(quán)力，廉潔從政的制度制約，形成系統(tǒng)性、權(quán)威性、具有可操作性和嚴謹性能夠覆蓋到位的監(jiān)督體系。并進一步建立和完善各種制度規(guī)則，制訂嚴密配套并有具體的量化標準的相關(guān)制度細則，以確保各項監(jiān)督制度的實際可操作性和有效性。重視制度建設(shè)，但同時也要避免落入“制度陷阱”。所以，機關(guān)黨組織權(quán)力制約和監(jiān)督制度應(yīng)該具備以下特點：第一是具有完整性，就是制度要嚴密、系統(tǒng)、配套；第二是要有超前性，既注重事后檢查監(jiān)督，更要注重事前防范和事中監(jiān)察約束；其三是可操作性，要做到準確、細致、具體，方便掌握和操作。

5.注重樹立機關(guān)黨組織的監(jiān)督權(quán)威，充分調(diào)動全體黨員共同履行監(jiān)督制約職能

監(jiān)督是一種帶有強制性的約束力量。要強化機關(guān)黨組織監(jiān)督職能，必須樹立機關(guān)黨組織實施監(jiān)督的權(quán)威。為此，首先要確保機關(guān)黨組織地位的重要性，確保機關(guān)黨組織不是隸屬行政體系的一個業(yè)務(wù)職能部門，而是一個直接受上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)，能夠有職有權(quán)、相對獨立地開展監(jiān)督制約工作；其次要確保機關(guān)黨組織對本單位重大事情的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)，黨組織負責(zé)人列席本部門行政重要會議；第三，要確保機關(guān)黨組織對黨員干部任免的建議權(quán)，以推動和強化機關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督工作。第四，要強化對權(quán)力主體的監(jiān)督制約，積極貫徹落實《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨員權(quán)力保障條例》，真正做到權(quán)力行使到哪里、監(jiān)督制約就緊跟和延伸到哪里。

機關(guān)黨組織要扎實推進黨內(nèi)民主，充分調(diào)動全體黨員的監(jiān)督積極性，依靠黨員群眾做好對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約工作，把黨內(nèi)監(jiān)督真正落到實處。要堅持黨內(nèi)監(jiān)督地位人人平等，切實保障黨員民主監(jiān)督權(quán)利，擴大黨內(nèi)民主，保障黨員的黨內(nèi)文件閱讀權(quán)、政策問題討論權(quán)、會議參加權(quán)、工作建議權(quán)、批評權(quán)、檢舉揭發(fā)權(quán)、意見保留權(quán)等民主權(quán)利。要實行黨務(wù)公開、政務(wù)公開，全面落實《政府信息公開條例》，推行電子政務(wù)，加快政務(wù)公開進程，合理公開群眾關(guān)心的事項、程序、結(jié)果，讓權(quán)力在陽光下透明運作，有效防范權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，保證黨的事業(yè)健康科學(xué)發(fā)展。

6.善于充分利用黨的組織生活制度，形成監(jiān)督合力

各級黨組織要切實落實好以“三會一課”、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會、黨員組織生活會、民主評議黨員等各項組織生活制度，同時，要善于把對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約任務(wù)融入各項組織生活制度落實的過程中，特別是要嚴格落實好黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參加雙重組織生活的制度。

要建立群眾評議制度，組織開展多種形式的民主評議活動，把評作風(fēng)、評績效和評干部、評崗位結(jié)合起來，形成秉公用權(quán)的倒逼機制?？衫眯旁L舉報平臺，疏通群眾意見的表達渠道，通過設(shè)立群眾投訴信箱和熱線電話，擴大權(quán)力運行監(jiān)督員隊伍，建立社會監(jiān)督信息反映機制，強化各級紀檢組織職能，并充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力，有效保障黨和人民政府權(quán)力得以科學(xué)正確的運行，為中華民族的偉大復(fù)興保駕護航。

責(zé)任編輯：郭麗娟

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1674-1676（2016）06-0092-04

閆海玲（1963-），女，山西洪洞人，中共山西省直機關(guān)黨校副教授，研究方向為中國傳統(tǒng)文化、當(dāng)代中國文化發(fā)展與建設(shè)。