馬建新

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002）

“四議兩公開”工作法制度化問題研究
——以河南省為例

馬建新

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002）

“四議兩公開”工作法制度化已經(jīng)具備了一定的條件和基礎(chǔ)。依法治國、依法治省是根本的理論基礎(chǔ)，已經(jīng)形成的一系列的具體制度是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)還在近年來的實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。與新形勢下的要求相比，“四議兩公開”工作法還存在著制度不完善、制度科學(xué)性不足、制度執(zhí)行不力等方面的問題。當(dāng)前，河南省推進(jìn)“四議兩公開”工作法制度化應(yīng)從以下幾個(gè)方面做出努力：制定村級權(quán)力清單，強(qiáng)化法治思維，增強(qiáng)議事規(guī)則的針對性和靈活性，理順鄉(xiāng)村關(guān)系和“兩委”關(guān)系，建立科學(xué)的成效評判標(biāo)準(zhǔn)，建立全程跟蹤反饋機(jī)制?！八淖h兩公開”工作法制度化需要外部環(huán)境的支撐。要增強(qiáng)農(nóng)民群眾的法治意識，提高農(nóng)村基層黨組織的議事能力，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，完善配套制度。

四議兩公開；制度化

制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！八淖h兩公開”工作法是提升農(nóng)村黨組織執(zhí)政能力的重要舉措，也是推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要途徑。當(dāng)前，我省農(nóng)村正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程深入發(fā)展。新的形勢要求推進(jìn)“四議兩公開”工作法的制度化，為加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化農(nóng)村基層民主提供制度保障。

一、“四議兩公開”工作法制度化的基礎(chǔ)與條件

隨著全面推進(jìn)依法治國、依法治省重大決策的提出和落實(shí)，隨著“四議兩公開”工作法在我省的深入探索與實(shí)踐，“四議兩公開”工作法制度化已經(jīng)具備了一定的條件和基礎(chǔ)。

首先，依法治國、依法治省為“四議兩公開”的制度化奠定了根本理論基礎(chǔ)。尊崇法治是中國共產(chǎn)黨不懈的精神追求。黨章明確規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。十五大把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年通過的憲法修正案增加了“中華人民共和國實(shí)行依法治國”的新條款。2014年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，站在全面建成小康社會(huì)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國夢的歷史高度，從為全面深化改革提供可靠保障的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，作出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署。適應(yīng)這一要求，我省提出要全面推進(jìn)依法治省。依法治國為“四議兩公開”工作法制度化奠定了根本的理論基礎(chǔ)。一方面，依法治國、依法治省包含著制度化的明確要求。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障?！盵1]而社會(huì)主義民主政治是依法治國、依法治省的重要組成部分。無論依法治國還是依法治省，其工作重點(diǎn)都在基層。保障基層人民群眾的民主權(quán)利切實(shí)得到落實(shí)，必然要求健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。同時(shí)，依法治國、依法治省蘊(yùn)含的堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、以民為本、立法為民、公正公平公開、法律面前人人平等、制約權(quán)力、保障人權(quán)等精神和理念為“四議兩公開”工作法制度化提供了具體可行的準(zhǔn)則。

其次，“四議兩公開”工作法在實(shí)踐中形成的一系列具體制度、工作機(jī)制，也為其制度化奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2005年，我省鄧州市創(chuàng)造了農(nóng)村決定重大事項(xiàng)、解決重大問題的“四議兩公開”工作法。這一工作法對農(nóng)村重大事項(xiàng)的決策內(nèi)容、決策主體、決策程序、實(shí)施過程等方面作出了明確規(guī)定?！八淖h”即：村黨支部會(huì)提議，是指村黨支部在廣泛征求黨員和村民意見的基礎(chǔ)上，就村級重大事項(xiàng)的決策提出初步意見和方案并表決通過；村兩委會(huì)商議，是指黨支部委員和村委會(huì)成員對村黨支部會(huì)的提議進(jìn)行討論、完善、表決；黨員大會(huì)審議，就是把黨支部委員和村委會(huì)成員所形成的意見，提交給黨員大會(huì)進(jìn)行審議；村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，就是按照村民委員會(huì)組織法規(guī)定，由村民代表會(huì)議或村民會(huì)議對經(jīng)過黨員大會(huì)審議的相關(guān)意見進(jìn)行討論表決?！皟晒_”指的是決議公開及實(shí)施結(jié)果公開，接受各方面的監(jiān)督，確保相關(guān)決策落到實(shí)處。之后，我省頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范提高“四議兩公開”工作法的實(shí)施細(xì)則》等一系列規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了指導(dǎo)原則，規(guī)范了議事內(nèi)容、細(xì)化了議事程序。2009年5月，我省開始全面推廣這一工作法。在推廣的過程中，逐步形成了在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織、紀(jì)檢和其他相關(guān)部門共同參與的工作機(jī)制。組織部門在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對“四議兩公開”的推廣、實(shí)施進(jìn)行政策指導(dǎo)和督促檢查，對工作中出現(xiàn)的情況和問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決。相關(guān)部門從各自的工作職責(zé)出發(fā)，密切配合，從而形成共同推進(jìn)工作的強(qiáng)大合力。

再次，“四議兩公開”工作法在我省的推廣實(shí)踐為“四議兩公開”工作法制度化積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。第一，只有堅(jiān)持農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，才能保證“四議兩公開”工作法制度化始終沿著正確的方向運(yùn)行。在廣大農(nóng)村地區(qū)，億萬農(nóng)民直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利，由于其涉及的人數(shù)多，范圍廣，規(guī)模大，情況之復(fù)雜，困難之大，都世所罕見，關(guān)系著穩(wěn)定、發(fā)展的全局，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。村級黨組織在實(shí)施“四議兩公開”工作法的過程中，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅僅是啟動(dòng)相關(guān)程序，同時(shí)還要對相關(guān)流程進(jìn)行組織，推動(dòng)相關(guān)決策的落實(shí)?！八淖h兩公開”工作法制度化只有堅(jiān)持農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，才能保證沿著正確的方向健康發(fā)展。第二，“四議兩公開”工作法制度化必須始終尊重群眾的主體地位。只有充分尊重農(nóng)民在村級民主自治和新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位，才能調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極參加村級公共事務(wù)管理的積極性。在“四議兩公開”過程中，農(nóng)民通過規(guī)范的程序?qū)Υ謇锏氖聞?wù)和與自身利益相關(guān)的事情進(jìn)行審議，使黨的方針政策得到貫徹落實(shí)，又促進(jìn)了黨群、干群關(guān)系的和諧。這是“四議兩公開”工作法能夠取得成功的根本原因，也是“四議兩公開”工作法制度化應(yīng)當(dāng)始終遵循的重要原則。第三，“四議兩公開”工作法制度化要注重實(shí)際成效。我省各地在推廣運(yùn)用“四議兩公開”工作法的過程中，本著實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效原則，緊密結(jié)合各地實(shí)際建章立制，把黨員、群眾的需要和要求作為出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)村存在的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題為切入點(diǎn)，積極把各類矛盾化解在農(nóng)村基層，在促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定等領(lǐng)域取得了顯著成效。

二、“四議兩公開”工作法制度化中存在的問題及原因分析

雖然我省“四議兩公開”工作法制度化取得了一定成效，但難以滿足新形勢下加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)和推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的需要。在實(shí)際工作中不同程度地存在著制度不完善、制度科學(xué)性不足、制度執(zhí)行不力等方面的問題。例如，目前“四議兩公開”工作法在制度體系方面還存在一些不完善的地方，并突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，相應(yīng)的法律法規(guī)缺位。當(dāng)前，“四議兩公開”工作法在實(shí)踐中沒有專門的法律法規(guī)，所依據(jù)的主要法律法規(guī)是《村民委員會(huì)組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，而在這兩部法律法規(guī)中也沒有關(guān)于“四議兩公開”工作法的具體規(guī)定。第二，缺乏成效評判標(biāo)準(zhǔn)。成效評判標(biāo)準(zhǔn)是制度設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵一環(huán)。沒有科學(xué)全面的評判標(biāo)準(zhǔn)，就無法區(qū)分不分工作的好與差，也不利于工作的深入、健康開展。因此可以說各地“四議兩公開”工作法在推廣運(yùn)用的實(shí)踐中初步形成了各自的成效評判辦法，但從整體上說尚缺乏統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)。

制度科學(xué)性不足。一是制度的針對性不足?！八淖h兩公開”工作法作為一個(gè)工作機(jī)制，在一些環(huán)節(jié)的具體制度上還缺乏針對性。例如在提議環(huán)節(jié)，有些事項(xiàng)雖然可能與農(nóng)民群眾的切身利益相關(guān)，但如果按照“四議兩公開”的程序進(jìn)行表決，可能觸犯支部中一些人的利益，難以想象相關(guān)人員會(huì)主動(dòng)提出這方面的動(dòng)議。再比如實(shí)施環(huán)節(jié)，總有部分村民是反對或不支持的，從而造成了目前農(nóng)村存在的“少數(shù)人說了算”的怪現(xiàn)象，對這些情況還缺乏針對性的措施。二是制度的適應(yīng)性不足。隨著時(shí)間的推移和外部環(huán)境的變化，“四議兩公開”工作法在一些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一些不適應(yīng)的問題，如日益突出的外來人口的利益保護(hù)滯后問題、執(zhí)行中的自由裁量權(quán)過大等問題。

制度執(zhí)行不力。制度的權(quán)威，來自于制度的執(zhí)行力。在實(shí)際工作中，“四議兩公開”的一些制度并沒有得到有效執(zhí)行，存在以下幾種情況。一是無視制度。有的地方制度看起來也比較規(guī)范，但一些基層干部仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“命令式”工作作風(fēng)，使相關(guān)制度往往變成了一紙空文。二是流于形式，甚至弄虛作假。以公開環(huán)節(jié)為例，“四議兩公開”工作要求公開要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面。但在某些地方往往不能及時(shí)公布，有的甚至有造假，蒙騙群眾。三是“決而不行”。已經(jīng)通過的決議，在執(zhí)行過程中遇到了問題，隨意“變通”，甚至不了了之。四是違規(guī)執(zhí)行。目前，“四議兩公開”工作法關(guān)于執(zhí)行程序方面的具體規(guī)定還比較少，一些地方違規(guī)執(zhí)行時(shí)有發(fā)生。

上述問題的存在，既有客觀方面的原因，也有主觀認(rèn)識上的因素，大致可以分為三種類型：

一是主觀認(rèn)識原因。一方面，部分農(nóng)村基層黨員干部在認(rèn)識方面存在一些偏差。有的認(rèn)為“四議兩公開”工作法用于利益分配事項(xiàng)和解決疑難問題上作用很大，但在促進(jìn)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展方面無明顯作用。如村里在辦一些事情的時(shí)候，群眾同意了好辦，不同意則會(huì)影響村“兩委”的決策和實(shí)施，增加了工作阻力。有的認(rèn)為搞“四議兩公開”費(fèi)時(shí)費(fèi)力，拉長了工作時(shí)間，增加了村上財(cái)力負(fù)擔(dān)。還有一些農(nóng)村基層黨員干部私心重，甚至特權(quán)思想嚴(yán)重，“向上代表‘民意’，向下又是‘權(quán)力意志’的化身”[2],習(xí)慣了優(yōu)親厚友、暗箱操作，很不情愿接受“四議兩公開”工作法的約束和監(jiān)督。另一方面，部分農(nóng)民群眾的民主意識和參與意識需要提高。有的村民代表對與己無關(guān)的事項(xiàng)，不發(fā)表意見，對結(jié)果漠不關(guān)心。一些農(nóng)村青壯年黨員和勞動(dòng)力外出務(wù)工，村里議事的時(shí)候怕耽誤工作，不肯回村參與。

二是體制方面的原因。一是在村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系上，存在權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范現(xiàn)象。在一些地方實(shí)行村民自治后，一些村民對村民自治的理解存在誤區(qū)，認(rèn)為什么事情都應(yīng)是村委會(huì)說了算。而有些支部成員不能適應(yīng)新的形勢變化，仍然習(xí)慣于黨支部大包大攬、“領(lǐng)導(dǎo)一切”。村黨支部與村委會(huì)各自為政，分別強(qiáng)調(diào)自身的合法性、權(quán)威性和領(lǐng)導(dǎo)地位，兩委班子爭權(quán)奪利，相互拆臺，矛盾加劇，在工作中缺少互相支持、協(xié)調(diào)配合。造成有些地方黨支部包攬一切，村委會(huì)無所作為；有些地方黨支部不理政事，村委會(huì)為所欲為。由于村黨支部和村委會(huì)的職責(zé)界定不明確，在“四議兩公開”工作法運(yùn)用中一些地方出現(xiàn)了雙方相互扯皮、推諉等現(xiàn)象，影響了議事效率。二是在鄉(xiāng)村關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少工作“抓手”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系確定為指導(dǎo)和被指導(dǎo)，規(guī)定鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于個(gè)別村在“四議兩公開”工作法運(yùn)用中出現(xiàn)的偏差，缺少強(qiáng)有力的手段進(jìn)行糾偏。

三是工作機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制不落實(shí)和監(jiān)督機(jī)制不完善。在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制方面，一些地方考核評價(jià)等方面的制度沒有真正落實(shí)，一些地方上級黨委對“四議兩公開”工作法應(yīng)負(fù)的責(zé)任沒有到位。在監(jiān)督機(jī)制方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚不健全，監(jiān)督措施缺少剛性約束。

三、推進(jìn)“四議兩公開”工作法制度化的對策與建議

我省實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，都對“四議兩公開”工作法制度化提出了要求。當(dāng)前，推進(jìn)“四議兩公開”制度化應(yīng)從以下幾個(gè)方面做出努力：

制定村級決策權(quán)力清單。（1）村民自治范疇內(nèi)的重大事項(xiàng)。涉及村民自治章程和村規(guī)民約的制定；年度工作計(jì)劃的制訂；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；村里集體土地的承包或者租賃，林權(quán)確認(rèn)，集體土地出讓；林果基地、“四荒”、機(jī)動(dòng)地的承包經(jīng)營；集體資產(chǎn)的經(jīng)營、管理；所有集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)及承包；村中各類公益事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)的籌集、公益事業(yè)的組織實(shí)施及其管理；村組的建設(shè)規(guī)劃、宅基地審報(bào)、村里土地征用及其補(bǔ)償分配方案；各項(xiàng)文化事業(yè)的建設(shè)；上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和集體資金的支出等。（2）上級黨委政府有關(guān)工作、政策的落實(shí)。如低保戶的認(rèn)定、“五保戶”的認(rèn)定及其供養(yǎng)措施；各類優(yōu)撫對象的撫恤、補(bǔ)助；各類救濟(jì)、救災(zāi)及扶貧助殘等方面款物的分配發(fā)放；移民物資發(fā)放；兩免一補(bǔ)、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼發(fā)放；涉及農(nóng)田水利基本建設(shè)；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；土地村莊整治；社會(huì)治安綜合治理等。

強(qiáng)化法治思維，使“四議兩公開”工作法與相關(guān)法律法規(guī)相銜接。一要強(qiáng)化決策內(nèi)容的合法性審查。對不符合黨的路線方針政策、不符合國家法律、和上級決策存在沖突、有損國家集體及他人合法權(quán)益的事項(xiàng)、容易引發(fā)嚴(yán)重矛盾糾紛的等等事項(xiàng)不能進(jìn)行決策。二要與黨內(nèi)規(guī)章、國家法律法規(guī)特別是《村民委員會(huì)組織法》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等相協(xié)調(diào)。三要把“四議兩公開”工作法一些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法律、法規(guī)，對《河南省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》進(jìn)行修訂。

增強(qiáng)議事規(guī)則的針對性和靈活性。增強(qiáng)議事規(guī)則的針對性方面，要找準(zhǔn)突出問題，有針對性地加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。比如提高支委會(huì)、“兩委”會(huì)、黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議的通過比例，使少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益得到應(yīng)有的保護(hù)。同時(shí)，明確農(nóng)民群眾各種權(quán)利的次序，把農(nóng)民群眾的生命、安全、健康、財(cái)產(chǎn)等方面的權(quán)利放在優(yōu)先的位置。再如適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和流動(dòng)人口增加的趨勢，在村民代表中增加外來人口代表，保護(hù)他們的權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧。增強(qiáng)議事規(guī)則的靈活性方面，要一切從實(shí)際出發(fā)，提高議事效率。如當(dāng)黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”且村“兩委”成員絕大部分實(shí)現(xiàn)交叉任職的村，在進(jìn)行“四議兩公開”過程中，支部委員會(huì)提議和“兩委”商議這兩個(gè)程序可合并進(jìn)行。在對某項(xiàng)決議分歧比較大時(shí)，可以就其中的一項(xiàng)條款單獨(dú)進(jìn)行表決。

理順鄉(xiāng)村關(guān)系和“兩委”關(guān)系。在鄉(xiāng)村關(guān)系方面，應(yīng)在《村民委員會(huì)組織法》或者相關(guān)的地方法規(guī)中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村民委員會(huì)的關(guān)系明確為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)。村級民主自治決策的重大事宜，還須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委監(jiān)督，確保其不違反國家法律法規(guī)及相關(guān)政策后，方可組織實(shí)施。在“兩委”關(guān)系方面，要對村級黨組織與村委會(huì)的職權(quán)范圍做出科學(xué)合理的劃分，對村級黨組織在支持和保障村民自治中承擔(dān)的的責(zé)任、履行責(zé)任的方式等方面做出明確的規(guī)定，使“兩委”關(guān)系制度化，具有可操作性，避免二者在工作中出現(xiàn)扯皮、推諉等不良現(xiàn)象。村級黨組織在村中大事上具有決策權(quán)，但前提是充分發(fā)揮黨內(nèi)民主，不得隨意侵犯村民的自治權(quán)利；村民及村民自治組織對村級黨組織和其成員存在的問題有權(quán)向上級組織反映。

建立科學(xué)的成效評判標(biāo)準(zhǔn)?！八淖h兩公開”工作法的成效評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一看黨員、群眾及社會(huì)各方面的滿意程度；二看村級黨組織的各項(xiàng)決策是否體現(xiàn)了科學(xué)化、民主化的要求；三看農(nóng)民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題是否得到有效解決；四看是否促進(jìn)了黨員干部廉潔自律意識的提高；五看是否充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾參與村級事務(wù)管理的積極性主動(dòng)性。同時(shí)，要使這些方面具體化，具有可操作性，實(shí)行任期目標(biāo)考核制度。村黨支部、村委會(huì)要根據(jù)年度工作目標(biāo)和“四議兩公開”決策的重大事項(xiàng)，確定村支部書記、村委主任以及“兩委”其他干部的具體工作任務(wù)。年終根據(jù)各人工作目標(biāo)完成情況，采取自評、互評和村民評議相結(jié)合的辦法，對每位村干部的工作業(yè)績進(jìn)行考評，考評結(jié)果與村干部崗位報(bào)酬直接掛鉤。

建立全程跟蹤反饋機(jī)制。一要建立嚴(yán)格的檔案管理制度。要對“四議兩公開”工作法的決策事項(xiàng)進(jìn)行登記備案，不僅包括決策的時(shí)間、地點(diǎn)、決策結(jié)果等方面的內(nèi)容，還應(yīng)包括執(zhí)行過程、執(zhí)行中的問題、執(zhí)行結(jié)果等方面的內(nèi)容。決策過程中的每一次會(huì)議都必須有詳細(xì)的會(huì)議記錄。決策、決議的記錄，必須有與會(huì)人員簽字。二要健全和完善反饋制度。在決策實(shí)施過程中要注意收集群眾意見，聽取群眾建議，尊重群眾的合理訴求，對決策進(jìn)行完善，保證相關(guān)工作科學(xué)運(yùn)行。村“兩委”要通過廣大黨員、村民代表廣泛收集群眾對決策事項(xiàng)以及決策實(shí)施過程中的意見、建議，對收集到的意見、建議進(jìn)行定期歸納、整理、分析、存檔，并及時(shí)向群眾作出解釋、答復(fù)。

四、構(gòu)建“四議兩公開”工作法制度化的環(huán)境支撐

“四議兩公開”工作法涉及農(nóng)村工作的方方面面，它的制度化離不開外部環(huán)境的支撐。構(gòu)建“四議兩公開”制度化的環(huán)境支撐要求營造濃厚氛圍，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的法治意識，提高農(nóng)村基層黨組織的議事能力，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，完善配套制度。

增強(qiáng)農(nóng)民群眾法治意識，為“四議兩公開”制度化提供精神文化土壤。制度化是法治的前提和條件，人們的法治意識愈強(qiáng)，制度化意識愈深入人心。農(nóng)民群眾法治意識增強(qiáng)是“四議兩公開”工作法制度化深厚的精神文化土壤。一要在廣大農(nóng)村深入開展法治宣傳教育。開展群眾性法治文化活動(dòng)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民“自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍?！盵3]二要引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的誠信建設(shè)。引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立權(quán)利義務(wù)對等的觀念，完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，使農(nóng)民群眾把尊法守法作為一種共同追求，融入到生活和行動(dòng)中去。三要引導(dǎo)農(nóng)民群眾認(rèn)同集體決策，理性參與村級事務(wù)的決策管理，正確反映自己的訴求，逐漸樹立公正、包容、誠信、尊重、恪守等意識。四要積極弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，“增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，強(qiáng)化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗?！盵4]

不斷提高農(nóng)村基層干部和群眾的議事能力。一要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。把帶頭致富能力強(qiáng)、帶領(lǐng)群眾共同致富能力強(qiáng)的“雙強(qiáng)”黨員干部選拔到黨支部書記崗位上來，讓他們在推廣“四議兩公開”工作法中發(fā)揮好主導(dǎo)作用。通過“選、育、幫、樹”等形式，從農(nóng)村優(yōu)秀致富能手、專業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀村干部，讓他們在推廣“四議兩公開”工作法中發(fā)揮骨干作用。把素質(zhì)好、威信高、能力強(qiáng)、熱心為集體辦事群眾選為村民代表，架起村“兩委”聯(lián)系群眾的橋梁。二要加強(qiáng)培訓(xùn)。通過召開“四議兩公開”工作法專題會(huì)、動(dòng)員大會(huì)等形式，采取以會(huì)代訓(xùn)的方式，對村支部書記、村主任和大學(xué)生村干部進(jìn)行專題培訓(xùn)。各村組織召開由村“兩委”干部、全體黨員和村民代表參加的動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)。對村民代表集中培訓(xùn)，提高他們參政議政能力，更好地為農(nóng)民群眾代言。三要增強(qiáng)提議環(huán)節(jié)的科學(xué)性?！八淖h兩公開”工作法發(fā)源地鄧州市為提高黨支部提議的科學(xué)性，作出符合政策法規(guī)、符合實(shí)際、符合村民意愿的提議建立了決策評估制度。

落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！八淖h兩公開”工作法制度化離不開上級黨委的指導(dǎo)和重視?！八淖h兩公開”工作法作為新時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層民主工作機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，各級黨組織要將其納入黨建工作的整體布局，納入重要議事日程，抓好組織實(shí)施。要明確縣鄉(xiāng)村三級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把縣（市、區(qū)）委書記作為“第一責(zé)任人”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記作為“直接責(zé)任人”，村黨組織書記作為“具體責(zé)任人”?？h市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不抓“四議兩公開”工作就是失職，抓不好的就是不稱職。建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“四議兩公開”工作法聯(lián)系點(diǎn)，特別要注意在黨組織力量比較薄弱、情況復(fù)雜的地方建立聯(lián)系點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要深入到聯(lián)系點(diǎn)的群眾中去了解情況，聽取意見和反映，針對具體問題，作出具體指導(dǎo)，及時(shí)改進(jìn)工作，努力把聯(lián)系點(diǎn)建成示范點(diǎn)，以點(diǎn)上經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)面上工作。同時(shí)，各級黨委要采取督查、巡回檢查和隨機(jī)抽查等方式，定期不定期地對“四議兩公開”工作法的運(yùn)用情況進(jìn)行督促檢查，注意檢查工作各項(xiàng)制度的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。

完善配套制度?！八淖h兩公開”工作法制度化需要建立健全一系列與之相應(yīng)的配套制度。（1）建立黨員聯(lián)系群眾制度。以服務(wù)群眾為中心，組織開展黨員設(shè)崗定責(zé)、服務(wù)承諾、結(jié)對幫扶等活動(dòng)，使黨員通過了解群眾需求、反映群眾意見、幫助群眾解決生產(chǎn)生活實(shí)際困難中等渠道發(fā)揮自身作用。（2）健全村民代表聯(lián)系戶制度。按照相關(guān)法律要求，村民代表本著“就近居住、便于聯(lián)系”的原則，聯(lián)系若干農(nóng)戶，了解村民需求求，反映村民意愿，積極參與到村級事務(wù)管理和決策中去。（3）完善村務(wù)公開制度。繼續(xù)抓好《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》、《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》等中央文件的貫徹落實(shí)，確保讓村民全面真實(shí)了解黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)的實(shí)時(shí)運(yùn)作情況。（4）推廣“三資”代理服務(wù)。焦作市探索的以農(nóng)村資金、資產(chǎn)、資源代理服務(wù)為核心的“三資”代理服務(wù)制度，由村民參與，讓政府監(jiān)管，嚴(yán)格按程序辦事，使村干部的權(quán)力置于有效監(jiān)督之下，應(yīng)予以推廣。

[1][3]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報(bào)，2014-10-29.

[2]胡印斌.村社干部涉黑應(yīng)追究上級責(zé)任[N].法制日報(bào)，2014-06-30.

責(zé)任編輯：郭麗娟

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1674-1676（2016）06-0029-05

馬建新（1970-），男,河南南陽人，河南省社會(huì)科學(xué)院副研究員,研究方向?yàn)辄h的建設(shè)。