劉衛(wèi)紅

（中共婁底市委黨校，湖南　婁底　417000）

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城鄉(xiāng)社會管理一體化的現(xiàn)實訴求與對策

劉衛(wèi)紅

（中共婁底市委黨校，湖南婁底417000）

城鄉(xiāng)社會管理一體化是指對城鄉(xiāng)二元管理模式及相應的管理方式方法進行改進和改革，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會管理理念、方法、體制和機制。城鄉(xiāng)二元社會管理帶來了城鄉(xiāng)資源配置不平等，造成了城鄉(xiāng)社會融合困難，弱化了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展聚合力，強化了城鄉(xiāng)對抗情緒。城鄉(xiāng)社會管理一體化關鍵在于社會管理創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化管理，基層民主化管理，社會信息化管理，政府扁平化改革。

城鄉(xiāng)一體化；社會管理；社會融合；農(nóng)村社區(qū)

城鄉(xiāng)一體化作為一項深刻的社會變革，不僅是思想觀念的更新，也是政策法律、體制機制的創(chuàng)新，更是社會管理的革命。當前經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，都強烈呼喚著城鄉(xiāng)一體化的社會管理創(chuàng)新，重構(gòu)城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)。

一、城鄉(xiāng)社會管理一體化的價值取向

（一）社會管理的內(nèi)涵

我國對社會管理的傳統(tǒng)理解中，社會是“需要”而且“可以”被管理的，因此對社會管理的傳統(tǒng)觀念帶有強烈的“政府中心論”色彩。計劃經(jīng)濟體制下的社會管理更是國家和社會一體的高度一元化管理，實行政府管理、強制秩序、政府包攬、國家統(tǒng)管。我國許多學者對社會管理概念的界定一度受傳統(tǒng)觀念左右，帶有濃厚的“全能政府”色彩，直接或間接地把社會管理等同于“政府對社會的管理”，認為社會管理就是政府運用法律、法規(guī)、政策等，對社會各領域和各種發(fā)展環(huán)節(jié)進行“組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程”［1］。

西方國家所指的社會管理并不僅僅是政府的社會管理，還包括有效參與社會管理的其他公共部門、私營部門或者第三部門。西方“新公共管理”運動廣為關注的“治理理論”對我國產(chǎn)生了重大影響，國內(nèi)研究者對社會管理“治理化”的認識日益清晰起來，并逐漸形成學界和官方的共識。社會管理本質(zhì)是一個協(xié)調(diào)和平衡的過程，其最終結(jié)果是要形成良性社會秩序。從管理主體看，政府是社會管理的核心主體，同時各種社會組織和公民也是重要主體。

（二）城鄉(xiāng)社會管理一體化的價值取向

城鄉(xiāng)社會管理一體化是指對城鄉(xiāng)二元管理模式及相應的管理方式方法進行改進和改革，建構(gòu)新的城鄉(xiāng)一體的社會管理理念、方法、體制和機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標。城鄉(xiāng)社會管理一體化的價值取向主要包括：

1.社會公平。改革開放30多年來，我國取得了巨大的經(jīng)濟成就，但也存在著對市場的過度迷信以及將經(jīng)濟增長簡單地等同于發(fā)展的錯誤傾向，結(jié)果盡管經(jīng)濟繁榮了，卻并沒有讓社會大多數(shù)成員公平地享受到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，社會差距擴大特別是城鄉(xiāng)差距擴大導致社會矛盾尖銳。城鄉(xiāng)社會一體化管理的重要價值取向就是實現(xiàn)社會公平。一是起點公平。這是公平的核心，國家和社會應該為每個公民在經(jīng)濟社會活動中追求自我發(fā)展和自我完善平等地提供機會和條件。二是規(guī)則公平。公平只能在合理的制度和規(guī)則約束下才能實現(xiàn)，只有在規(guī)則公平的前提下，才能保證結(jié)果的公正和高效。三是結(jié)果公平。權利與義務應該匹配相當，通過協(xié)調(diào)社會利益分配，使社會成員的收入分配處于合理的差距范圍內(nèi)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“共同富裕”，共享現(xiàn)代文明。

2.新型城鄉(xiāng)關系。計劃經(jīng)濟體制下的城鄉(xiāng)二元體制，是基于城鄉(xiāng)戶籍制度形成的兩種不同身份、不同權利的制度體系。推進城鄉(xiāng)一體化社會管理的實質(zhì)是破除城鄉(xiāng)分割的二元體制、二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，建立和諧、平等的新型城鄉(xiāng)關系。所謂新型城鄉(xiāng)關系，就是通過制度創(chuàng)新構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口自由遷徙，要素自由流動，公共服務均衡覆蓋，促進城鄉(xiāng)在空間、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的一體化發(fā)展，形成平等、開放、融合、功能互補，讓農(nóng)民與市民共享現(xiàn)代文明成果的新型城鄉(xiāng)關系，使城市和農(nóng)村居民政治權利、經(jīng)濟發(fā)展水平、生活質(zhì)量大體趨于相同。

3.城鄉(xiāng)整體現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)一體化的最終價值取向是城鄉(xiāng)現(xiàn)代化，即現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村，這也是貫穿城鄉(xiāng)社會管理一體化過程的重要價值取向。綜觀世界各國和地區(qū)現(xiàn)代化進程，普遍路徑由“鄉(xiāng)育城市”到“城鄉(xiāng)對立”再到“城鄉(xiāng)融合”，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口和資源向城市集聚、城市文明向農(nóng)村輻射和擴散的雙向變遷過程。這個過程的共同特征表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局漸趨和諧；城鄉(xiāng)功能分工和景觀層次逐漸合理分明；城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化、政治制度以及生態(tài)環(huán)境日益交融；城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量、民主權利逐漸公正公平合理?？傮w看，城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟和社會的“二元”結(jié)構(gòu)逐漸消除。這種理想的社會結(jié)構(gòu)是較長時期內(nèi)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展的結(jié)果，要求社會管理的職能和方式適應城鄉(xiāng)現(xiàn)代化進程的需要進行改革和調(diào)整，及時解決城鄉(xiāng)融合過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，成為城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展過程的推動力量。

4.服務型社會管理。從社會管理角度看，要實現(xiàn)“政府本位”向“社會本位、公民本位”的轉(zhuǎn)變。服務型社會管理是把政府定位于服務者的角色，為社會提供良性安全高效的運行環(huán)境和秩序，為全體公民提供公平正義的生存發(fā)展條件并保障其平等地享有政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的成果。服務型社會管理注重民主、文明和以人為本，尊重民眾的合法權益和獨立人格，平等地關愛人的生存和發(fā)展的權利，努力為人的全面發(fā)展提供良好的條件和平等的發(fā)展機會。服務型社會管理還強調(diào)增強全社會的創(chuàng)造活力，使全社會創(chuàng)新創(chuàng)造的能量充分釋放，同時注重對有序和諧社會關系的維護。

二、城鄉(xiāng)社會管理一體化的現(xiàn)實訴求

當前城鄉(xiāng)二元管理體制，成為整個社會矛盾對立與對抗的集散地。城鄉(xiāng)二元利益分化帶來的不公平成為當前社會管理一體化的基本動因，利益分化和利益關系的不斷調(diào)整也喚醒了人們對利益的追求，提高了人們對社會公平的期望值，因而，城鄉(xiāng)社會管理一體化成為整個社會的期盼和要求。

（一）城鄉(xiāng)二元體制帶來了城鄉(xiāng)資源配置不平等

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的很長一段時間里，我國實行的是城鄉(xiāng)二元制度，這種制度以城鄉(xiāng)二元的戶籍制度為核心，形成了城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)制度和社會保障制度，其理念是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，保證工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展。雖然這一時期我國的經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展，但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的深入，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的城鄉(xiāng)二元格局日益突出，社會矛盾呈現(xiàn)越來越尖銳化的趨勢。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場主導型經(jīng)濟與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)疊加，又造成了新的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差距，不僅對擴大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進城鎮(zhèn)化形成制約，還成為收入分配格局不合理的主要原因，成為當前社會管理創(chuàng)新的阻力。經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展互為影響，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)滯后、資源環(huán)境約束增強、城鄉(xiāng)收入差距擴大等，無一不與城鄉(xiāng)二元分割的社會管理體制有著緊密聯(lián)系。因此，以打破城鄉(xiāng)二元社會管理為重點，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略需要。

（二）城鄉(xiāng)身份歧視造成了城鄉(xiāng)社會融合困難

城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的高級階段，也是社會形態(tài)現(xiàn)代化的重要特征。當城鎮(zhèn)化達到一定水平時，城市與農(nóng)村逐步融為一體，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會有機融合［2］。發(fā)達國家的發(fā)展歷程表明，城鄉(xiāng)一體化時期，往往也是社會分化和矛盾加劇時期。不同國家和地區(qū)在實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的歷史進程中，既有成功的案例，也有失敗的教訓。在城鄉(xiāng)一體化進程中，傳統(tǒng)的做法是“空間融合”，即通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程將農(nóng)民“搬到”城市里工作和生活，但如果不能消除不同戶籍身份人口的歧視、不能消除戶籍身份差異造成的公共服務不均等，不能實現(xiàn)不同戶籍人口的“權利融合”，就不能化解城鎮(zhèn)化進程中的社會分割和社會沖突，就會造成社會疏離和分裂，最終無法實現(xiàn)“社會融合”。我國城鄉(xiāng)二元社會管理體制根深蒂固，不僅造成了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的落后，而且造成了城鄉(xiāng)居民之間的身份不平等，導致在整個社會中農(nóng)民國民待遇的缺失。由于農(nóng)民與市民談判能力的差異，農(nóng)民在很多領域沒有話語權，從而導致社會溝通缺失、城鄉(xiāng)融合難以推進。

（三）城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)弱化了社會一體化發(fā)展的聚合力

轉(zhuǎn)型社會面臨城鄉(xiāng)差距增大、貧富分化顯著和階層矛盾趨于尖銳的社會問題，需要達成社會共識才能實現(xiàn)社會順利轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)一體化的社會共識應該是實現(xiàn)公平與正義，而不是財富與效益。城鄉(xiāng)一體化的社會轉(zhuǎn)型實質(zhì)就是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)多方面的利益關系，實現(xiàn)社會融合和社會凝聚，激發(fā)社會的創(chuàng)造活力。因此在城鄉(xiāng)一體化的社會轉(zhuǎn)型關鍵期，必須堅持以人為本，把人的發(fā)展作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的主線。只有不斷縮小城鄉(xiāng)差別和貧富差別，促進社會公平正義，才能增強社會凝聚力，實現(xiàn)社會融合，確保社會穩(wěn)定和發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進程。當前城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)差別沒有消除，城鄉(xiāng)共同繁榮的社會基礎沒有形成，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制滯后，弱化了社會一體化發(fā)展的聚合力。

（四）城鄉(xiāng)二元社會管理強化了城鄉(xiāng)對抗情緒

市場化進程必然伴隨著社會競爭日趨激烈，個人與個人、個人與社會之間的矛盾和沖突，繼之而來的是各種社會問題快速滋長，城鄉(xiāng)二元社會管理體制無異于助推劑，加劇了社會矛盾。進城務工農(nóng)民一般處于城市生活的最底層，他們從“熟人社會”走向“陌生人社會”，在城市中處于“匿名”狀態(tài)，熟人社會天然的外在監(jiān)督機制被弱化。同時，制度的歧視與一些市民的偏見讓這個龐大的群體承受著巨大心理壓力，“二等公民”的處境讓他們渴望城市又排斥城市，導致城鄉(xiāng)兩大群體產(chǎn)生隔閡和對立。制度的偏見和不公不僅給農(nóng)民工群體帶來不公正待遇，如城鄉(xiāng)各類不同的補償、賠付標準，差別巨大的工資報酬、福利待遇等，也導致農(nóng)民工群體對政府和社會的信任度降低，在其權益受到侵害時，多依靠個人及其地緣、親緣關系采取非制度化途徑進行“維權”，其對抗情緒還可能通過一些群體性事件極端地爆發(fā)，這些都是誘發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。

三、城鄉(xiāng)社會管理一體化的對策

實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化，關鍵在于社會管理創(chuàng)新。社會管理創(chuàng)新是一個復雜綜合的系統(tǒng)，必須在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，根據(jù)社會自身運行規(guī)律，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式方法進行改進和改革，構(gòu)建新的社會管理體制機制。

（一）農(nóng)村社區(qū)化管理

社區(qū)是社會的細胞。城市社區(qū)管理已經(jīng)形成了相對成熟的模式。在城鄉(xiāng)一體化背景下，農(nóng)村社區(qū)化建設和管理是農(nóng)村變革與發(fā)展的內(nèi)在要求，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的外在要求，是節(jié)約集約發(fā)展的必然選擇。建設新型農(nóng)村社區(qū)，推進農(nóng)村社區(qū)化管理，一是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟。發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟既是物質(zhì)基礎，也是與城市社區(qū)的一個顯著差異。集體經(jīng)濟和家庭經(jīng)濟是新型農(nóng)村社區(qū)的主要形式。二是發(fā)展社區(qū)文化教育。加快發(fā)展社區(qū)的各類學校，不斷豐富社區(qū)居民的文化活動，提高社區(qū)居民的基本文化素養(yǎng)。三是改善社區(qū)環(huán)境。通過村民居住的相對集中，改善社區(qū)基礎設施條件，通過村容村貌整治，不斷優(yōu)化社區(qū)生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境和居住條件。四是完善社區(qū)社會保障。逐漸完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立健全養(yǎng)老保險制度和其他社會福利制度。五是建設社區(qū)民主。通過社區(qū)民主建設，完善社區(qū)管理體制，培育社區(qū)民間組織，提高農(nóng)民組織化程度，培養(yǎng)農(nóng)民民主意識和提高政治訴求能力。

（二）基層民主化管理

城鄉(xiāng)一體化社會管理創(chuàng)新，必須把賦權于社會、提高社會的組織化程度和自我管理能力作為關鍵點，使政府從大量的公共服務中退出來，干該干的事、能干的事和干得好的事。為此，一要充分尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，激發(fā)廣大人民群眾的參與熱情和創(chuàng)造活力。二要培育多樣化的社會組織并賦予相應的社會管理功能，使其在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難等方面發(fā)揮獨特作用。三要充分利用一切可以利用的資源，建立地方與駐地單位資源共享、共駐共建機制，提升社會管理效益，降低社會管理成本。

（三）社會信息化管理

一是通過對基層社會數(shù)據(jù)的收集和信息化處理，以網(wǎng)絡為平臺實現(xiàn)共享，提高社會管理的效率和效益。建立區(qū)域信息綜合服務基礎數(shù)據(jù)庫，將社區(qū)住戶、流動人口、駐社區(qū)單位、社區(qū)基礎設施、社區(qū)公共服務等各方面數(shù)據(jù)、信息輸入其中，同時，通過提供數(shù)據(jù)共享接口，將上級民政、勞動保障、公安、城管、衛(wèi)生、人口計生等部門及商業(yè)服務單位的信息整合起來，打造城鄉(xiāng)一體化服務管理信息系統(tǒng)，增強各級黨組織、政府部門和農(nóng)村自治機構(gòu)的公共服務能力。二是利用網(wǎng)絡，推動社區(qū)工作的標準化、規(guī)范化、流程化。通過網(wǎng)絡更好地了解群眾所思所需，更好地服務群眾，改善民生。還可以提供網(wǎng)絡監(jiān)督平臺，提高行政效能。三是利用網(wǎng)絡虛擬社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)教育與社區(qū)動員，進行信息交流，和諧人際關系。推行區(qū)域數(shù)字化監(jiān)控系統(tǒng)，抓好社會治安，提升社會治理效果。

（四）政府扁平化改革

加快行政管理體制改革，堅持“小政府、大社會”的管理理念，改革和完善市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機構(gòu)和職能設置，精簡管理層級，減少中間層次，提高行政效率。一是加快政府職能的轉(zhuǎn)變。強化政府宏觀調(diào)控和公共服務職能。加強和改進社會管理，在更寬的領域和更高的水平上提供公共服務。寓管理于服務之中，在服務之中體現(xiàn)管理，建設服務型政府。二是統(tǒng)籌區(qū)域行政管理體制。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，改革和完善市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機構(gòu)和職能設置，變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府組織，探索區(qū)鎮(zhèn)合一、區(qū)鎮(zhèn)互補模式，促進資源整合，增強區(qū)域綜合競爭優(yōu)勢。三是增強縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理、自我發(fā)展能力，把能下放的權力直接放到縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以減少過多的行政層級帶來的行政效率低下，從而降低行政成本。積極推進強鎮(zhèn)擴權、權力下移，對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的中心鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權限［3］。在條件成熟的情況下，還可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法管理機構(gòu)，配備相應的執(zhí)法人員和裝備，以提高社會管理的效率與覆蓋面。

［1］陳文勝，陸福興.城鄉(xiāng)一體化：社會管理創(chuàng)新關鍵點［J］.人民論壇，2011（24）.

［2］岡納繆爾達爾.經(jīng)濟理論與不發(fā)達地區(qū)［M］.達克沃思出版社，1957.

［3］吳理財，楊桓.城鎮(zhèn)化時代城鄉(xiāng)基層治理體系重建——溫州模式及其意義［J］.華中師范大學學報：人文社會科學版，2012（6）.

（責任編輯王怡敏）

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1008-9012（2016）03-0058-04

2016-08-23

劉衛(wèi)紅（1969— ），女，湖南婁底人，中共婁底市委黨校經(jīng)濟學副教授，主要研究方向：宏觀經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。