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英國緊湊城市政策歷程回顧與近期展望

關(guān)鍵詞：英國緊湊城市，規(guī)劃政策聲明，財政緊縮

國家自然科學(xué)基金資助項目（項目批準號：51378278）

作者單位：清華大學(xué)建筑學(xué)院

1　緊湊城市理論研究回顧

1.1緊湊城市概念

1973年，美國數(shù)學(xué)家丹齊克（George Dantzig）與薩提（Thomas Satty）提出緊湊城市概念，是一個復(fù)雜的、具有內(nèi)在聯(lián)系性的、高度動態(tài)的城市系統(tǒng)。緊湊城市概念提出的背景是1970年代的石油危機，其目的為提出一種高密度與混合利用的緊湊城市模式，以提高資源使用效率。1990年，歐共體社區(qū)委員會發(fā)布“城市環(huán)境綠皮書”，間接提出緊湊城市概念，綠皮書中指出緊湊城市是“城市的經(jīng)濟和社會活動，依賴于高密度空問、便捷交通，與多樣性的土地利用”，“強調(diào)混合使用和密集開發(fā)策略，導(dǎo)致了人們居住得更靠近工作地點和日常生活所必須的服務(wù)設(shè)施”。美國環(huán)境法律學(xué)家安德森（David Anderson）認為，“緊湊城市屬于一種強可持續(xù)概念，以保護環(huán)境價值為最高原則，認為城市間自然資源不可替代或互補，主張城市應(yīng)有明顯邊界，各城市應(yīng)該在邊界內(nèi)解決住房與工作、能源與土地消耗問題，具有較明顯固定的城市形態(tài)。相對的，宜居城市屬于一種弱可持續(xù)發(fā)展概念，以滿足人類需求為出發(fā)點，允許城市間自然資源的消耗與互補，并無固定的城市形態(tài)”[1]。緊湊城市的核心特征是有明確城市邊界、高密度土地利用、公交導(dǎo)向。歷史上的緊湊城市例如中世紀意大利的錫耶納（Sienna），近代的理想緊湊城市模型則是法國建筑師勒·柯布西耶的明日城市與光輝城市——具有明確的綠帶邊界、高密度、混合使用與軌道交通等特征。

1.2緊湊城市理論研究與成果

1990年代初期，英國梅杰內(nèi)閣因此將緊湊城市列為科研補助重點。研究重點在于高密度、混合使用、公交導(dǎo)向的城市形態(tài)是否符合可持續(xù)的三大目標——環(huán)境友好、社會和諧與經(jīng)濟增長。支持與反對的理由同時呈現(xiàn)，例如緊湊城市是否具有一定形態(tài)？提高密度是否能被市場接受？《緊縮城市——一種可持續(xù)的城市形態(tài)》一書的作者邁克·詹克斯（Mike Jencks）等人認為“緊湊城市不代表集中型城市或是分散式郊區(qū)等極端想法，而是一種平衡式規(guī)劃策略——同時提高城市密度與發(fā)展帶有綠地的郊區(qū)”[2]6-7。布雷赫尼（Michael Breheny）則認為“緊湊城市”類似城市規(guī)劃史上的集中論，其代表是柯布西耶的明日城市（圖1）及光輝城市（圖2）。19世紀早期工業(yè)城市的悲慘情況，使得英國人具有反對高密度城市的傳統(tǒng)，因此提高城市密度不能為英國社會接受[2]13-15。伏爾福特（Charles Fulford）分析中央規(guī)劃指導(dǎo)原則PPS3（居住區(qū)最小密度為40戶/英畝） 對房地產(chǎn)市場的影響，發(fā)現(xiàn)開發(fā)商歡迎高容積帶來的利潤，都會區(qū)居民比較能接受高密度，因此并非完全不能接受[2]136-142。學(xué)者也建立大規(guī)模的實證研究模型：伊麗莎白·伯頓（Elizabeth Burton）在英國25個城鎮(zhèn)，研究“緊湊度”（密度、混合使用、變化趨勢）與“社會公平”（可達性、公交使用率、工作機會、居住面積、收入、存款）間關(guān)系，發(fā)現(xiàn)提高居住密度與混合使用，可以增加居民對公園與超市的可達性，增加保障住宅的選擇機會與低端工作機會，因而促進了社會公平[3]19-29；（2）凱蒂·威廉姆斯（Kate Williams）在倫敦市卡姆登（Camden）、哈羅（Harrow）、布羅姆利（Bromley）三區(qū)，研究不同密度的住區(qū)對環(huán)境、生活質(zhì)量與經(jīng)濟的影響，發(fā)現(xiàn)高密度居住區(qū)能節(jié)省土地與能源消耗、提高對公共服務(wù)設(shè)施的可達性，增加居民的經(jīng)濟收入與就業(yè)收入[3]30-45。研究成果肯定了“緊湊城市”對于節(jié)約城市土地與能源、促進市中心經(jīng)濟復(fù)蘇與社會公平的正面作用:（1）集約土地利用與能源消耗——提高居住密度能有效與減少年均建設(shè)用地增量，增進建筑能源使用效率；（2）生活質(zhì)量與城市中心經(jīng)濟——提高居住密度能提升增加市政設(shè)施的可達性、鄰里關(guān)系、保障住宅的土地供應(yīng)、市中心商業(yè)收入與居民就業(yè)機會；（3）社會公平與環(huán)境質(zhì)量——緊湊社區(qū)會增加商業(yè)設(shè)施可達性、工作可達性、低端工作機會、保障住宅的選擇機會；提高公共設(shè)施可達性、基礎(chǔ)設(shè)施與公共交通使用率。但是，緊湊城市對減少交通量與交通能耗的研究結(jié)論較分歧，包含（1）肯定論：居住密度與交通量成負相關(guān),居住密度提高居住密度可減少人均交通量15%～60%；交通能耗則僅約5%[3]121-130；（2）折衷論：居住密度與交通行為模式無關(guān)或僅部分相關(guān)，公共交通僅對固定地點間之往返交通較有效，對其他交通行為較無效，歐美城市交通行為中，與工作相關(guān)之交通行為僅占全部交通量的1/4,因此地鐵等公共交通無法有效降低交通量與能耗[4]；（3）否定論：軌道交通導(dǎo)向、高密度城市比小汽車導(dǎo)向、低密度社區(qū)的社會總能耗與成本更高；TOD沿線被富人占據(jù)，排擠低收入人群的可達性[5]。

1.3市場接受度與政治可行性

盡管具有政府支持與理論實證優(yōu)勢，緊湊城市的政策實踐上，最大的阻力來自于市場接受度與政治可行性。（1）市場接受度：房地產(chǎn)市場基本反映人們認為“高密度與生活質(zhì)量成反比”的觀念。鄉(xiāng)村與郊區(qū)居民擔(dān)憂更多外來居民遷入帶來安全問題、綠地減少、隱私權(quán)喪失、教育水平降低。市區(qū)低收入居民擔(dān)心市中心紳士化，無法付得起高房價的居民被迫遷往郊區(qū)，通勤距離與時間更長。大城市成為富人、青年人與移民的聚居地。反對讓外來開發(fā)的地方保護主義、排他色彩濃厚的開發(fā)許可審查，使得大部分開發(fā)商選擇低密度的傳統(tǒng)規(guī)劃；但是部分開發(fā)商則特別喜愛高密度與高容積帶來的開發(fā)利潤。（2）政治可行性：二戰(zhàn)后英國政治主要由工黨與保守黨輪流執(zhí)政。工黨具有政府主導(dǎo)規(guī)劃的傳統(tǒng)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《區(qū)域規(guī)劃法》、新鎮(zhèn)、國民住宅等等政策與項目，都是由工黨推動；保守黨偏向解除管制與私有化，企業(yè)區(qū)、舊城再開發(fā)，則由保守黨發(fā)動。緊湊城市通過限制土地供應(yīng)、引導(dǎo)公共交通、區(qū)域規(guī)劃管制來推動高密度開發(fā)。傳統(tǒng)開發(fā)商依賴廉價土地、能源供應(yīng)與地方政府支持，現(xiàn)在面臨轉(zhuǎn)型壓力。轉(zhuǎn)型期間開發(fā)商運營成本增高，而市場與政府支持度不高時，自然降低轉(zhuǎn)型意愿。英國實施內(nèi)閣制,除了5年一次的大選可能更換政黨，平時國會議員也需要反映地方民意與企業(yè)需求，造成二黨之間、中央與地方規(guī)劃政策的差距，規(guī)劃政策也持續(xù)在“向郊區(qū)發(fā)展”（分散）與 “復(fù)興城市”（緊縮）間擺蕩。當(dāng)今的卡梅隆內(nèi)閣是以保守黨為基礎(chǔ)，加上自由民主黨組成的聯(lián)合內(nèi)閣。保守黨代表企業(yè)、地主、中上階級等保守勢力，其黨綱主張自由經(jīng)濟，解除行政管制，限制政府權(quán)力與財政支出。工黨代表工薪階層利益，主張擴大社會福利，加強規(guī)劃管制與政府干預(yù)?！白杂擅裰鼽h”由前自由黨與由工黨分裂出來的社會民主黨合并而成，其黨綱大致支持自由經(jīng)濟，但是在社會福利與地方自治方面，比工黨更具左派色彩，使得卡梅倫內(nèi)閣的規(guī)劃政策，必須兼顧多方利益。

1 明日城市（圖片來源：W·博奧席耶.O·斯通諾霍 編著.勒·柯布西耶全集（第1卷，1910-1929年）.牛燕芳.程超 譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2015）

2 光輝城市（圖片來源：W·博奧席耶編著.勒·柯布西耶全集（第2卷，1929-1934年）.牛燕芳.程超 譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2015）

2　1990年以來的英國緊湊城市政策

英國是最早開始將可持續(xù)發(fā)展列為國家規(guī)劃政策的國家。1992-2015年的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與緊湊城市政策分為三個階段。

2.11992-1997年的研究部署階段（梅杰內(nèi)閣）

英國政府是最早將環(huán)境保護列入國家發(fā)展政策的國家之一。1989年，英國環(huán)境部發(fā)表《綠色經(jīng)濟藍圖》，1990年再度公布《我們共同的遺產(chǎn)》白皮書。1992年公告了《發(fā)展規(guī)劃》，強調(diào)“要在經(jīng)濟發(fā)展、科技進步與環(huán)境保護間取得平衡”；其目的是希望通過科技來彌補經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境代價，當(dāng)時并未認識到環(huán)境破壞的不可逆性。1992年英國梅杰內(nèi)閣出臺限制城市郊區(qū)大型零售業(yè)政策，翻轉(zhuǎn)1964年限制倫敦市中心設(shè)置辦公室。同年出臺“2426號戰(zhàn)略”，鼓勵混合使用、“棕地”再利用、舊建筑保護。1995年出臺名為“我們未來的機會”的住宅政策,計劃10年內(nèi)創(chuàng)造150萬戶住宅。此時期的政策偏向宣示與科研，由于擔(dān)心高密度居住對社會經(jīng)濟發(fā)展的疑慮，以及企業(yè)界對改變能源結(jié)構(gòu)與交通方式引發(fā)的成本問題，梅杰內(nèi)閣并未全力推動緊湊城市政策。

2.21997-2010年的積極實施階段（布萊爾內(nèi)閣及布朗內(nèi)閣）

1997年起，工黨政府持續(xù)執(zhí)政13年，緊湊城市政策得到落實。布萊爾的緊湊城市政策重點在 “城市復(fù)興”與“區(qū)域規(guī)劃”兩個方面，并且依托規(guī)劃手段來實踐。1997年，布萊爾內(nèi)閣提出城市與鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃地區(qū)間交通，綠地保護（PPG 7），鼓勵控制小汽車，興建多樣性住宅，改善就業(yè)、教育、購物與休閑設(shè)施的可達性。1998年，提出 “都市村莊”規(guī)劃——在城市棕地、綠帶或郊區(qū)建設(shè)3000～5000人的社區(qū)，并包含購物、文化、醫(yī)院、辦公室等設(shè)施，具有高密度、混合功能、公共交通的環(huán)境。同年頒布《區(qū)域發(fā)展署法》，重新設(shè)立“區(qū)域發(fā)展署”與區(qū)域議會，將“區(qū)域空間戰(zhàn)略”列為法定規(guī)劃，“區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略”列為指導(dǎo)規(guī)劃，并要求區(qū)域空間戰(zhàn)略必須有“可持續(xù)發(fā)展評價”1）。1999年，提出龐大的城市改造計劃——“城市復(fù)興”與相關(guān)配套，包括城市設(shè)計、節(jié)能建筑、公共交通（PPG 13）、居住區(qū)密度（PPS 3)、規(guī)定新建住宅密度必須大于30戶/hm2?！白氐亍痹倮妹磕曛辽賹崿F(xiàn)1100hm2，至少60%新建住宅必須使用棕地。2000年，英國副首相辦公室直接負責(zé)整合環(huán)境、住房、交通、農(nóng)業(yè)各部委規(guī)劃政策，再通過中央、區(qū)域、城鎮(zhèn)三級規(guī)劃審批，與綠帶管制、綠色科技、居住密度、兼容使用、公交獎勵等方式引導(dǎo)項目以緊湊發(fā)展為目標。2004年出臺《規(guī)劃與強制收購法》，區(qū)域規(guī)劃取得指導(dǎo)地方政府規(guī)劃的地位。2005年將結(jié)構(gòu)規(guī)劃與空間發(fā)展戰(zhàn)略的各種政策與戰(zhàn)略整合為“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”，而非僅為靜態(tài)的土地利用規(guī)劃。2006年公布未來25年的住宅需求，并要求70個地方政府提出社會住宅供應(yīng)的相應(yīng)規(guī)劃。2008-2010年布朗內(nèi)閣提出的緊湊城市政策側(cè)重于節(jié)能減碳。2007年，布朗內(nèi)閣通過《再生能源法》，公告減排目標，鼓勵再生能源，實施建筑節(jié)能規(guī)范。英國計劃，2020年減排量達到1990年的34%，再生能源占總生產(chǎn)能源比例達到20%2）。

（1）“棕地”再利用

二戰(zhàn)后英國各大城市都實施了嚴格的綠隔離帶政策，導(dǎo)致城市內(nèi)土地稀缺，城市內(nèi)每年新增的建設(shè)用地不足10%，大部分新增土地位于郊外3），地價與房價倍數(shù)增長4）。增加城市地區(qū)土地供應(yīng)成為必要。因此，布萊爾內(nèi)閣松綁舊工業(yè)區(qū)變更法令，提供污染清除技術(shù)協(xié)助與財稅獎勵。新建住宅用地利用“棕地”比率已從1989年的55%提高到2010年的76%。

（2）提高密度與兼容使用

1997年以來英國房價大幅上漲，金融危機以后英國人消費與交通行為較為節(jié)約，公交利用率與高密度居住模式較能被接受。目前平均新建住宅密度，已從1989年的24戶/hm2，提高到2010年的43 戶/hm2，倫敦從56戶/hm2提高到120戶/hm2。

2.32010-2015年的政策轉(zhuǎn)變階段 （卡梅倫內(nèi)閣）

2010年，卡梅倫內(nèi)閣就任；2015年，卡梅倫內(nèi)閣連任成功。雖然整體城市發(fā)展政策仍然在緊湊城市的框架下，保守黨與前任工黨政府的城市發(fā)展政策，在實踐側(cè)重上存在一定程度的差異。布萊爾與布朗內(nèi)閣的城市政策，具有強烈社會主義色彩，主張擴大中央政府規(guī)劃審批權(quán)力（區(qū)域空間戰(zhàn)略）、加大城市交通建設(shè)（復(fù)興城市）、鼓勵公交點的混合土地利用與混合收入社區(qū)（城市村莊）、限制城市邊界外的開發(fā) （“棕地”再利用）?？穫悆?nèi)閣的城市政策，更側(cè)重由市場機制來達成城市發(fā)展目標。2012年3月卡梅倫內(nèi)閣出臺“國家規(guī)劃政策框架”（NPPF），對于緊湊城市政策的立場是“原則支持，放松管制”，繼續(xù)支持社會住宅、鄉(xiāng)村保護、城市復(fù)興、與綠色建筑，但是解除居住密度管制、削減中央政府整體調(diào)控的規(guī)劃權(quán)力。這種轉(zhuǎn)變對緊湊城市特征做了部分改變與調(diào)整。其重點為（1）規(guī)劃權(quán)力下放：弱化中央政府規(guī)劃審批與規(guī)劃能力，基本不干預(yù)地方政府規(guī)劃；（2）緊湊設(shè)計原則：堅持棕地再利用與保護綠化隔離帶，但是取消最小密度管制，以緩解社區(qū)的排外力量；（3）住宅戰(zhàn)略：中央政府不再主動提出住宅戰(zhàn)略規(guī)劃，改以財稅補貼開發(fā)商或盤活閑置住宅，來提高住宅供應(yīng)量。

3　近期緊湊城市的政策重點

3.1側(cè)重住宅供應(yīng)和規(guī)劃權(quán)下放

3.1.1可持續(xù)社區(qū)與住宅

21世紀初以來，英國土地與房屋價格不斷上漲，住宅短缺與房價高漲導(dǎo)致青年購屋困難，也增加種族糾紛（部分英國人認為外來移民是房價高漲的原因），住宅政策成為卡梅倫內(nèi)閣規(guī)劃政策的核心議題。英國住宅政策不僅提高供給量，而且要求保障住宅能兼顧“區(qū)位、可達性、對青年與低收入戶的保障、節(jié)約土地與能源、社區(qū)自治權(quán)利”等等。1979年英國廢除了政府興建保障房的政策，政府掌握的公有土地極少。政治立場中間偏右的卡梅倫內(nèi)閣，不再采用政府手段強制執(zhí)行住宅政策，而是給予房地產(chǎn)開發(fā)商給多的財稅獎勵。2011年11月出臺《英國住宅戰(zhàn)略》，以財稅獎勵、貸款保證等多種方式鼓勵開發(fā)商提高住宅供應(yīng)量。新建住宅仍然鼓勵使用“棕地”、但是不再硬性限制密度，以保持因地制宜地彈性。

3.1.2 規(guī)劃權(quán)下放

2010年卡梅倫內(nèi)閣出臺《地方自治法案》，下放規(guī)劃權(quán)力至社區(qū)，重點包括：（1）廢除區(qū)域規(guī)劃委員會，地方政府規(guī)劃不再需由區(qū)域一級審批，中央規(guī)劃部門對地方規(guī)劃基本尊重。（2）地方政府可以對房地產(chǎn)開發(fā)商征收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費。（3）擴大社區(qū)自主規(guī)劃區(qū)權(quán)，決定社會住宅之分配、租期，避免保障房為非社區(qū)居民占用，間接助長了“勿在我家后院開發(fā)”排外主義風(fēng)潮（NIMBY），包括否決開發(fā)、堅持低密度與混合土地利用5）。

3.2政策轉(zhuǎn)變的原因

3.2.1金融危機以來中央政府財政緊縮，無力控制地方政府的排外主義

2008年底的全球金融危機，使得歐洲與英國經(jīng)濟下滑，2014年政府財政赤字達910億英鎊，占政府財政的11%。2010年上臺的卡梅倫內(nèi)閣宣布大規(guī)模財政緊縮政策，削減政府開支，包括對社會住宅（占英國住宅總量的30%）與地方政府補貼（地方政府的2/3財政收入來自中央政府）。財政緊縮政策雖然改善政府財政赤字，但是受到地方政府與弱勢階層的反對。小城鎮(zhèn)與農(nóng)村受到環(huán)保團體的影響，具有強烈排外色彩。英格蘭鄉(xiāng)村保護協(xié)會（CPRE）經(jīng)常發(fā)布耕地流失或環(huán)境監(jiān)測報告，而且提出激進的環(huán)境保護主張6）。綠黨與CPRE認為卡梅倫內(nèi)閣的規(guī)劃政策側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，而非環(huán)境保護。缺乏保護鄉(xiāng)村、抑制房價、促進城市復(fù)興的具體措施，要求更激進的土地利用管制7）。保護主義與地方主義的盛行，使得緊湊城市政策實踐必須因地制宜，經(jīng)濟較佳地區(qū)居民組成國際化地區(qū)，較能接受高密度居住模式；經(jīng)濟不佳或居民組成單一化地區(qū)，低密度居住仍然是最安全可行的模式。

3.2.2住宅與土地供應(yīng)短缺需要高密度住宅，但是移民激增引發(fā)高密度居住的安全疑慮

2004年以來， 英國住宅需求呈現(xiàn)快速上升趨勢8）。近10年來，英國每年新增40萬人口，其中倫敦與東南地區(qū)每年新增13萬人9）。英國家戶結(jié)構(gòu)改變，獨居與老年人口極速增加，導(dǎo)致住宅需求大量增加10），每年住宅需求缺口約8.4萬戶。1979年以后，英國政府不再興建社會住宅。2001-2010年住宅供應(yīng)量僅為1960年代高峰期的63%。住宅短缺造成房價與租金上漲三倍、慈善機構(gòu)僅能收容1/3的游民與低收入戶，而且全國統(tǒng)一申請制度造成當(dāng)?shù)匦枨鬅o法滿足。倫敦與東南地區(qū)是住宅需求最緊張的地區(qū)，該地區(qū)有31%的需求卻僅有17%的供給。對大倫敦地區(qū)而言，緊湊城市政策能在不提高土地供應(yīng)量的前提下提高住宅供應(yīng)量，但是慈善機構(gòu)擔(dān)心限制土地供應(yīng)將會抬高住房價格。另一個重要現(xiàn)象是移民的大量增加，特別是東歐和中東的移民，引起英國社會的強烈反彈。東歐移民搶奪工作機會，分食社會福利；中東移民激化極端伊斯蘭主義與發(fā)起恐怖攻擊事件。2014年，英國的凈移入人數(shù)為24.3萬人，其中2/3來自羅馬尼亞等東歐國家，1/3來自非歐盟國家。目前，英國的伊斯蘭居民達到295萬，其中約100萬人居住在大倫敦市郊區(qū)。當(dāng)今，英國有近半民眾與工黨、獨立黨（UKIP）主張退出歐盟，限制外來移民。工黨與“自由民主黨”主張保障住宅與其他社會福利應(yīng)該由地方政府分配。緊湊城市主張的高密度混合收入居住模式受到安全挑戰(zhàn)。

3.2.3南北區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異擴大，倫敦接受環(huán)境保護而北方城市希望城市復(fù)興

1930年代以來，英國西北與北部老舊工業(yè)區(qū)逐漸沒落，人口與經(jīng)濟活動向東南區(qū)域集中，南北經(jīng)濟發(fā)展差距持續(xù)擴大。本世紀曼徹斯特、利物浦等西北部大城市的經(jīng)濟下滑，房價跌回1965年水平，市中心衰落，居民紛紛遷往郊區(qū)，城市蔓延現(xiàn)象持續(xù)。北方城市希望通過中央政府?dāng)U大補助“內(nèi)城”來振興城市經(jīng)濟；地方政府希望通過限制郊區(qū)土地供應(yīng)來縮減基礎(chǔ)設(shè)施支出，并擴大對開發(fā)商征稅的權(quán)利。與此同時，大倫敦市與東南區(qū)持續(xù)繁榮富裕，土地與環(huán)境資源緊張。2001-2010年，英國城市出現(xiàn)“再城市化”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)增加人口總量是鄉(xiāng)村的7.2倍，城市人口年增率是鄉(xiāng)村的1.7倍，特別是倫敦與東南區(qū)域11）?！霸俪鞘谢迸c家庭結(jié)構(gòu)改變與青年人的高失業(yè)率息息相關(guān)。英國非傳統(tǒng)婚姻家庭已增加至約50%（單親、老人、同居家庭），青年人的失業(yè)率高達25%、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的大城市有更多的工作機會與服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致倫敦與東南區(qū)域移入人口繼續(xù)增加。對大倫敦市與東南區(qū)的城鎮(zhèn)政府而言，限制土地供應(yīng)與增加住宅供應(yīng)有其必要性；但是必須確保社會住宅的供應(yīng)與可達性不受影響。南北經(jīng)濟發(fā)展的差異致緊湊城市的主張必須因地制宜。

4　英國緊湊城市政策與實施的總體評價

4.1 英國緊湊城市理論與政策特點

4.1.1理論研究

（1）視角高：緊湊城市目標并非狹義的提高居住密度、容許兼容使用與鼓勵公共交通，它是“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的空間規(guī)劃”，涵蓋的范圍包括經(jīng)濟、能源、環(huán)境、交通、人口、科技各個層面，因此需要跨越學(xué)科的研究；（2）客觀性強：英國學(xué)者不限定固定的高密度緊湊城市形態(tài)，研究方法也包含各種GIS技術(shù)的定量分析，與社會、經(jīng)濟、政治方面的定性分析。緊湊城市并無固定形態(tài)，而是一連串的規(guī)劃設(shè)計原則組合。

4.1.2政策實踐

（1）目標廣：政策目標不是狹義的指“集約土地利用與節(jié)能減排”， 同時包含通過“可持續(xù)住宅”達成社會公平，通過“社區(qū)自主”的政治目標。其重點并非僅追求提高居住密度，在于尋求“環(huán)境友好、社會和諧、經(jīng)濟發(fā)展”的綜合目標。新規(guī)劃必須整合住房、就業(yè)與交通，形成緊湊節(jié)點，提高密度與兼容使用；（2）手段彈性：政策實踐受到國內(nèi)外政治、社會結(jié)構(gòu)變化與地區(qū)發(fā)展差距影響，具有一定程度不穩(wěn)定性。緊湊城市如同氣候變遷，盡管各內(nèi)閣與各地的政策執(zhí)行力度有所差異?？傮w上，提高密度、兼容使用與提倡公共交通的大原則已被普遍認同。

4.2英國緊湊城市政策實踐的總體評價

1992年以來，英國的緊湊城市前期研究與政策實施已經(jīng)歷經(jīng)23年。盡管在研究與實踐的前期階段，出現(xiàn)不少質(zhì)疑聲浪，但是總體上，政策實踐的總體評價是正面多于負面，具體闡述如下：

（1）用地控制：1961年起英國各大城市陸續(xù)規(guī)劃設(shè)置了綠化隔離帶，城市有明顯邊界，為緊湊城市政策實踐提供基礎(chǔ)。綠帶為城市提供優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，綠帶內(nèi)土地利用效率必然提高，雖然綠帶外的城市蔓延依舊。緊湊城市政策中的居住區(qū)最低密度規(guī)定與棕地再利用率實施后，閑置工業(yè)用地與居住密度均有所提高。至于土地供應(yīng)限制下的房價上揚問題，則有賴于政府提供更多的社會住宅與更便捷的城際軌道交通來解決。

（2）節(jié)能減排：高密度居住與混合土地利用模式，促使小汽車使用率減低及城市基礎(chǔ)設(shè)施效率提高。盡管緊湊城市無法有效降低交通能耗，建筑能耗（建造與使用階段）的確有效降低，因此降低了城市地區(qū)的社會總能耗。

（3）城市復(fù)興：英國城市蔓延也帶來明顯的內(nèi)城衰敗， 特別是西北部與北部老工業(yè)區(qū)的城市。撒切爾內(nèi)閣曾經(jīng)推動大規(guī)模內(nèi)城改造項目來振興城市經(jīng)濟。緊湊城市強調(diào)在公共交通集結(jié)點，提高容積率與兼容使用，并將產(chǎn)生設(shè)計列為法定規(guī)劃，對能增進城市活力、歷史文物保存、公共開放空間的設(shè)計予以容積率或財稅獎勵，確保能振興城市經(jīng)濟與文化氛圍。

（4）社會公平:緊湊城市強調(diào)公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)設(shè)置在交通集結(jié)點附近，以提高低收入家庭對公共服務(wù)設(shè)施的可達性。布萊爾內(nèi)閣在倫敦城市復(fù)興規(guī)劃中提出“都市村莊”規(guī)劃， 并將“區(qū)域空間戰(zhàn)略”列為法定規(guī)劃，結(jié)合公共交通、商業(yè)及政府服務(wù)設(shè)施復(fù)合體、低收入住宅，的確提高了城市地區(qū)的居民生活便利性與低收入居民對公共設(shè)施的可達性。

（5）城市交通：緊湊城市的基本前提立足于1989年澳大利亞學(xué)者紐曼（Peter Newman）與肯沃斯（Jeffery Kenworthy）對美國城市的研究，發(fā)現(xiàn)人口密度與人均小汽車里程數(shù)交通量成反向關(guān)系。在英國曼徹斯特與布利托市的實證研究中，發(fā)現(xiàn)提高居住密度的確能降低小汽車交通量，但是效果不顯著，其原因在于英國的人均小汽車擁有率低于美國，公交利用率高于美國。另外，在對英國威爾士首府卡迪夫（Cardiff）的研究中，發(fā)現(xiàn)軌道交通對定點間交通減量（工作），但是對于非定點間交通減量（家庭日常生活、購物、社交）沒有幫助。在倫敦的研究中，發(fā)現(xiàn)工作崗位分散化趨勢明顯，軌道交通更加無法降低交通量。以上研究證實了英國緊湊城市中交通減量效果不佳。但是，由于倫敦擁有大量工作崗位與停車困難，城際鐵路承擔(dān)了大量的交通量。

（6）城市就業(yè)：緊湊城市的理念是在邊界內(nèi)解決住房、污染與工作問題。雖然提高密度與兼容使用有助于提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，然而基于工作崗位專業(yè)分工與分散化的趨勢不變，在邊界內(nèi)滿足居民工作機會的理念基本上無法實現(xiàn)。

5　對我國快速城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)劃政策的借鑒

5.1 從“集約土地利用”到“城鎮(zhèn)化”

緊湊城市的直接效益在于集約土地利用，其手段包括提高城市密度、維護綠地與促進鄉(xiāng)村。英國布萊爾內(nèi)閣與中央規(guī)劃部門采用剛性規(guī)范與區(qū)域規(guī)劃手段，通過“最小居住密度”與“棕地利用率”提高規(guī)劃密度與盤活存地，與“區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略”與“區(qū)域空間戰(zhàn)略”促進可持續(xù)發(fā)展。英國在城市周邊建立綠環(huán)帶已有80年歷史12），每年新增建設(shè)用地僅約0.16%，因此“緊湊城市”的目標不在于集約土地利用，而是致力于在現(xiàn)有城鎮(zhèn)空間內(nèi)，提高社會公平與經(jīng)濟發(fā)展；也就是說“緊湊城市”理念的最終目標是達成社會的可持續(xù)發(fā)展；而其優(yōu)先順序是環(huán)境優(yōu)先，社會次之，經(jīng)濟再次之。1978-2015年，我國城鎮(zhèn)化水平從18%提升到65%。大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)集中，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化成為我國經(jīng)濟增長的引擎?？焖俪擎?zhèn)化同時帶來諸多問題——土地粗放利用、生態(tài)屏障破環(huán)、地方債務(wù)增加、城鄉(xiāng)結(jié)合部管理困難。基于開發(fā)區(qū)、新區(qū)、交通基礎(chǔ)設(shè)施與工礦用地的粗放利用13），集約土地利用已經(jīng)成為中央到地方政府的規(guī)劃目標。2014年9月，國土部《集約土地利用法案》正式實施14）。當(dāng)前，我國政府官員對于“緊湊城市”理念的認識集中在集約土地利用，政策焦點在如何從供給側(cè)節(jié)約土地供應(yīng)，禁止開發(fā)區(qū)、新區(qū)的土地供應(yīng)，基礎(chǔ)建設(shè)、工礦用地有償利用。關(guān)于如何提高社會公平，基于中低收入人群更需要密集公共設(shè)施與交通，英國在倫敦綠環(huán)帶之內(nèi)安置社會住宅，而北京規(guī)定四環(huán)內(nèi)不提供保障房用地。關(guān)于如何提振城市經(jīng)濟，基于城市經(jīng)濟增長應(yīng)當(dāng)建立在復(fù)興城市文化與減少土地供應(yīng)的基礎(chǔ)上， 英國推行舊城的歷史街區(qū)復(fù)興與舊有工業(yè)用地的再開發(fā)，而我國大城市多數(shù)舍棄舊城改造，以大規(guī)模開發(fā)新區(qū)來增加城市GDP。因此，集約土地利用，尚不足以達成可持續(xù)發(fā)展的社會目標。其社會與環(huán)境目標的意義與內(nèi)涵，還需要我國政府給予以更大的關(guān)注與認識。

5.2從“集體農(nóng)村土地”到“鄉(xiāng)村保護運動”

1926年，英國社會精英成立“英格蘭農(nóng)村保護協(xié)會”。演變至今，英國的鄉(xiāng)村被英國視為全國的重要資產(chǎn)，具有生態(tài)、景觀、歷史上的綜合意義。1949年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將全國土地的“發(fā)展權(quán)”收歸國有，國家征用鄉(xiāng)村土地的發(fā)展權(quán)（并非土地所有權(quán)）需要貨市補償。鄉(xiāng)村土地變更采用“土地開發(fā)許可制”。通過政府、居民公聽會、鄉(xiāng)村保護團體多重審查，土地開發(fā)的“增量利益”必須公共化。我國在城鄉(xiāng)二元制的歷史背景下，農(nóng)村土地長期成為城鎮(zhèn)發(fā)展的供應(yīng)庫?；诩w土地的產(chǎn)權(quán)不明確，補償機制不公平，農(nóng)村集體組織的行政級別較低等等問題；農(nóng)民對土地的所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的認識，仍然停留在交易價格層次，并無生態(tài)屏障、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、住房與就業(yè)保障等等概念。同時，鄉(xiāng)村集體組織與農(nóng)民欠缺農(nóng)村保護意識，農(nóng)村宅基地蔓延與耕地占用情況嚴重。農(nóng)村保護的概念是犧牲農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利來換取城鎮(zhèn)的生態(tài)屏障。近日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》15），在深化農(nóng)村土地制度改革放方面，嚴控“確地到戶，確權(quán)確股不確地”的范圍。確保農(nóng)民對集體土地的權(quán)利與股份的原則下，鼓勵土地多種流轉(zhuǎn)形式試點。總體上，該方案的有效實施將促進農(nóng)村保護意識，提高農(nóng)村土地有償使用代價，并在“所有權(quán)不變“及“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”的概念下，促進農(nóng)民有序成為城鎮(zhèn)居民。另外，我國環(huán)保團體與居民組織對農(nóng)村尚未形成類似英國的農(nóng)村保護行動組織，村莊的違建拆除、規(guī)劃許可證核發(fā)與城鎮(zhèn)中心區(qū)的執(zhí)行標準尚未統(tǒng)一，各種在農(nóng)村土地上的“風(fēng)景區(qū)”“文化產(chǎn)業(yè)園”的圈地項目層出不窮，仍然需要更大的支持與整治力度。

注釋：

1）“區(qū)域空間戰(zhàn)略”對上承接了中央政府的“規(guī)劃發(fā)展框架”，對下指導(dǎo)郡的“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”與縣的“地方規(guī)劃”。區(qū)域規(guī)劃制度的特點是：整合型強——規(guī)劃就是政策，代表政府各部門間的共同意見，不留模糊空間；行動力強——清楚宣布行動方案、時間與負責(zé)單位，讓企業(yè)與開發(fā)商清楚投資風(fēng)險與利潤；目標性強：規(guī)劃的最終目標是解決區(qū)域內(nèi)的住房需求、低收入者住房與工作、基礎(chǔ)建設(shè)投資與鄉(xiāng)村保護問題，不涉及城市間的行政整編、稅收與責(zé)任問題，但是有財政虧損與責(zé)任加重的，由中央政府專項補貼或負擔(dān)建設(shè)。

2）2011年英國能源部報告，碳排放在1990年基礎(chǔ)上已減排23%，總體再生能源比重上升至9%，再生能源中，風(fēng)力發(fā)電增加54%，家庭垃圾回收比重增加至25%，家庭垃圾回收比重增加至25%。

3）1991年以來大城市郊區(qū)可開發(fā)發(fā)土地價格增加8倍，房屋價格增加3倍，農(nóng)轉(zhuǎn)非土地申請相關(guān)費用增加6.5倍。

4）綠帶內(nèi)新建住宅的比率，1989年以來均維持在2%，土地變更為住宅區(qū)比率則在4%～7%間；而綠帶外新建住宅的比率，已從1989年的55%增加為82%，土地變更為住宅區(qū)比率則在42%～70%。

5）部分社區(qū)反對高密度，因此“社區(qū)綠地”不再列入“棕地”范圍，以避免犧牲綠地來興建高密度住宅。2015年8月卡梅倫政府增加“混合功能專區(qū)”數(shù)量，并擴大中央政府的規(guī)劃審批權(quán)，否決地方政府限制開發(fā)項目的決議，提高土地供應(yīng)，以解決持續(xù)的住宅供應(yīng)量不足問題。

6）英國現(xiàn)有的閑置棕地共計62,310hm2，空屋70萬戶，足以容納150萬戶住宅，足夠英國未來10年的住宅供應(yīng)，所有開發(fā)都應(yīng)該使用“棕地”。不僅耕地需要保護，所有受到開發(fā)項目負面環(huán)境影響的土地均應(yīng)該禁止開發(fā)，包括英國50%土地、70%東南區(qū)土地。

7）英格蘭鄉(xiāng)村保護協(xié)會（CPRE）認為2012年的NPPF不具有積極性，因為：未公告各地的環(huán)境容量，無法保護鄉(xiāng)村與綠帶；未具體列出棕地開發(fā)與密度法定比率，無法提高居住密度與內(nèi)城開發(fā)；未提出具體公共或社會住宅建設(shè)量與位置，無法抑制房價；2012年取消區(qū)域管制，中央對地方政府規(guī)劃基本不進行審議，二級審議制度形同虛設(shè)。

8）社區(qū)與地方政府部估計2008-2018年間，每年新增家戶為252,000戶。2001-2010年間，完工住宅數(shù)量年均168,000戶，每年缺口約為84,000戶。

9）2014年，大倫敦市（倫敦市 + 32個自治區(qū)）人口842萬，已接近1940年的864萬高峰值，其中內(nèi)城占40%，近郊區(qū)占60%。

10）英國國家統(tǒng)計局估計2006-2031年間，英國單身家戶每年增加16.3萬人，2031年將占總戶數(shù)39%，老年人家戶將占總戶數(shù)32%，二者獨居人數(shù)將占總?cè)丝谥?8%。

11）根據(jù)英國國家統(tǒng)計局的《2001-2011城市與鄉(xiāng)村間的人口遷移狀況統(tǒng)計》，該期間英國新增人口403.9萬，其中347.4萬在城市地區(qū)（86%），56.3萬在鄉(xiāng)村地區(qū)（14%），城市地區(qū)人口年增率為0.82%，其中大都會區(qū)0.95%最高，地方城鎮(zhèn)0.74%次之，鄉(xiāng)村地區(qū)為0.57%。

12）1935年，大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會提出在倫敦外“建立一個為公眾開敞空間及游憩空間”。1938年倫敦議會通過《綠環(huán)法案》，允許倫敦議會購買城市周邊土地建造綠環(huán)，目前英國共有14個城市綠環(huán)，面積合計15500km2，占英國國土面積12%，倫敦綠環(huán)面積4855km2，占倫敦市域面積31%。

13）我國每年經(jīng)濟增長的主要成分來自固定資產(chǎn)投資，特別是依賴建設(shè)用地與建筑面積的增長，導(dǎo)致土地利用粗放與建材供給過剩。我國每年新增建設(shè)用地中，基礎(chǔ)設(shè)施與工礦用地占約2/3，城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅占1/3；城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高與閑置開發(fā)區(qū)數(shù)量龐大。

14）2014年9月1日，《集約土地利用規(guī)定》正式實施，對城市布局、節(jié)約標準、有償供地、盤活存地與法制化進行規(guī)范。

15）2015年11月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制與農(nóng)村治理制度等五大領(lǐng)域。

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摘要：緊湊城市是城市蔓延治理與促進城市可持續(xù)發(fā)展的方法之一，1992年以后緊湊城市即成為英國規(guī)劃白皮書的主要指導(dǎo)原則，然而緊湊城市的實踐遠比理論來的復(fù)雜。它不僅是兼顧環(huán)境保護的經(jīng)濟發(fā)展問題，更是政黨立場與地方自治的政治問題，保障房分配與種族包容的社會問題。本文第一部分回顧緊湊城市理論研究成果、與政策實踐上的主要阻力；第二部分分析1990年代以來英國梅杰、布萊爾內(nèi)閣的緊湊城市政策；第三部分剖析2008年金融危機后，英國的財政緊縮、氣候變遷、人口與移民激增、北方城市復(fù)興與倫敦/東南區(qū)域土地資源緊張等等變化，對卡梅隆內(nèi)閣緊湊城市政策的影響；最后提出英國經(jīng)驗對我國土地集約利用政策的借鑒。

A Historical Review of the Compact City Policy in the UK and Its Prospective Trends

戴雄賜/DAI Xiongci

Abstract:"Compact City" is among the best leading theory to regulate urban sprawl and to enhance urban sustainable development.It has become the dominant policy of the British Planning Guidelines since 1992.However,its implementation appears far more complex than theory,which is not only an economic issue of growth and environmental conservation,but also a political issue of partisan rule and local governance,a social issue of public housing and racial inclusion.Firstly,this article reviews the research of the compact city theory and identifies obstacles in its implementation.Secondly,the urban policy of Major,Blair and Brown administrations are analyzed in terms of compact city focus.The prevailing urban policy of the Cameron Cabinet are reviewed in the context of the latest socio-economic development,such as austerity program,climatic change,population and immigration surge,urban renaissance for northern cities and scarcity of land in London/SE region .Finally,advices are made for China's "Compact Land Use Policy" from British experiences.

收稿日期：2015-11-03

Keyword:British compact city,planning policy statement,austerity program