方萍

?

建設(shè)誰(shuí)的社區(qū)：基層治理格局及其優(yōu)化設(shè)計(jì)①

方萍

摘要：二十世紀(jì)八十年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)了巨大的社會(huì)變遷，由此社區(qū)取代單位成為我國(guó)城市的基層社會(huì)治理格局的主體，其取得重大發(fā)展成就的同時(shí)也面臨著偏離原有使命的困境。本文通過(guò)梳理社區(qū)功能從保障到服務(wù)，再擴(kuò)展到民主建設(shè)的變化過(guò)程，指出目前社區(qū)建設(shè)中存在的全能主義邏輯及其危害，在此基礎(chǔ)上分析了構(gòu)建社區(qū)治理格局的必要性及其基本任務(wù)，并提出具體的規(guī)劃建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理社區(qū)保障社區(qū)服務(wù)社區(qū)建設(shè)全能主義

方萍，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生（廣州510275）。

①本文初稿曾在2013年11月由武漢大學(xué)舉行的以“轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家治理創(chuàng)新”為主題的第七屆珞珈國(guó)是論壇上宣讀。

黨的十八大報(bào)告提出，要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，其中“加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”成為加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理工作的重要內(nèi)容之一。推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的三十多年里，城市社區(qū)取代單位成為了我國(guó)基層社會(huì)管理與服務(wù)的責(zé)任主體，其對(duì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)與居民基本需求的感知最敏銳，因而在生活品質(zhì)改善與民主政治建設(shè)上扮演了重要角色。自九十年代以來(lái)，社區(qū)的功能設(shè)計(jì)與發(fā)展定位一直是各個(gè)政府機(jī)構(gòu)，特別是民政部門重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，其功能經(jīng)歷了從基礎(chǔ)保障到全面服務(wù)，再擴(kuò)展到民主建設(shè)的變化，隨之而來(lái)的是居委會(huì)的單一行動(dòng)發(fā)展為居委會(huì)、居民及其組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和駐區(qū)單位的多方參與②指屬于某一社區(qū)的轄區(qū)范圍內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、物業(yè)公司等。。如果說(shuō)“管理”凸顯的是單一主體的權(quán)威地位與控制力，而“治理”意在強(qiáng)調(diào)可行的政治與法律環(huán)境中多主體的平等協(xié)商、合作與服務(wù)精神，那么如今的基層社會(huì)運(yùn)作模式已經(jīng)走向“社區(qū)治理”的局面，談?wù)摶鶎由鐣?huì)管理的成效與改善對(duì)策也應(yīng)立足于這一點(diǎn)。

社區(qū)治理問(wèn)題歷來(lái)是學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)，相關(guān)文獻(xiàn)可分為宏觀與微觀兩種視角。宏觀層面上，研究者傾向于從傳統(tǒng)治理方式的失靈，即傳統(tǒng)的單位體制無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)的社會(huì)變遷入手進(jìn)行分析（魏娜，2003；康宇，2007；劉偉紅，2010；向德平、申可君，2013），而微觀層面的研究視角多集中于社區(qū)居委會(huì)的行政化與角色迷失問(wèn)題，及其對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生的影響（朱鵬程，2005；張洪武，2007；陳雪萍，2008；陳天祥、楊婷，2012），這兩種思考角度聚焦于對(duì)社區(qū)治理發(fā)生的背景與現(xiàn)實(shí)環(huán)境、運(yùn)作特點(diǎn)與效用的研究，但對(duì)社區(qū)整體功能及其發(fā)展變化本身關(guān)注不足。而這恰恰是分析社區(qū)治理及其優(yōu)化策略的根本出發(fā)點(diǎn)。本文通過(guò)梳理社區(qū)整體功能的變化過(guò)程，指出目前社區(qū)建設(shè)中的全能主義邏輯及其危害，并在此基礎(chǔ)上提出重構(gòu)社區(qū)治理格局的必要性與策略建議。

一、從基本保障到全面建設(shè)：社區(qū)治理的成就與問(wèn)題

始于二十世紀(jì)八十年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深刻改變了整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，迫使政府積極推動(dòng)行政體制改革以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)（Ngok and Zhu，2007）。為應(yīng)對(duì)下崗失業(yè)人員增多、社會(huì)流動(dòng)性增大、人口老齡化加劇、城市化進(jìn)程加快等新問(wèn)題，城市街道和居委會(huì)被“重新發(fā)現(xiàn)”，以彌補(bǔ)單位體制消解后留下的社會(huì)管理真空。這種功能替代最初表現(xiàn)為“社區(qū)保障”①本文依據(jù)我國(guó)“社會(huì)保障”的概念來(lái)界定“社區(qū)保障”的內(nèi)涵，后者指社區(qū)居委會(huì)通過(guò)貫徹落實(shí)政府的社會(huì)保障制度向居民提供的服務(wù)，主要包括辦理居民社會(huì)保險(xiǎn)、開(kāi)展擁軍優(yōu)撫工作、管理和服務(wù)低保家庭、困境婦女兒童、殘疾人、高齡老人、失業(yè)人員等特定政策群體等事務(wù)。從性質(zhì)來(lái)看，它是保守的，基礎(chǔ)性的，低層次的；從對(duì)象來(lái)看，它主要針對(duì)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)和困難的社區(qū)成員；從目標(biāo)來(lái)看，它試圖是滿足服務(wù)對(duì)象的基本生活的需要，維護(hù)其合法權(quán)益不受損害。它與后文的“社區(qū)服務(wù)”、“社區(qū)建設(shè)”具有由淺入深的遞進(jìn)關(guān)系。即居委會(huì)成為將政府的基礎(chǔ)社會(huì)保障服務(wù)遞送給居民的神經(jīng)末梢。這是應(yīng)基層社會(huì)管理格局改變而出現(xiàn)的構(gòu)建新社會(huì)保障管理與服務(wù)體系的需要（楊團(tuán)，2000），同時(shí)也有著通過(guò)社區(qū)充分動(dòng)員社會(huì)力量，為社會(huì)保障事業(yè)尋找多元化發(fā)展動(dòng)力的考量。

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革給我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。單以下崗失業(yè)人數(shù)為例，1995年為400萬(wàn)，1996年增至800萬(wàn)，1997年為1200萬(wàn)，1998年為1600萬(wàn)，而1999年已達(dá)到2000萬(wàn)以上（林天義，2003）。為妥善解決這些問(wèn)題，從二十世紀(jì)九十年代末到新世紀(jì)初，國(guó)家頒布了一系列文件，對(duì)國(guó)有、集體企業(yè)改革帶來(lái)的下崗失業(yè)、退休人員的管理服務(wù)問(wèn)題做出部署②1999年《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》正式出臺(tái)，指出要“逐步推進(jìn)社會(huì)保障的社會(huì)化管理，實(shí)行退休人員與原企業(yè)相分離……人員由社區(qū)管理?！蓖甑摹墩ぷ鲌?bào)告》中也明確要求“積極開(kāi)展退休人員由社區(qū)管理服務(wù)的試點(diǎn)?！边@標(biāo)志著社會(huì)保障社區(qū)化探索進(jìn)入起步階段。2000年國(guó)務(wù)院印發(fā)《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，要求街道辦事處設(shè)立社會(huì)保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)社區(qū)承擔(dān)企業(yè)退休人員的檔案與日常管理服務(wù)工作。2002年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》中要求社區(qū)承擔(dān)起為下崗失業(yè)人員開(kāi)展再就業(yè)培訓(xùn)，并積極開(kāi)發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位的責(zé)任。。2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部等聯(lián)合頒布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)退休人員社會(huì)化管理的意見(jiàn)》，正式確認(rèn)社區(qū)層面的保障是社會(huì)保障社會(huì)化的基本形式（堯金仁，2004）。由此，社區(qū)保障的對(duì)象從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代單位體系之外的少數(shù)弱勢(shì)群體擴(kuò)大到退休、下崗失業(yè)人員等；主要內(nèi)容是在掌握社區(qū)情況與動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展對(duì)服務(wù)對(duì)象的資格審定、信息管理、慰問(wèn)金發(fā)放、困難救助等程序性的工作。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，社區(qū)保障的發(fā)展方向也引起了人們的關(guān)注。楊團(tuán)（2000）曾撰文指出，“要努力把社會(huì)保障的基礎(chǔ)立在社區(qū)，不僅發(fā)展具有社區(qū)特色的服務(wù)保障……而且要全方位的發(fā)展社區(qū)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境等事業(yè)”。社區(qū)服務(wù)的概念于1986年被正式提出，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展已成為社區(qū)工作的重要目標(biāo)。2006年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出，要“逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系”。社區(qū)服務(wù)對(duì)象包括了全體社區(qū)居民，服務(wù)內(nèi)容也向人們生活的各個(gè)方面擴(kuò)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年，全國(guó)擁有社區(qū)服務(wù)中心3711個(gè)，到2006年增至8565個(gè)，13年間增長(zhǎng)了130.8%；而其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)從89235個(gè)增長(zhǎng)到151442個(gè)，增加了69.7%①資料來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2012年）》。其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施是指除養(yǎng)老、便民等民政業(yè)務(wù)外的服務(wù)設(shè)施，如：衛(wèi)生、文化、社保服務(wù)中心(站)等。。此外，社區(qū)的服務(wù)功能也得到進(jìn)一步整合與提升，2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》提出，“十二五”期末每個(gè)社區(qū)要擁有5個(gè)以上的社區(qū)社會(huì)組織，以使服務(wù)供給多元化、多樣化、多層次?？梢?jiàn)，社區(qū)服務(wù)已從最初探索“社會(huì)福利社會(huì)辦”和“職工福利向社會(huì)開(kāi)放”的路徑向社會(huì)生活更廣泛的領(lǐng)域拓展和延伸。

社區(qū)服務(wù)的不斷擴(kuò)容與對(duì)其提出的要求不斷增高，客觀上需要對(duì)“社區(qū)建設(shè)”這一更具綜合性與計(jì)劃性的概念進(jìn)行提升。實(shí)際上這背后反映出政府對(duì)社區(qū)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的新定位：前者是要解決社會(huì)福利供給的資金緊缺問(wèn)題，而后者是要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、強(qiáng)化政府能力與推進(jìn)民主建設(shè)（郭偉和，2002）。2010年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》指出，要“著力加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)居民委員會(huì)組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、設(shè)施建設(shè)，努力把社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)成為功能完善、充滿活力、作用明顯、群眾滿意的基層群眾性自治組織，進(jìn)一步健全完善以社區(qū)黨組織為核心的城市社區(qū)組織體系，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定組織基礎(chǔ)”。從中看出這一階段的工作重點(diǎn)已轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵U(kuò)大民主，實(shí)現(xiàn)自治”，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，最終建成“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”?？梢?jiàn)，中央希望通過(guò)全方位社區(qū)建設(shè)來(lái)鞏固基層政權(quán)和發(fā)展基層民主，以重新建立國(guó)家與公民聯(lián)系的制度化渠道（王巍，2009）。

以上對(duì)社區(qū)功能演變情況的梳理顯示，最初的社區(qū)功能是通過(guò)實(shí)施社區(qū)保障的形式來(lái)補(bǔ)充我國(guó)社會(huì)保障體系，后來(lái)演變?yōu)閮?yōu)化社會(huì)服務(wù)體系、提升社區(qū)生活質(zhì)量的主體性發(fā)展，再上升為通過(guò)提升社區(qū)治理效能來(lái)鞏固社會(huì)穩(wěn)定的合法性追求。這一過(guò)程奠定了我國(guó)基層社會(huì)管理的基礎(chǔ)，取得了重大成就：服務(wù)對(duì)象從邊緣化的弱勢(shì)群體到全體居民，服務(wù)內(nèi)容從單一到多角度、多層次，服務(wù)方式從被動(dòng)完成任務(wù)到主動(dòng)探索創(chuàng)新，服務(wù)目標(biāo)從扶貧濟(jì)困到追求滿意。然而，也應(yīng)當(dāng)注意隨社區(qū)建設(shè)而來(lái)的另一些變化：從社區(qū)內(nèi)部來(lái)看，在國(guó)家大力推動(dòng)社會(huì)體制改革的政令下，各地紛紛將不同類型的社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)作為彰顯政績(jī)的信號(hào)，“六好平安和諧社區(qū)”“宜居社區(qū)”、“綠色社區(qū)”、“幸福社區(qū)”、等示范評(píng)比工作層出不窮，加上“創(chuàng)建全國(guó)文明城市”、“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”、“全國(guó)人口（經(jīng)濟(jì)）普查”等全國(guó)性運(yùn)動(dòng)的周期性到來(lái)，要求要求基層工作模式更具回應(yīng)性、主動(dòng)性、創(chuàng)新性、拓展性；從社區(qū)外部來(lái)看，社會(huì)管理體制的創(chuàng)新要求，同樣給政府各職能部門布置了新任務(wù)，他們也想借助基層可用的組織力量來(lái)轉(zhuǎn)嫁改革壓力，于是稅務(wù)、工商、物價(jià)等新的“條條”開(kāi)始強(qiáng)勢(shì)進(jìn)駐社區(qū)以強(qiáng)化本系統(tǒng)的行政能力，而傳統(tǒng)的計(jì)生、勞動(dòng)保障、民政、團(tuán)委、城管、安全生產(chǎn)等部門也要在社區(qū)不斷推陳出新，由此衍生出更多、更為復(fù)雜的考核評(píng)估項(xiàng)目，而所謂“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“行政準(zhǔn)入”等制度實(shí)際上起不到“攔截過(guò)濾”的作用（王巍，2009）。花樣繁多的建設(shè)項(xiàng)目和層層加碼的建設(shè)任務(wù)分解到社區(qū)，卻沒(méi)有同步配備人力物力資源，迫使作為責(zé)任主體的居委會(huì)陷入“備戰(zhàn)—迎檢”的怪圈。社區(qū)建設(shè)時(shí)代的基層工作有著“提高居民幸福感”的更高層次目標(biāo)，卻已然忽略了，或者說(shuō)再無(wú)暇兼顧為居民提供基本保障的事務(wù)。社區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出偏離行業(yè)使命的問(wèn)題，“大標(biāo)語(yǔ)、響口號(hào)、微成效”的情況會(huì)使社區(qū)工作人員感到強(qiáng)烈的職業(yè)角色沖突：最基本的社區(qū)信息無(wú)法被及時(shí)跟蹤、最需要關(guān)懷的群體無(wú)法獲得有效幫助、最需要聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)的資源無(wú)法被啟動(dòng)、最需要解決的問(wèn)題只能一拖再拖，而時(shí)間與精力卻被用于一些華而不實(shí)甚至弄虛作假的政績(jī)工程——可能無(wú)暇顧及哪些家庭遭遇了不幸、哪里出現(xiàn)了群眾糾紛，卻一定熟知何時(shí)哪個(gè)部門要來(lái)檢查、指導(dǎo)工作。這種社區(qū)發(fā)展成效能夠滿足政府需要，卻不是居民愿意問(wèn)津的，其長(zhǎng)期如此會(huì)反過(guò)來(lái)影響政府的社會(huì)認(rèn)可度，并可能帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。

二、全能主義的社區(qū)建設(shè)邏輯及其修正

城市社區(qū)居委會(huì)遭受行政化詬病的主要表現(xiàn)之一就是要接受名目繁多的考核。一級(jí)指標(biāo)通常囊括了社區(qū)組織體系建設(shè)、科技教育、生態(tài)環(huán)境、文化體育、公共安全、福利服務(wù)、衛(wèi)生保健、道德風(fēng)尚、公民參與、公益活動(dòng)等各個(gè)維度，二級(jí)指標(biāo)更是事無(wú)巨細(xì)（黃銳、文軍，2013）。用這套設(shè)計(jì)涉及居民生活方方面面的指標(biāo)體系來(lái)對(duì)居委會(huì)的工作進(jìn)行考評(píng)，顯然是引導(dǎo)社區(qū)往全能主義方向繼續(xù)發(fā)展下去，希望其能夠取代單位角色，發(fā)揮全方位的保障功能。實(shí)際上，我國(guó)社區(qū)建設(shè)已處于后全能主義時(shí)期，應(yīng)首先明確現(xiàn)代社區(qū)的內(nèi)部性與外部性兼具、理性與感性共存的性質(zhì)，那種企圖給居民提供物質(zhì)上與精神上全方位需滿足的社區(qū)只是生產(chǎn)力落后條件下的傳統(tǒng)想象。在分工體系成熟、電子科技與現(xiàn)代交通工具發(fā)達(dá)、流動(dòng)性大的現(xiàn)代社會(huì)，居民的很多需求在社區(qū)之外更廣的領(lǐng)域才能獲得滿足，那種企圖把現(xiàn)代社區(qū)還原成為給予居民全方位保障，鄰里間守望相助、集體歸屬感強(qiáng)烈的傳統(tǒng)共同體的做法并不現(xiàn)實(shí)（沈新坤，2004）。實(shí)際上，基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治與行政體系設(shè)計(jì)，可以看出社區(qū)建設(shè)中的全能主義邏輯，這背后正反映出作為主要推動(dòng)者的政府在社會(huì)治理模式上同樣的思路；而政府在新形勢(shì)下面臨的職能轉(zhuǎn)型壓力同樣預(yù)示著社區(qū)，主要指居委會(huì)，如果想“小而全”地包攬一切，結(jié)果必然也是“管不了、管不好”。

“基層不牢，地動(dòng)山搖”。實(shí)際上這一問(wèn)題已經(jīng)引起重視，很多地方都在積極探索，推動(dòng)社區(qū)層面的改革創(chuàng)新。2005年，深圳市開(kāi)始了“居站分設(shè)”的嘗試，設(shè)立社區(qū)工作站承接政府的行政事務(wù)，而原來(lái)的居委會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)展居民自治工作。珠海市香洲區(qū)在2009年也提出的“三位一體”社區(qū)改革思路：將社區(qū)居委會(huì)的原有工作分為黨務(wù)（基層黨建）、政務(wù)（行政事務(wù)）、居務(wù)（居民工作）三大范疇，根據(jù)工作人員的性格與業(yè)務(wù)能力做出區(qū)分，將其職責(zé)明確到各個(gè)范疇，每個(gè)范疇選出專項(xiàng)負(fù)責(zé)人，實(shí)行各司其責(zé)、有合有分、合署辦公的工作機(jī)制。雖然這兩項(xiàng)改革仍遭到一定程度的質(zhì)疑，但它們共同反映出的理念是值得肯定的：且不論政府下派的行政工作是否合理，其對(duì)居民負(fù)責(zé)的民生事務(wù)必須分開(kāi)，因?yàn)榛煜谝黄鸨厝粚?dǎo)致有明確考核時(shí)限與要求的、而且任務(wù)繁重的行政工作逐步擠占彈性大、檢驗(yàn)難度大、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)模糊的居民工作，居民的基本需求無(wú)法被及時(shí)感知與回應(yīng)。實(shí)際上正如前文所述，有高水平、充分個(gè)性化的生活需求的通常是社會(huì)地位高、經(jīng)濟(jì)條件好的居民，他們可能更傾向于用市場(chǎng)化手段或者是社區(qū)之外的其他資源尋求滿足；會(huì)向社區(qū)提出要求的，且社區(qū)這一層面有能力滿足的多是社會(huì)弱勢(shì)力量，而他們被忽略可以說(shuō)是全能主義社區(qū)建設(shè)邏輯的意外后果，卻又是最容易滋生社會(huì)問(wèn)題與矛盾沖突的源頭。

從總體發(fā)展趨勢(shì)上來(lái)看，應(yīng)該肯定社區(qū)建設(shè)所體現(xiàn)出的社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步，但也要及時(shí)認(rèn)識(shí)到修正這種全能主義指導(dǎo)邏輯的必要性。這就要明確社區(qū)建設(shè)的定位：建設(shè)居民需要的社區(qū)。因此，社區(qū)工作的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不應(yīng)是由政府自上而下的“拍腦袋”決定，而是要“眼睛向下看”，從關(guān)注居民本身入手。這就要求社區(qū)層面完成五大類的工作：一是程序性事務(wù)，即把握主要政策照顧群體，如高齡老人、困難黨員、殘障人士、留守兒童等的信息和變化動(dòng)態(tài)，做好政策性保障工作，如辦理低保、居民醫(yī)保、殘疾證明、靈活就業(yè)證明等，并及時(shí)向相關(guān)部門報(bào)送情況；二是協(xié)調(diào)性事務(wù)，即有效化解社區(qū)矛盾糾紛，發(fā)揮屬地管理主體作用，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類組織和事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排；三是倡導(dǎo)性事務(wù)，即組織居民參與社區(qū)公共事務(wù)討論與執(zhí)行，組建業(yè)委會(huì)，積極向上級(jí)傳遞居民意見(jiàn)，搞好社區(qū)黨建，推動(dòng)政民良性互動(dòng)，發(fā)展義工隊(duì)伍等；四是是福利性事務(wù)，即關(guān)注社區(qū)各類弱勢(shì)群體的生活狀況與需求，為其提供力所能及的幫助和轉(zhuǎn)介服務(wù)，并積極引入社會(huì)資源以提升社區(qū)服務(wù)能力；五是規(guī)劃性事務(wù)，即通過(guò)向政府申請(qǐng)資助、發(fā)動(dòng)社會(huì)各界參與等方式推動(dòng)社區(qū)改善，如下水管網(wǎng)改造、水渠或路面修整、增補(bǔ)綠化等，以提高社區(qū)整體生活品質(zhì)。這些內(nèi)容雖然也橫跨保障、服務(wù)與建設(shè)三個(gè)層次，但都是“以居民為本”而展開(kāi)。我們需要社區(qū)的不斷進(jìn)步，但這種進(jìn)步不應(yīng)是政績(jī)饑渴的產(chǎn)物，而是要真正關(guān)注人類的福祉。

三、基層社會(huì)治理格局的優(yōu)化設(shè)計(jì)

“治理”一詞即意味著多方合作、權(quán)力分享與責(zé)任分擔(dān)，它勾勒出的美好圖景引起很多學(xué)者將其引入社區(qū)研究領(lǐng)域的欲望，渴望藉此找到破解目前社區(qū)發(fā)展的困局（楊云燕，2012）。而社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)也是培育公民意識(shí)，推動(dòng)多主體對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的民主參與。但社區(qū)治理要想實(shí)現(xiàn)好的成效，必須首先弄清楚其現(xiàn)行基礎(chǔ)的情況如何，再設(shè)計(jì)治理格局。前文已對(duì)目前社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并對(duì)當(dāng)代社會(huì)環(huán)境下社區(qū)的基本任務(wù)進(jìn)行了分類。顯然，在當(dāng)前社會(huì)主體多元化、社會(huì)利益的組織及表達(dá)多樣化、社會(huì)結(jié)構(gòu)扁平化的背景下，多中心的互動(dòng)與合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更有助于這些任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，因此社區(qū)應(yīng)被視為開(kāi)放的平臺(tái)，而非作為轄區(qū)管理責(zé)任主體的居委會(huì)一頭獨(dú)大的領(lǐng)域。政府部門與居委會(huì)、其他社會(huì)主體（如社區(qū)組織、非營(yíng)利組織、企事業(yè)單位等）、居民個(gè)人需要積極互動(dòng)，有機(jī)參與到上述五類社區(qū)事務(wù)中，才能共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。而這種參與需要以合理的社區(qū)治理體制、機(jī)制設(shè)計(jì)為先決條件。藺豐奇（2012）指出，治理在性質(zhì)上可以分為管理治理與服務(wù)治理，結(jié)合目前基層工作人員的設(shè)置情況，以下從這兩個(gè)層面對(duì)社區(qū)治理格局的設(shè)計(jì)進(jìn)行闡述。

在管理治理層面，結(jié)合前文對(duì)社區(qū)功能變化的描述和全能主義社區(qū)治理邏輯的分析，筆者認(rèn)為必須以“任務(wù)明確、責(zé)任分清、量力而行”為原則才能達(dá)到預(yù)期成效。對(duì)現(xiàn)行的社區(qū)工作模式可采用以下方式進(jìn)行調(diào)整：考慮到整合資源、提高效率和便利居民等因素，可對(duì)臨近的3～4個(gè)社區(qū)，組建片區(qū)行政服務(wù)中心（如街道辦事處的管轄范圍不大，可直接設(shè)在街道層面），工作人員的職責(zé)就是提供行政服務(wù)，如辦理低保、廉租房申請(qǐng)，發(fā)放求職登記卡、計(jì)劃生育證明等，即完成社區(qū)治理工作的程序性事務(wù)，使社區(qū)成為我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系的落腳點(diǎn)；另一方面可參照美國(guó)經(jīng)驗(yàn)（謝芳，2004），在原有居委會(huì)設(shè)1～2個(gè)“社區(qū)書(shū)記”崗（community director），可根據(jù)需要采用公開(kāi)招考或委任、調(diào)任的方式選擇人才，其要在街道黨工委的指導(dǎo)下搞好社區(qū)黨建，包括發(fā)展黨員、組織民主生活會(huì)、召開(kāi)黨員代表大會(huì)等，發(fā)揮黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘作用；而其核心任務(wù)在于處理居民事務(wù)，主要指協(xié)調(diào)性事務(wù)和倡導(dǎo)性事務(wù)，重點(diǎn)在于社區(qū)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和社區(qū)各類組織的建設(shè)，同時(shí)協(xié)助婦聯(lián)、殘聯(lián)、團(tuán)委等部門在社區(qū)開(kāi)展工作，其職位薪金高于社會(huì)平均工資水平；再聘請(qǐng)居住于本社區(qū)的4～6位居民擔(dān)任書(shū)記助理，助理可通過(guò)自主報(bào)名、公開(kāi)競(jìng)選的方式產(chǎn)生（最好轄區(qū)內(nèi)的每個(gè)小區(qū)都有人入選），實(shí)行任職期，協(xié)助片區(qū)行政服務(wù)中心收集、整理、更新居民信息，并與書(shū)記共同處理居民事務(wù)，其可獲得按月發(fā)放的工作津貼。這就在不對(duì)原社區(qū)工作架構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的基礎(chǔ)上，將行政事務(wù)上收，降低工作成本；又為跟蹤社區(qū)動(dòng)態(tài)、處理居民事務(wù)騰出空間。書(shū)記能夠保證黨的意圖在社區(qū)的貫徹執(zhí)行和居民事務(wù)的專人負(fù)責(zé)，而書(shū)記助理的民選方式能夠提高居民參與社區(qū)事務(wù)的責(zé)任感同時(shí)降低社區(qū)工作成本。參與管理治理的，還應(yīng)有各類居民自治組織，如業(yè)委會(huì)、居民小組、業(yè)主監(jiān)督委員會(huì)等，包括轄區(qū)單位，他們的積極參與對(duì)提高社區(qū)管理水平與質(zhì)量有重要的促進(jìn)作用。

在服務(wù)治理層面，可借助目前國(guó)家大力推動(dòng)非盈利性組織的契機(jī)，使專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)成為向居民提供服務(wù)的主體。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要首次設(shè)專章闡述未來(lái)五年加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)的工作思路，民政部也按中央部署將促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展列入民政事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。而各地也在不斷探索推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)踐，其中社區(qū)服務(wù)成為重要的試驗(yàn)田。以深圳市為例，2012年開(kāi)始建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，其由具有獨(dú)立法人資格的、在深圳市級(jí)或區(qū)級(jí)民政部門登記成立的非盈利組織，通過(guò)參加政府招投標(biāo)而獲得資格進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。深圳市政府與社區(qū)所在的區(qū)政府每年出資50萬(wàn)向該社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，服務(wù)人群包括社區(qū)的老人、婦女、青少年、兒童等，服務(wù)形式有社區(qū)日間照料、再就業(yè)培訓(xùn)、四點(diǎn)半學(xué)校、學(xué)生午托等。截至2013年7月，深圳已有投入運(yùn)營(yíng)的社區(qū)服務(wù)中心300多家，而最終目標(biāo)是要在深圳的632個(gè)社區(qū)中共建設(shè)700個(gè)社區(qū)服務(wù)中心。根據(jù)《深圳市社區(qū)服務(wù)中心設(shè)置運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，社區(qū)服務(wù)中心室內(nèi)總面積須在400平米以上，至少設(shè)有服務(wù)接待室、個(gè)案工作室、小組及多功能活動(dòng)室、行政辦公室等場(chǎng)所，配備消防設(shè)施、逃生路線標(biāo)識(shí)、無(wú)障礙通道等，全職工作人員要達(dá)到6名以上（其中注冊(cè)社工應(yīng)占60%及以上）。這種專業(yè)力量的投入能夠很大程度上提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，類似這樣的社會(huì)組織就可以主要承擔(dān)社區(qū)的福利性事務(wù)，同時(shí)幫助處理由片區(qū)行政服務(wù)中心和社區(qū)書(shū)記轉(zhuǎn)介而來(lái)的需要專業(yè)服務(wù)力量介入的疑難問(wèn)題?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在全國(guó)各地積極推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的背景下，這種社區(qū)服務(wù)中心的發(fā)展模式將逐步普及。此外，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展也得到了關(guān)注，備案雙軌制的設(shè)計(jì)使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務(wù)但又暫不具備法人條件的社區(qū)社會(huì)組織能夠取得合法地位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)備案的社區(qū)社會(huì)組織已超過(guò)20萬(wàn)個(gè)，主要包括慈善類、文體類、科普類和為老年人、殘疾人、困難群眾提供服務(wù)的組織。這類組織源于居民生活，成長(zhǎng)于居民共同的興趣愛(ài)好，最了解社區(qū)需要，因而是協(xié)助非盈利組織搞好社區(qū)服務(wù)的重要補(bǔ)充和改善、提升社區(qū)氛圍的重要渠道。

此外，對(duì)規(guī)劃性的社區(qū)事務(wù)，則需要以上各類社區(qū)活動(dòng)主體，包括駐區(qū)單位和居民個(gè)人的廣泛參與。因?yàn)樵擁?xiàng)事務(wù)涉及到社區(qū)整體利益，其落實(shí)也需要各方的集思廣益與積極支持，最能體現(xiàn)“治理”的內(nèi)核。如對(duì)于修建社區(qū)居民活動(dòng)場(chǎng)所的工作，政府發(fā)揮資金籌措、方向規(guī)劃的作用；社區(qū)書(shū)記及其助理則通過(guò)召開(kāi)居民會(huì)議，廣泛收集意見(jiàn)與具體方案設(shè)計(jì)；非盈利組織運(yùn)用其專業(yè)眼光提出改善建議；社區(qū)社會(huì)組織則發(fā)揮其宣傳優(yōu)勢(shì)進(jìn)行廣泛動(dòng)員；居民成為改善規(guī)劃實(shí)施的主力軍，而駐區(qū)單位可通過(guò)捐贈(zèng)資金、物資等方式支持社區(qū)發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)情況下不太可能分工如此細(xì)致，合作過(guò)程也可能出現(xiàn)種種摩擦，治理邊界的模糊性時(shí)有存在，但這種基本的合作治理格局是可以發(fā)揮作用的，能夠幫助社區(qū)發(fā)展逐步走上良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。

我國(guó)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，從替代單位履行職能到支撐國(guó)家發(fā)展、提升社會(huì)活力，社區(qū)在新世紀(jì)初中央大力推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的政策格局中地位得到凸顯。三十多年里，社區(qū)功能發(fā)生了從提供基礎(chǔ)保障到全面服務(wù)，再擴(kuò)展到民主建設(shè)的轉(zhuǎn)變，在迎來(lái)巨大發(fā)展成就的同時(shí)也遭遇了忽視社區(qū)基本需要的困境。社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題的根源在于全能主義的思考邏輯，需要重新回歸“居民的社區(qū)”定位。要提升社區(qū)工作成效，需要拋開(kāi)繁雜的考核評(píng)比和各種附加的下派行政事務(wù)，重新設(shè)計(jì)社區(qū)工作體系，規(guī)劃社區(qū)治理格局；要以“專人專事”為原則，全面動(dòng)員各種社會(huì)力量，管理類和服務(wù)類的事務(wù)各由擅長(zhǎng)的主體負(fù)責(zé)，形成良好的協(xié)作機(jī)制。需要注意的是，這種治理格局的重構(gòu)要以政府相應(yīng)的考核、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整為必要前提，如目前關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的考核中有一大塊都是針對(duì)社區(qū)服務(wù)的，在非盈利組織主要承接各項(xiàng)服務(wù)工作時(shí)，這種考核應(yīng)與對(duì)后者的評(píng)估指標(biāo)相整合，真正落實(shí)“明確分工”。這樣才能有效提升我國(guó)基層社會(huì)治理的效能，建設(shè)居民滿意的社區(qū)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳天祥、楊婷，2011，《城市社區(qū)治理：角色迷失及其根源——以H市為例》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》第3期。

[2]陳雪萍，2008，《城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[3]郭偉和，《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展歷程之反思》，《中國(guó)民政》2002年第9期。

[4]黃銳、文軍，2013，《走出社區(qū)的迷思：當(dāng)前中國(guó)社區(qū)建設(shè)的兩難抉擇》，《社會(huì)科學(xué)》第2期。

[5]康宇，2007，《中國(guó)城市社區(qū)治理發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)困境》，《貴州社會(huì)科學(xué)》第2期。

[6]林天義，2003，《我國(guó)農(nóng)村就業(yè)人口面臨的壓力及其對(duì)策》，《政策與管理》第2期。

[7]藺豐奇，2012，《社會(huì)福利服務(wù)輸送與治理研究——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，《社會(huì)福利（理論版）》第11期。

[8]劉偉紅，2010，《社區(qū)治理：基層組織運(yùn)行機(jī)制研究》，上海：上海大學(xué)出版社。

[9]沈新坤，2004，《城市社區(qū)建設(shè)中的全能主義傾向》，《社會(huì)》第6期。

[10]王巍，2009，《社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷中的國(guó)家與社會(huì)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[11]魏娜，2003，《我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》第1期。

[12]向德平、申可君，2013，《社區(qū)自治與基層社會(huì)治理模式的重構(gòu)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》第2期。

[13]謝芳，2004，《美國(guó)社區(qū)》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社。

[14]楊團(tuán)，2000，《中國(guó)的社區(qū)化社會(huì)保障與非營(yíng)利組織》，《管理世界》第1期。

[15]楊云燕，2012，《淺談社區(qū)治理》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)》第7期。

[16]堯金仁，2004，《社區(qū)化的城市社會(huì)保障模式研究》，《社會(huì)學(xué)》第4期。

[17]張洪武，2007，《社區(qū)公共產(chǎn)品供給中的有效協(xié)同》，《東南學(xué)術(shù)》第1期。

[18]朱鵬程，2005，《社區(qū)公共產(chǎn)品與社區(qū)治理模式研究》，國(guó)防科學(xué)技術(shù)大學(xué)碩士畢業(yè)論文。

[19]Ngok，K.L. and Zhu，G.B. (2007). Marketization，Globalization and Administrative Reform in China: AZigzag Road to a Promising Future. ReviewofAdministrativeSciences.73(2) .

編輯/楊恪鑒

[中圖分類號(hào)]C912

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-4828(2016)02-0093-07

DOI:10.3969/j.issn.1672-4828.2016.02.010