■文/王敏　馮相昭　劉哲

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生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)決策主流化的可行性探討

Discussions on feasibility of mainstreaming ecosystem service decision-making

■文/王敏馮相昭劉哲

2015年6月，生態(tài)文明貴陽國(guó)際論壇上公布了2000-2010年我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為78萬億元，相當(dāng)于2010年GDP的兩倍左右，并發(fā)起了投資自然資本的倡議書。這一事件體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境治理體系創(chuàng)新的新方向和生態(tài)文明建設(shè)的新要求，即基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，完善自然資源管理體制，推進(jìn)多元化的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，以及引導(dǎo)金融資本投資于關(guān)鍵自然資本領(lǐng)域。

一、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)視角：面向公共生態(tài)福祉的政府選擇

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是最普惠的民生福祉

生態(tài)系統(tǒng)是地球生命支持系統(tǒng)的核心組成部分，其所提供的供給、調(diào)節(jié)、文化和支持服務(wù)是覆蓋面最廣、最普惠的民生福祉。首先，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是最基本的民生需求。人們的衣食住行等物質(zhì)需求、文化景觀等精神需求以及水、大氣、糧食、能源等安全需求均來自生態(tài)系統(tǒng)；其次，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是最公平的公共產(chǎn)品。人民群眾作為直接受益者或享用者，可平等消費(fèi)、共同享用生態(tài)系統(tǒng)所提供的各種服務(wù)；第三，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有擴(kuò)散性和外部性，不僅惠及當(dāng)?shù)兀€惠及周邊、下游乃至更廣泛地區(qū)。

（二）我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)尚未能滿足民生期盼

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)從實(shí)踐到理論均取得積極成效，但相比工業(yè)化和城市化，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)進(jìn)程依然緩慢，而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的依賴性和利用強(qiáng)度卻與日俱增。有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)至少有18%的GDP增長(zhǎng)是通過“透支”資源和生態(tài)環(huán)境也即過度利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得到的。具體表現(xiàn)在：

生命支持功能衰退。目前，我國(guó)有90%左右的草原存在退化、沙化現(xiàn)象，40%左右的重要濕地面臨退化危機(jī)，75%以上的湖泊水域受到顯著污染，30.7%的國(guó)土面積出現(xiàn)土壤侵蝕。由于生態(tài)系統(tǒng)脆弱性局面未得到根本改變，加之氣候變化影響，我國(guó)依然是世界上生態(tài)災(zāi)害最頻繁、最嚴(yán)重的國(guó)家之一，洪澇、持續(xù)干旱、沙塵暴、泥石流等生態(tài)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，給國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重?fù)p害。

生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品短缺。近年，我國(guó)木材對(duì)外依存度接近50%，糧食進(jìn)口量達(dá)到1億t，水資源總?cè)笨诩s500多億m3，建設(shè)用地面積供需缺口在2/3左右。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高，人民群眾對(duì)有形生態(tài)產(chǎn)品和無形生態(tài)產(chǎn)品的要求越來越高，但由于歷史欠賬較多、建設(shè)難度增大，生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品的供給能力遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的多樣化需求。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)關(guān)注城市生態(tài)問題的市民總比例近75%，個(gè)別城市達(dá)到90%以上。生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品已成為制約社會(huì)和諧發(fā)展的最短缺產(chǎn)品。

生態(tài)系統(tǒng)壓力劇增。我國(guó)每年林地轉(zhuǎn)為非林地約166萬多公頃，每年被征占用或開墾的草原面積在30萬公頃以上。截至2013年底，我國(guó)農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地占到國(guó)土面積的50.2%，改造成生態(tài)用地以及新增建設(shè)用地的土地資源已非常有限。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，生態(tài)建設(shè)的空間還將受到進(jìn)一步擠壓，嚴(yán)守生態(tài)紅線的壓力日益加大。

（三）政府急需基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)尋求新的治理平衡點(diǎn)

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一筆巨大財(cái)富，但其價(jià)值通常會(huì)被忽略或錯(cuò)誤理解，很少會(huì)以數(shù)值形式在政策或決斷中被充分考慮，并且生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的持續(xù)減損容易被日漸增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所掩蓋。過去20年間，有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估取得了重大進(jìn)展，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不可見性有所減少，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間如何實(shí)現(xiàn)權(quán)衡與協(xié)同也有了較清晰認(rèn)識(shí)。這給國(guó)家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，迫切需要政府基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)視角，在公共權(quán)力、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)公眾之間，尋求新的治理平衡點(diǎn)，以促進(jìn)環(huán)境狀況改善和生態(tài)文明進(jìn)程。

二、將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策可為生態(tài)文明建設(shè)注入新動(dòng)力

將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策，就是要重視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，并將其納入國(guó)家政策制定以及地方政府和商業(yè)開發(fā)等決策中，通過影響政府、社會(huì)和個(gè)人的環(huán)境行為，促使社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生積極變化。從國(guó)外有關(guān)將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策的實(shí)施效果來看，此舉可為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)注入新動(dòng)力，理由有三點(diǎn)。

一是明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是積極維護(hù)生態(tài)安全的重要方法和可靠途徑。明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值及其變化，有利于促進(jìn)各相關(guān)利益方的協(xié)調(diào)與合作，從而制定出不危害自然本身又兼顧到各方利益的決策。

二是將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策有助于推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策，不僅能實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，還有助于決策者識(shí)別何種措施將于何處產(chǎn)生最大效益以及如何影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供應(yīng)。

三是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的決策可實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的決策，不僅可以緩解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費(fèi)之間的沖突，還能促使各相關(guān)利益方承擔(dān)起主體保護(hù)責(zé)任，并能幫助決策者統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施專業(yè)化自然資本投資，最終實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

三、如何將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

德國(guó)和英國(guó)等許多國(guó)家在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估及將其納入決策等方面開展工作較早，其理論與實(shí)踐已較為成熟。

（一）適用領(lǐng)域

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作為面向公共生態(tài)福祉的決策依據(jù)，通常可用于城市與公共管理、自然資源管理、空間規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估以及保護(hù)區(qū)創(chuàng)建等。如在城市與公共管理方面，巴西通過維護(hù)綠化空間緩解城市洪水，曼谷通過提高綠地覆蓋率改善空氣質(zhì)量；在自然資源管理方面，很多國(guó)家通過種植牧草、灌木和樹木等提高自然資源管理與收益，越南通過恢復(fù)天然紅樹林減少自然災(zāi)害；在空間規(guī)劃方面，印尼通過分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)空間格局決定在何處將綠地改為建筑物，美國(guó)基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)空間分析通過擴(kuò)大或優(yōu)化蓄滯洪區(qū)降低洪水風(fēng)險(xiǎn)；在環(huán)境評(píng)估方面，葡萄牙結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)調(diào)整海岸帶綜合管理戰(zhàn)略，中亞基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)制定修復(fù)安姆河三角洲的戰(zhàn)略；在保護(hù)區(qū)方面，菲律賓通過平衡和調(diào)節(jié)各相關(guān)利益方對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用行為提高保護(hù)區(qū)周邊居民收入，瑞士基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控。

（二）涉及部門

中央各部門、省級(jí)政府和縣級(jí)政府等不同政府層面是將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策的主要推動(dòng)者，非政府組織、企業(yè)和社區(qū)民眾等其他利益相關(guān)方也在其中扮演著不可或缺的重要角色。在中央層面，重在完善立法修訂、機(jī)構(gòu)設(shè)置與政策制定，促進(jìn)國(guó)家、?。▍^(qū)）和縣層面經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展；在區(qū)域?qū)用?，可?qiáng)化跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，全局考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，提高自然資本利用效率；在省級(jí)或流域?qū)用?，要健全各部門協(xié)調(diào)機(jī)制和體制，促使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主流化；在縣級(jí)層面，積極倡導(dǎo)各利益相關(guān)方的廣泛參與是關(guān)鍵。

涉及到的主要政府部門包括住建部門、國(guó)土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、民政部門。其中住建和民政等部門可通過在其行政區(qū)域內(nèi)減少、保持或增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供應(yīng)提供極具成本效益的市政服務(wù)；國(guó)土和財(cái)政等部門可通過提供技術(shù)咨詢服務(wù)、支持長(zhǎng)期投資、建立激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)協(xié)調(diào)等促進(jìn)自然資源可持續(xù)開發(fā)利用；環(huán)保和規(guī)劃等部門可將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)融入空間規(guī)劃，識(shí)別和權(quán)衡不同選擇方案的累積效果；林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門可基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流的變化識(shí)別保護(hù)區(qū)在有效管理下所需的成本、收益潛力及受益主體。

（三）具體做法

將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策的具體做法大致可歸納為六個(gè)步驟：

1、明確要解決的問題，并達(dá)成一致意見。由決策者協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者明確要解決問題的背景、現(xiàn)狀及趨勢(shì)變化等，并對(duì)改變這一現(xiàn)狀的意愿以及應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)方法達(dá)成一致意見。

2、確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，了解其變化趨勢(shì)。確定哪些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型與決策制定和實(shí)施相關(guān)，并劃定時(shí)空范圍，了解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化及其驅(qū)動(dòng)因素，以及被依賴和受影響程度。

3、擬定目標(biāo)與預(yù)期效果，確定可供選擇方案。由決策者擬定要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與預(yù)期效果，協(xié)調(diào)其他利益相關(guān)方參與，確定可供選擇的行動(dòng)方案，并明確不同方案的受益者和受損者。

4、評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，并進(jìn)行綜合分析。明確不同方案如何影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供應(yīng)，并對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流的變化進(jìn)行貨幣化，連同其它與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境有關(guān)的信息進(jìn)行綜合分析。

5、分析可供選擇方案，確定最優(yōu)方案?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估結(jié)果，分別對(duì)可供選擇方案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及成本效益等分析，確定能產(chǎn)生最大成本效益且更高效更公平的行動(dòng)方案。

6、制定最終解決方案，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。由決策者綜合各方意見制定切實(shí)可行且公平公正的解決方案，明確該方案存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)及可能結(jié)果，并采取有效措施進(jìn)行防范。

四、關(guān)于將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策推動(dòng)生態(tài)文明進(jìn)程的建議

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于加快生態(tài)文明建設(shè)的重要窗口期。如果能及時(shí)將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)納入決策，充分利用將其進(jìn)一步發(fā)展為更具資源效率型經(jīng)濟(jì)的需求和機(jī)會(huì)，可有效促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)更好更快地發(fā)展。為此，我們建議：

一是增強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化其核心位置

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值沒有被廣泛認(rèn)可是生態(tài)系統(tǒng)支撐能力逐漸下降的重要原因。下一步要通過加強(qiáng)宣傳、強(qiáng)化培訓(xùn)等方式全面提升決策者以及其他利益相關(guān)方對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)識(shí)。此外，還要認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是實(shí)施自然資本投資和維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，需將其置于政府決策的核心位置，納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策制定全過程。

二是將已有研究基礎(chǔ)整合起來，改進(jìn)測(cè)量、監(jiān)控和核算工作

建議變單問題、單要素、單學(xué)科研究為整體性和綜合性的研究思路，將目前已有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估方法及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進(jìn)行整合，改進(jìn)測(cè)量與監(jiān)控工作，完善指標(biāo)體系與評(píng)估方法，研究并創(chuàng)建一套國(guó)家或地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算體系，使其在定性和定量方面能夠反映更廣泛、更長(zhǎng)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以及涉及到的各利益相關(guān)方的成本、機(jī)遇和收益。

三是將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值納入績(jī)效考核體系，推進(jìn)其主流化

現(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系中，沒有對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，以及其與經(jīng)濟(jì)之間的損益情況進(jìn)行全面核算。建議逐步將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值作為強(qiáng)制性衡量生態(tài)盈虧的指標(biāo)，納入政府績(jī)效考核體系，并定期公布統(tǒng)計(jì)結(jié)果。此外，還需積極推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值主流化，通過信息、計(jì)劃、組織、商議等方式將其作為輔助國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)。

四是加強(qiáng)跨部門跨地域協(xié)作管理，確保利益相關(guān)方廣泛參與

應(yīng)摒棄部門各自為政，變更行政單元為基礎(chǔ)為以自然生態(tài)系統(tǒng)單元為基礎(chǔ)，加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)作管理，注重增強(qiáng)多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及建立平等分擔(dān)成本和分享利益的有效機(jī)制。此外，還需積極引導(dǎo)利益相關(guān)方參與決策討論過程，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的得失權(quán)衡作為協(xié)商平臺(tái)，避免因政策沖突和在實(shí)施過程中缺乏協(xié)調(diào)所帶來的問題。

五是開展自然資本的PPP合作，實(shí)施專業(yè)化自然資本投資

強(qiáng)調(diào)面向自然資本的PPP（Public-Private-Partnership）合作，探索市場(chǎng)配置資源，引進(jìn)環(huán)保金融模式、基金、眾籌等多元化投資主體，逐步完善自然資本投融資模式。此外，還需借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，積極開展項(xiàng)目試點(diǎn)，明確治理對(duì)象及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流的變化，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜，實(shí)施長(zhǎng)期的專業(yè)化自然資本投資，以實(shí)現(xiàn)GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）和GDP同步增長(zhǎng)。

六是充分利用國(guó)際機(jī)會(huì)和國(guó)家機(jī)遇，以取得最大化協(xié)同效應(yīng)

在施行國(guó)際和區(qū)域環(huán)境條約及議程時(shí)，要積極與多邊及雙邊機(jī)構(gòu)、基金會(huì)及非政府組織開展有關(guān)將生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面的合作，并充分利用里約三公約提供的各種機(jī)會(huì)，以確保取得最大化協(xié)同效應(yīng)。在國(guó)內(nèi)，要基于生態(tài)系統(tǒng)的減緩和適應(yīng)能力以及氣候自然的協(xié)作機(jī)制，將應(yīng)對(duì)氣候變化和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作有效結(jié)合起來，以更具成本效益的方式同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩類目標(biāo)。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心