朱記偉　蔣雅麗

（西安理工大學(xué)　陜西　西安　710048）

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國內(nèi)外跨流域調(diào)水工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

朱記偉蔣雅麗

（西安理工大學(xué)陜西西安710048）

摘要跨流域調(diào)水工程是一項(xiàng)涉及工程、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問題且又十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其工程建設(shè)水平和管理效率的高低關(guān)系到工程是否順利建設(shè)和良性運(yùn)行。本文在分析跨流域調(diào)水工程特征、分類及建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)了國內(nèi)外跨流域調(diào)水工程的建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)，以期為我國今后跨流域調(diào)水工程的建設(shè)管理工作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞跨流域調(diào)水；建設(shè)管理；經(jīng)驗(yàn)；啟示

跨流域調(diào)水工程是通過在兩個(gè)或兩個(gè)以上的流域修建引（調(diào)）水工程，以解決水資源空間分布不均的基礎(chǔ)設(shè)施。從公元前2400年古埃及修建第一座跨流域調(diào)水工程至今，世界各國已建成了大量的跨流域調(diào)水工程，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供充足的水源。2014年12月，我國投資2000多億元的南水北調(diào)中線工程經(jīng)過11年的建設(shè)正式通水，工程重點(diǎn)解決河南、河北、天津、北京4個(gè)省市及沿線20多座大中城市的生活和生產(chǎn)用水問題。隨著人們生產(chǎn)生活及城市化建設(shè)發(fā)展對(duì)水資源的需求日益迫切，調(diào)水工程的建設(shè)越來越被重視。因此，總結(jié)分析國內(nèi)外已建工程的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今后調(diào)水工程建設(shè)管理具有重要的意義。

1　跨流域調(diào)水工程內(nèi)涵及分類

跨流域調(diào)水工程是指修建跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上流域的引水（調(diào)水）工程，將水資源較豐富流域的水調(diào)到水資源緊缺的流域，以達(dá)到地區(qū)間調(diào)劑水量盈虧，解決缺水地區(qū)水資源需求的一種重要措施[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)[2]，目前世界至少有40個(gè)國家建成350余項(xiàng)規(guī)模不一的調(diào)水工程（不包括干渠長度在20km之內(nèi)、年調(diào)水量在1000萬m3以下的工程）。

跨流域調(diào)水工程具有準(zhǔn)公益性、多目標(biāo)性、利益主體復(fù)雜性以及效益綜合性的綜合特征。按照其主要用途大致可以分為5類：①以灌溉為主，如秘魯圣羅倫索工程、我國引大入秦工程等；②以供水為主，提供工業(yè)及城市用水，如墨西哥城調(diào)水工程、我國引灤入津工程等；③以發(fā)電為主，如加拿大巴瑞爾調(diào)水工程、印度達(dá)達(dá)胡捷里工程等；④以防洪為主，如加拿大阿達(dá)姆溪工程、蘇丹瓊?cè)R調(diào)水工程等；⑤綜合開發(fā)利用：兼顧兩種或者兩者以上的功能，如德國巴伐利亞州調(diào)水工程、我國南水北調(diào)中線工程等。

2　跨流域調(diào)水工程的建設(shè)歷程

跨流域調(diào)水工程最早可追溯到公元前2400年前的古埃及，工程的建設(shè)是為了滿足今埃塞俄比亞境內(nèi)南部的灌溉和航運(yùn)要求，從尼羅河調(diào)水至埃塞俄比亞高原南部[3]。早期興建的跨流域調(diào)水工程只是通過開挖溝渠引水灌溉，并開鑿運(yùn)河輸送貨物來解決干旱缺水、洪澇災(zāi)害及航運(yùn)交通不便等一系列水利工程問題。隨著工業(yè)革命的到來，至19世紀(jì)末，某些國家先后又興建了一些小型的跨流域調(diào)水工程。1940年～1980年，長距離、大型跨流域調(diào)水工程的建設(shè)達(dá)到高峰期，尤其是經(jīng)歷第一次和第二次世界大戰(zhàn)之后，全球人口不斷增長，工農(nóng)業(yè)發(fā)展速度加快，水資源污染日益嚴(yán)重，使得許多國家可利用的水資源緊缺，這些國家便開始興建不同用途、不同規(guī)模的跨流域調(diào)水工程，工程建設(shè)管理中所采用的技術(shù)方法和手段也越來越先進(jìn)。20世紀(jì)80年代以后，隨著全球跨流域調(diào)水工程數(shù)量的不斷增多，其負(fù)面影響也陸續(xù)突顯，并引起人們的關(guān)注和重視。許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家在大量已建調(diào)水工程的基礎(chǔ)上，進(jìn)行工程的運(yùn)行維修和生態(tài)建設(shè)工作，如1989年澳大利亞雪山水電工程管理局提出了雪山工程的維修和更新規(guī)劃。一些發(fā)展中國家也正在大力建設(shè)符合本國國情的調(diào)水工程，如水資源匱乏的印度正在進(jìn)行北水南調(diào)等多項(xiàng)調(diào)水工程以緩解缺水的局面；我國南水北調(diào)東線、中線工程相繼正式通水，西線工程也正在進(jìn)行多層面的研究論證，有望2020年前啟動(dòng)。

3　國內(nèi)外調(diào)水工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)

國外的跨流域調(diào)水工程發(fā)展較早，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的歐美地區(qū)，在20世紀(jì)50年代左右，便興建了大量的調(diào)水工程并成功運(yùn)行。改革開放以來，為解決缺水地區(qū)的水資源緊缺狀況，我國也開始積極興建跨流域調(diào)水工程，目前已建成大中型調(diào)水工程20余項(xiàng)。通過對(duì)國內(nèi)外典型調(diào)水工程建設(shè)管理的總結(jié)與分析，得出以下經(jīng)驗(yàn)和啟示：

（1）實(shí)行政府主導(dǎo)、統(tǒng)一組織與實(shí)施的建設(shè)管理模式

由于跨流域調(diào)水工程建設(shè)管理涉及工程、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問題，內(nèi)容龐雜，相關(guān)利益主體眾多，加之水產(chǎn)品具有“準(zhǔn)公共物品”屬性，工程建設(shè)與管理一般應(yīng)由政府出面統(tǒng)一組織實(shí)施。只有這樣，才能有效地協(xié)調(diào)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的利益關(guān)系，從而保證工程的合理性；才能統(tǒng)籌安排資源、資金，保證項(xiàng)目的正常開工與建設(shè)；才能保證項(xiàng)目建成運(yùn)營后的水資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)盈利性和社會(huì)有利性。譬如：南水北調(diào)中線工程建設(shè)管理根據(jù)國調(diào)委發(fā)[2003]3號(hào)文件成立中線干線工程建設(shè)管理局，在國務(wù)院南水北調(diào)辦的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管下，負(fù)責(zé)中線干線的工程建設(shè)和管理，對(duì)工程投資、質(zhì)量、進(jìn)度、安全負(fù)責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)籌資、建設(shè)、運(yùn)營、還貸、資產(chǎn)保值增值等目標(biāo)。在我國今后的調(diào)水工程建設(shè)管理過程中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)政府的統(tǒng)一監(jiān)管力度，對(duì)項(xiàng)目采購、工程施工、項(xiàng)目監(jiān)理等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和控制，以此保證工程建設(shè)管理水平，最大程度上發(fā)揮工程的各項(xiàng)效益。

（2）政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，建立多元化的資金籌措機(jī)制

跨流域調(diào)水工程建設(shè)規(guī)模大、投資數(shù)額巨大，資金是工程順利實(shí)施的關(guān)鍵保障。我國目前的調(diào)水工程資金籌措主要是“建設(shè)資本金＋融資貸款”的模式，其中建設(shè)資本金以中央補(bǔ)助資金和地方政府財(cái)政資金為主。例如，南水北調(diào)東線、中線一期工程可研性研究階段總投資為2320億元，建設(shè)資金通過中央預(yù)算內(nèi)投資、南水北調(diào)工程基金、國家重大水利建設(shè)基金和銀行貸款等渠道籌資，其中中央預(yù)算內(nèi)投資占19%，南水北調(diào)工程基金占10%，國家重大水利建設(shè)基金占47%，銀行貸款占22%。為了優(yōu)化水利投資結(jié)構(gòu)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，2015 年3月，國家出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。調(diào)水工程作為準(zhǔn)公益性工程，是吸引社會(huì)資本的重要領(lǐng)域，應(yīng)該制定政府補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人等符合條件的投資主體，以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式投入跨流域調(diào)水工程建設(shè)。

（3）重視運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)工程實(shí)施建設(shè)管理

信息技術(shù)在工程建設(shè)管理中的應(yīng)用已經(jīng)取得了長足發(fā)展?？缌饔蛘{(diào)水工程無論是工程建設(shè)階段還是工程運(yùn)行階段的管理都需要信息化的支撐。很多國家十分重視現(xiàn)代化技術(shù)和先進(jìn)管理設(shè)施與設(shè)備的應(yīng)用，美國加利福尼亞州調(diào)水工程具有一套現(xiàn)代化的通信系統(tǒng)與控制系統(tǒng)，并隨著科技的發(fā)展不斷進(jìn)行更新。在我國南水北調(diào)中線水源工程建設(shè)過程中，水源公司也建成了先進(jìn)的OA辦公自動(dòng)化信息系統(tǒng)、工程計(jì)劃管理系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)，發(fā)揮了顯著的效果。實(shí)踐證明，其成熟的信息化系統(tǒng)可以有效地減少投資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。因此，調(diào)水工程可以應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)工程建設(shè)管理信息系統(tǒng)，對(duì)工程投資、質(zhì)量、進(jìn)度、材料以及移民等多個(gè)方面管理，協(xié)調(diào)建設(shè)方、設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方等多方的關(guān)系；建設(shè)工程運(yùn)行調(diào)度管理系統(tǒng)以及自動(dòng)化控制系統(tǒng)，從而有效地進(jìn)行用水控制和運(yùn)行調(diào)度。

（4）高度重視工程移民及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作

移民工作是調(diào)水工程水源工程建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。移民工作的順利推進(jìn)，對(duì)保障移民長遠(yuǎn)生計(jì)，維護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定影響重大。南水北調(diào)中線工程征地移民通過實(shí)行“國務(wù)院南水北調(diào)建委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)，項(xiàng)目法人參與”的管理模式，實(shí)事求是地解決征地移民問題，保護(hù)被征地農(nóng)民和拆遷對(duì)象的權(quán)益，最終移民34.5萬人，保證了中線工程的順利建設(shè)。因此，要堅(jiān)持以人為本，按照開發(fā)性移民方針的要求，整合各方力量，加大投入力度，建立移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的長效機(jī)制。此外，要高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。在早期建設(shè)的調(diào)水工程中，由于前期研究不夠充分或事先估計(jì)不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和措施做得不夠到位，進(jìn)而引發(fā)了調(diào)水河床不穩(wěn)定、水質(zhì)變化、調(diào)水區(qū)水生生物發(fā)生變化等問題[4]。后來各國更加關(guān)注調(diào)水工程的生態(tài)環(huán)境問題，譬如德國巴伐利亞州調(diào)水工程兼顧改善受水區(qū)河流水質(zhì)、發(fā)展新“庫區(qū)”旅游等生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境效益。因此，在跨流域調(diào)水工程建設(shè)一定要做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，切實(shí)重視水污染防治，保護(hù)調(diào)水區(qū)的生態(tài)多樣性，使工程區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)達(dá)到平衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)工程可持續(xù)發(fā)展。

（5）調(diào)水工程建設(shè)管理應(yīng)配有相應(yīng)的法律法規(guī)及制度體系

世界大多數(shù)國家都非常重視跨流域調(diào)水工程建設(shè)與管理的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)，無論是工程的組織管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行調(diào)度，還是環(huán)境保護(hù)、水量分配以及水事糾紛處理等，都有相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度作依據(jù)，且能在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行。美國興建跨流域調(diào)水工程都要經(jīng)過國會(huì)或州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，且必須按批準(zhǔn)的計(jì)劃實(shí)施，任何單位和個(gè)人都不得違反。我國南水北調(diào)工程建設(shè)管理過程中，也建立了完善的法規(guī)制度體系，出臺(tái)了《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》（2014）、《南水北調(diào)工程基金籌集和使用管理辦法》（2004）、《山東省南水北調(diào)條例》（2015）等行業(yè)、地方法規(guī)及法規(guī)性文件，《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法（試行）》（2004）等工程建設(shè)管理制度，確保了南水北調(diào)東線、中線工程的順利建設(shè)與運(yùn)行管理?？梢?，嚴(yán)格的立法審批程序、規(guī)范的執(zhí)法行為以及健全的法律體系、規(guī)章制度是跨流域調(diào)水工程成功建設(shè)及高效管理的重要保證。

4　結(jié)語

跨流域調(diào)水工程作為實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，提高水資源利用率的主要工程措施，是一項(xiàng)涉及范圍廣泛、影響因素眾多的綜合性復(fù)雜性系統(tǒng)工程。我國在今后的跨流域調(diào)水工程建設(shè)管理過程中，應(yīng)充分借鑒國內(nèi)外已建調(diào)水工程的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建科學(xué)的建設(shè)管理體制，開展多元化資金籌措，充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)，高度重視工程移民及環(huán)境保護(hù)工作，從而實(shí)現(xiàn)跨流域調(diào)水工程順利建設(shè)和綜合效益的發(fā)揮。陜西水利

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：闕嘉雯）

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基金項(xiàng)目：陜西水利科技計(jì)劃項(xiàng)目(2013SLKJ- 05)“陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理體制及運(yùn)行機(jī)制研究”。