◎韓國杰

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對渭河河道采砂的一點思考

◎韓國杰

◆作者系陜西省渭河流域管理局執(zhí)法監(jiān)督處處長

河道是水流和泥砂的矛盾統(tǒng)一體，兩者相互制約，相互作用，從而使河道處于動態(tài)平衡之中。若來水含砂量大，河道就會淤積；含砂量少，河道將發(fā)生沖刷。可見，河道泥沙是構(gòu)成河床的基本物質(zhì)，是保持河床相對穩(wěn)定的基本要素，也是緩沖河道水流、涵養(yǎng)水源、保護堤防與河岸安全的重要屏障。同時，河道泥砂中又含有可供建筑使用的砂石，河床中的砂石經(jīng)過水流的長距離搬運，具有堅固耐用、級配合理、取用方便等特性，從而成為天然而又不可或缺的優(yōu)質(zhì)建筑材料，具有巨大的經(jīng)濟效益，從而使河道砂石具有一定的經(jīng)濟屬性。由此，河道砂石本身的自然屬性演變?yōu)榻?jīng)濟屬性，進而上升為社會屬性，帶來了無盡的人與自然、社會與經(jīng)濟的矛盾。

開發(fā)和利用河道砂石資源，必須深刻認識河道的自然屬性，不斷探求其內(nèi)在聯(lián)系。只有尊重客觀規(guī)律，在保護河床、穩(wěn)定河勢的基礎(chǔ)上，有效地發(fā)揮河道砂石的資源優(yōu)勢，才能最大限度地服務于社會和人類。否則，違背自然規(guī)律，本末倒置，掠奪式開采，必然會招致自然界的懲罰。本文根據(jù)《陜西省渭河流域管理條例》的法理，就當前圍繞渭河河道采砂全面禁、部分采、放開采的不同觀點，談談本人的一些看法。

開采與禁采：河道砂石資源應當適度利用

一方面，河道砂石作為一種通過洪水可以動態(tài)補充的自然資源，有序適度開采對河道平衡是有利的。眾所周知，歷史上渭河是一條沖淤平衡的河道，由于三門峽水庫的修建，庫區(qū)河道淤積逐漸加重，懸河局面加劇，“潼關(guān)高程”作為渭河下游三門峽庫區(qū)河段淤積的晴雨表，備受各方高度關(guān)注。長期以來，為確保渭河防洪安全，流域機構(gòu)不斷探求各種工程措施，力求解決渭河下游泥沙淤積難題。其中通過合理規(guī)劃，有計劃、適量、適度開采河道內(nèi)砂石，不但可以吹填加固堤岸，提升防洪工程抗洪能力，而且作為基礎(chǔ)建材，有效供給，支持地方經(jīng)濟建設。同時，也可以疏浚河道，利于洪水下泄和防洪安全。因此，渭河河道采砂是沿河地方利用自然資源的理性和必然選擇，采砂活動是不容質(zhì)疑的。

另一方面，資源的有限性決定了人類不能向大自然無限索取資源，河道采砂更是如此。河道砂石資源的有限性和動態(tài)不均勻變化特點，需要對河道采砂的時間、空間、區(qū)段進行科學規(guī)劃，有效管理，避免無節(jié)制的亂采、濫采，這樣才能做到有序持久利用砂石資源。所以，開采與禁采應當是一般與特殊、整體與局部、長期與短期的關(guān)系，沒有爭論的必要。禁采只能是某一特殊時期特殊要求或動態(tài)補充嚴重不足時期采用的非常措施，應當是暫時的。

故此，把河道采砂作為唯一建材供應渠道，要求渭河河道全面放開砂石開采，以需定供，完全滿足市場需求的觀點，則是過度強調(diào)了河道砂石的經(jīng)濟屬性，而忽視其作為河床物質(zhì)的自然屬性，是極端錯誤的。當然，由于基礎(chǔ)研究不夠，管理粗放，導致濫采亂挖嚴重，普遍超量堆砂，防洪清障壓力增大，從而要求“一刀切”，全線禁采，則顯然無視河道砂石的經(jīng)濟屬性和社會屬性，不講社會效益，也是十分片面的觀點和不負責任的做法。河道采砂，既要依法嚴格依法河道又要注重社會效益，要實事求是，準確把握一個度，不可因噎廢食。這也是《陜西省渭河流域管理條例》中規(guī)定“疏浚采砂”，有別于其他法規(guī)規(guī)定的出發(fā)點。

現(xiàn)象與本質(zhì)：依法履職責無旁貸

渭河采砂起步于上世紀九十年代初，隨著建設規(guī)模的擴大，作為主要建材的砂石需求增大，供不應求。渭河采砂幾乎成為關(guān)中工程建設唯一的砂石供應渠道，盲目投資蜂擁而至，河道內(nèi)亂采濫挖現(xiàn)象嚴重，“滿目蒼夷”、“慘不忍睹”成為河道面貌不爭的事實。

客觀的講，河道采砂管理從無到有，從簡單管理到逐步規(guī)范，河道管理部門做了大量的行之有效的工作，河道采砂秩序得到了明顯改觀。顯然，由于“亂象”存在而全面否定河道管理部門的工作和成效，是罔顧事實、顯失客觀公正的。相反，許多業(yè)內(nèi)人士絲毫不反思管理者職能是否履行到位，把目前河道采砂亂象原因完全歸結(jié)為“暴利”驅(qū)使、“暴力”使然，對此觀點則不敢茍同。試想，采砂“暴利”存在，難道與我們規(guī)劃計劃不落實、量化控制措施不得力、現(xiàn)場管理缺失無關(guān)？采砂背后的“暴力”難道不是我們長期重建輕管、水法規(guī)強制力不足所致？屢禁不止的違法采砂難道與各相關(guān)部門依法盡責不到位，或嚴重瀆職不無關(guān)系？所以，要以實事求是的態(tài)度認識對待采砂過程中的成績和問題，不要被現(xiàn)象蒙蔽了眼睛。只有透過現(xiàn)象看本質(zhì)，善于抓住問題的本質(zhì)和核心，對照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，深入檢討職能職責是否履行，管理措施是否落實，就一定會找到河道采砂亂象的根源，找準解決問題的辦法。這正是《陜西省渭河流域管理條例》規(guī)定疏浚采砂的落腳點所在，即管理部門要依法嚴格履行職責，強化管理，從嚴執(zhí)法，加大處罰。

整體和局部：統(tǒng)一規(guī)劃是實現(xiàn)流域整體效能的終極目標

科學規(guī)劃是采砂活動實施的必要條件，依法管理是采砂活動順利進行的充分條件。沒有一個科學合理規(guī)劃，采砂有利于河道的一面無法展現(xiàn)，也使人們形成了采砂對河道無益的錯誤認識，必然引起巨大的負面效應，禁采呼聲高漲是必然的。只有一個科學規(guī)劃，沒有嚴格的依法管理，規(guī)劃難以落實，造成管理無序，亂采濫挖現(xiàn)象得不到及時制止，主管部門的努力不被社會承認也是必然的，這樣周而復始也難以樹立主管部門的權(quán)威。

采砂管理規(guī)劃需要處理好整體與局部、長期與短期、資源利用與工程保護、上下游左右岸的關(guān)系。從整體與局部來講，可采區(qū)為河道的局部，對河勢影響則為河道整體的影響，若因采砂河勢向有利方向轉(zhuǎn)變，則說明對整體利益是有利的，支持砂石利用則是必然的；若因采砂河勢向惡化方向發(fā)展，說明對整體利益不利，反對采砂也是必然的；從長期與短期來講，由于砂石資源的補充具有不確定性，因此，短期內(nèi)采砂必須充分考慮來不來砂的實際，規(guī)劃制定要適量適度、豐欠平衡，不能竭澤而漁；從資源利用和工程保護來講，由于人類社會發(fā)展，建設規(guī)模越來越大，要改變河道砂石資源無限、可以全額供給所有建筑工程的想法。為實現(xiàn)可持續(xù)供給，必須實行科學預測、限額控制，才能做到資源利用和工程保護雙羸。近年來，河道水沙量較枯，河道砂石資源處于采多補少的不利時段，河道砂石只能做為建筑工程供給的一部分，因此，建筑用砂必須從多渠道取得，從單一河道供給向天然采取和人工制砂相結(jié)合轉(zhuǎn)變。否則，無延期、無限量開采必然引起嚴重塌岸等影響工程安全的各類事故，只能在各方面壓力下被迫禁采；從上下游、左右岸來講，渭河流域現(xiàn)階段河道兩岸、上下游分屬不同的區(qū)域管理，真正的流域管理尚存在于法規(guī)紙面上，不同區(qū)域從各自的管理目標出發(fā)，各自為政，各自規(guī)劃，沒有形成一個渭河干流統(tǒng)一完整的采砂管理規(guī)劃，致使干流上下游、左右岸分割規(guī)劃、分割管理，從而存在不同的管理要求、別樣的開采方式、各異的禁采時間、相差的繳費標準以及相去甚遠的管理效果和河道面貌。

要實現(xiàn)流域管理整體效能，妥善解決整體與局部、長期與短期、資源利用與工程保護、上下游左右岸的關(guān)系，服務流域全局，就必須按照《條例》要求，由流域機構(gòu)組織相關(guān)各方編制流域疏浚采砂規(guī)劃，經(jīng)省政府批準以后依法貫徹實施。這也是《陜西省渭河流域管理條例》規(guī)范渭河干流采砂的必要條件和主要措施。

責任與權(quán)力：許可是權(quán)力更是服務和責任

隨著渭河流域管理的不斷深入，渭河河道采砂管理體制也在不斷完善中?！蛾兾魇∥己恿饔蚬芾項l例》對整個流域河道采砂管理體制予以明確，賦予流域管理機構(gòu)渭河干流河道采砂許可和監(jiān)督權(quán)，同時對管理機構(gòu)加強采砂管理，保護相對人合法權(quán)益規(guī)定了相應的的法律責任和義務。權(quán)責來自于法定，有權(quán)必有責。權(quán)力和責任，二者是對立統(tǒng)一的整體，相依依存。權(quán)力靠責任來制約，責任靠權(quán)力來履行和落實，必須嚴格依法行政，真正依法用好權(quán)，依法落實好責任。同時，用權(quán)要接受監(jiān)督。日益完善的各種行政法規(guī)，都明確了法律責任，規(guī)范了用權(quán)的范圍和監(jiān)督機制，用權(quán)不但受到行政相對人、上級部門的監(jiān)督，更受到社會公眾輿論和廣大人民群眾的監(jiān)督。對于錯誤的行政行為造成的侵權(quán)要作出合理的賠償。無論是不作為，或者亂作為的違規(guī)行為，不管有否造成損失，都要受到相應的追究。日前，陜西省人民政府工作部門權(quán)責清單已經(jīng)公布，清單明確規(guī)定了渭河干流河道采砂許可審批權(quán)的主體和相應的受理、審查、決定、送達的條件和程序以及不同階段的責任，受理階段重點是要作到公平、公開、便民；審查決定階段重點是要作到兼聽不同意見、公正審查、及時出具審查決定；實施監(jiān)督階段主要是現(xiàn)場監(jiān)督抽查處理和日常巡查后的責令整改，要求做到及時有效。同時要求管理機關(guān)規(guī)范內(nèi)部管理，建立責任追究制度。因此，對于流域機構(gòu)管理人員應該增強法制意識，在把握用權(quán)的準確度上下功夫。增強責任意識，在嚴格落實事前預防、事中嚴格依法辦理、事后加強監(jiān)督上下功夫。增強服務意識，做到加強宣傳、政務公開、熱情辦事、主動服務等。增強廉政意識，在創(chuàng)造干凈和諧的行政環(huán)境。

渭河陜西人民的母親河。渭河采砂，不僅僅是水事，更不是碎事。愿《陜西省渭河流域管理條例》規(guī)定的各項法律制度能夠嚴格得到貫徹落實，渭河河道采砂逐步走向有序適度、管理規(guī)范，服從于水利，服務于社會，富裕于群眾。陜西水利

（責任編輯：王劍）