李美榮，段昌輝，王 川，吳林榮, 劉八一

(1.南京信息工程大學，南京 210044；2.陜西省氣象局減災服務中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應急與減災處，西安 710014；4. 96177部隊，安徽黃山 245041)

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風險管理視角下陜西省氣象災害應急管理工作探析

李美榮1，2，段昌輝3，王 川3，吳林榮2, 劉八一4

(1.南京信息工程大學，南京 210044；2.陜西省氣象局減災服務中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應急與減災處，西安 710014；4. 96177部隊，安徽黃山 245041)

在氣象災害風險概念的基礎上闡述了氣象災害應急管理，以陜西省氣象局開展氣象災害應急管理的實踐為例介紹了氣象部門開展氣象災害應急服務的工作思路和方式，定位了氣象災害風險管理在應急工作中的作用，指出了目前氣象災害風險管理的管理層面、研究層面和技術層面存在的問題，針對開展氣象災害應急管理工作中的風險管理支撐問題，分別針對上述三個層面的發(fā)展重點提出了相應的應對思考，以期推進氣象災害風險管理和氣象災害應急工作。

風險管理；氣象災害；災害風險管理；氣象應急

氣象災害作為自然災害的主要災種之一，已成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因氣象災害導致的經(jīng)濟損失約占整個自然災害損失的70%，中國平均每年因氣象災害死亡人數(shù)約3 700人，造成的直接經(jīng)濟損失約2 000億元，相當于GDP的1%～3%。氣象部門是政府防災減災工作的重要部門之一。在全國范圍內，氣象應急管理于2005年起規(guī)范化開展，截止2016年上半年各省(區(qū)、市)氣象局已建立了氣象應急工作組織機構，在“一案三制”帶動下逐步形成具有氣象部門特點的應急管理體系，并且在應急服務中發(fā)揮了重要作用。隨著國家、省、地市、縣等各級氣象部門防災減災工作與政府綜合防災減災的對接、融合與推進，應急管理的內涵還在不斷豐富。然而，對于氣象應急管理的系統(tǒng)認識尚有待提高，以陜西省氣象應急管理工作為例分析風險管理視角下的氣象災害應急工作，為省市級氣象部門應急管理工作提供借鑒與參考。

1 氣象災害風險相關概念

風險是指在一定條件下和一定時期內可能發(fā)生的各種結果的變動程度，風險管理[1]的目標是降低風險程度至最低的管理過程。風險分析是對未來不利事件出現(xiàn)的可能性、規(guī)模、影響等進行分析，目的是為了客觀認識事件風險，為開展風險管理提供科學依據(jù)，通過人為干預使未來情景向好的方向轉變。也有觀點認為是在事件風險識別的基礎上綜合分析可能出現(xiàn)與帶來的任何后果，確定該事件發(fā)生的概率以及與可能影響的潛在的相關后果[2]。

中國是世界上自然災害發(fā)生頻繁、災害種類甚多，造成損失嚴重的少數(shù)國家之一。隨著經(jīng)濟總量的提高，自然災害造成的損失亦呈上升趨勢，直接影響著社會和經(jīng)濟的發(fā)展。氣象災害風險管理是我國自然災害領域風險管理的重點。政府間氣候變化專門委員會在2012年《管理極端事件和災害風險推進氣候變化適應特別報告》中對于災害風險有明確定義[3]。風險為一物理事件發(fā)生的概率(可能性)和潛在的相關后果(可能性造成的后果)的乘積，危險性、暴露性和脆弱性為潛在的相關后果的三個因素，危險性和脆弱性都可以有助于事件發(fā)生的概率。災害風險評估與管理是目前國際上防災減災和災害管理較先進的措施和模式[4]。

黃崇福[5]提出氣象災害風險是由于氣象因素導致人類社會造成損失的情景，此領域的研究成果多集中于以暴雨、洪澇、干旱、臺風、低溫冷害、雪災和雷電等發(fā)生頻率高、影響范圍廣、危害程度重的主要氣象災害為研究對象，在風險評價的基礎上，利用風險管理的理論與方法及信息融合理論，完成靜態(tài)風險分析。以災害風險分析為基礎的風險管理工作在防災減災中的作用和地位日益凸顯，國家氣象中心和國家氣候中心近年來在氣象災害風險管理領域也有一定進展[6-8]，這些工作為氣象行業(yè)針對氣象災害風險開展系統(tǒng)性的應急管理及定量化災害性天氣過程的風險評估提拱了基礎，帶動了暴雨誘發(fā)中小河流洪水和山洪地質災害氣象風險預警服務在全國的開展。

2 氣象災害應急管理及陜西現(xiàn)狀

2.1 氣象災害應急管理

氣象災害應急管理是一種處置、應對自然災害風險的方式，是防災減災軟實力的具體體現(xiàn)，其主要目標是減輕可能遭受的潛在損失，降低氣象災害風險程度。以氣象災害應急管理為重點的氣象應急管理既是組織防災減災工作的重要抓手[9]，又是防災減災工作中的重要內容，應急管理能力提升對促進防災減災能力提升具有重要意義。

氣象災害風險管理在技術層面分為靜態(tài)風險分析(氣候災害風險區(qū)劃)、動態(tài)風險分析(災害性天氣過程的風險動態(tài)評估、預警產(chǎn)品的滾動制作和更新)和實時風險分析(有可能致災或已致災的針對天氣過程監(jiān)測資料開展的實時評估、預警產(chǎn)品)[7]。氣象災害風險分析作為氣象災害應急管理中的基本要素，扮演著重要角色，貫穿于應急過程的各個環(huán)節(jié)。氣象災害及衍生災害的風險程度決定了在事前和事發(fā)過程中是否啟動應急響應。目前，氣象災害應急管理中，氣象災害的預警(預警信號)信息是應急啟動的直接依據(jù)，由于預警(預警信號)的顏色表示了相應氣象災害的風險程度，因此氣象災害應急服務中會根據(jù)風險程度啟動相應級別的應急命令。

2.2 陜西現(xiàn)狀

陜西省級氣象災害應急服務工作思路是在靜態(tài)風險分析的基礎上，根據(jù)氣象災害風險預報、預警產(chǎn)品，并結合一定范圍內人、財產(chǎn)、社會資源和基礎設施有可能遭受損壞威脅的頻率和程度及不利影響的發(fā)展趨勢，綜合研判是否啟動應急。在應急過程中，根據(jù)實時風險分析產(chǎn)品，變更應急級別或解除應急狀態(tài)。

2010年7月,陜西省人民政府出臺《陜西省人民政府辦公廳關于印發(fā)陜西省氣象災害應急預案的通知》。2011年，成立了陜西省氣象災害應急指揮部，總指揮長由分管氣象工作的副省長擔任，副總指揮長分別由省政府副秘書長和省氣象局局長擔任，指揮部成員由省委宣傳部、省應急辦等27個部門的分管領導組成。通過下發(fā)《陜西省氣象災害應急指揮部聯(lián)絡員聯(lián)席會議制度》保障陜西省氣象災害應急指揮部的實體化運行，應急指揮部辦公室設在陜西省氣象局。陜西省所有地市、縣(區(qū))政府都成立了氣象災害應急指揮部，這種工作機制與中國氣象局應急管理發(fā)展思路契合[9]，有助于優(yōu)化部門間的合作模式，有利于部門間氣象災害信息互聯(lián)互通，充分實現(xiàn)應急信息共享。2010—2016年5月底，陜西省、市兩級氣象部門共啟動應急氣象服務222次，出動應急氣象車11次。

氣象災害指揮部作為各級政府氣象災害應急管理的工作機構，其職責是負責相關類別的氣象災害防御專項和部門應急預案的起草與實施，承擔應急指揮部辦公室工作。各級氣象災害指揮部在陜西省人民政府的統(tǒng)一領導下開展應急處置工作，同時指導、協(xié)助下級政府及其相應部門做好有關氣象災害的預防、應急準備、應急處置和恢復重建等工作[10]。

幾年來，陜西省氣象災害應急指揮部大力推進實體化運作。連續(xù)五年組織召開“陜西省氣象災害應急指揮部聯(lián)絡員會議”以加強業(yè)務指導和技術交流，按照應急預案要求及時發(fā)布強降溫、霜凍、暴雪等氣象災害的防御通知，通過制定年度目標任務加強對各級氣象災害應急指揮機構的管理，通過表彰評比工作增強各成員單位的凝聚力。各地市人民政府將氣象災害應急管理納入各級政府目標考評體系，并開展年度考核。陜西省氣象災害指揮部開發(fā)“陜西省氣象災害應急指揮信息系統(tǒng)”，依托陜西省人民政府外網(wǎng)系統(tǒng)打通與26家成員單位之間的網(wǎng)絡鏈路，發(fā)揮了氣象部門在應對氣象災害事件中的應急指揮作用，有效架起了氣象部門與各成員單位之間的信息共享、聯(lián)防聯(lián)動的橋梁。

3 存在問題

3.1 應急服務分級開展尚需深化

現(xiàn)階段的應急工作需要更多注重的是天氣災害風險及其對敏感領域的影響，例如暴雨誘發(fā)的中小河流洪水和山洪地質災害、經(jīng)濟林果開花期的低溫凍害、道路結冰等，通?？紤]的是受災害影響的地域范圍，但對不同地域范圍災害的不同程度的影響尚未充分考慮。如何根據(jù)實時氣象災害風險產(chǎn)品中不同的風險等級開展應急管理，還需要進一步深化探索。

3.2 氣象災害風險分析有待提高

氣象災害的風險管理內容之一是氣象災害風險分析，風險分析強調信息和方法的綜合性分析，由于風險問題的復雜性，技術人員嘗試使用多種方法、資料和監(jiān)測手段來提高風險分析的可靠性。然而現(xiàn)狀是氣象災害系統(tǒng)及其衍生災害系統(tǒng)的綜合風險分析由于受技術發(fā)展和客觀因素的制約技術水平較弱。

3.3 應急服務細化開展還需實踐

氣候災害是在對多年氣象災害發(fā)生情況進行統(tǒng)計的基礎上總結出來的災害發(fā)生規(guī)律，了解氣候災害風險是開展應急工作的基礎，不同年份、不同災害性天氣的發(fā)生情況差異明顯，如何在靜態(tài)風險、動態(tài)風險和實時風險分析的基礎上，結合地域資源特點和基礎設施狀況，在充分考慮當?shù)爻袨捏w的基礎上進一步細化各地應急管理，在不同的氣象災害應急過程中繼續(xù)實現(xiàn)細化管理。

4 應對思考

隨著全球極端天氣的增多，氣象災害風險管理已成為氣象應急服務的重要內容。隨著氣象部門災害風險管理意識的提高和氣象災害基礎研究的穩(wěn)步推進，制訂應對氣象災害風險的規(guī)劃，已作為氣象防災減災工作的重要內容，推動氣象災害風險管理也成為氣象災害應急管理的重要組成部分。

(1)通過氣象災害風險評價和管理，完善氣象災害預警應急體系與應急響應機制，利用風險管理與應急管理的理論與方法，開展氣象災害風險決策分析方法融合、基于風險評價的氣象災害應急預案編制與減災規(guī)劃制定結合。

(2)加強降低氣象災害風險及提高對災害的應對能力的研究，同時深化氣象災害應急管理能力評價指標體系研究。進一步研究極端天氣和氣候事件及災害發(fā)生發(fā)展規(guī)律、發(fā)生頻率、空間分布特征；加強氣象災害評估技術研究，推進災害風險管理。從災害系統(tǒng)理論的角度出發(fā)，基于氣象災害應急管理的特征和結構的分析，構建省級氣象災害預警防御能力、政府組織能力、支撐保障能力等指標組成的氣象災害應急管理能力的評價指標體系，這對增強省級應對氣象災害管理能力和災害的應急響應能力有重要的意義。

(3)一方面加強靜態(tài)風險和動態(tài)風險評估，制作風險空間分布圖，提高氣象災害脆弱行業(yè)的災害防御標準，使住房和重要戰(zhàn)略基礎設施遠離災害多發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)和自然環(huán)境脆弱區(qū)。另一方面對省級主要氣象災害及其部分衍生災害進行更為有效地監(jiān)測、預報、預警，對生態(tài)環(huán)境變化進行動態(tài)監(jiān)測，更好地開發(fā)利用氣候資源，減輕干旱、洪澇等氣象災害的損失，增強省級氣象災害的應對能力，促進區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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1006-4354(2016)06-0044-04

2016-03-28

李美榮(1975—)，女，陜西西安人，高工，博士生，主要從事應急氣象服務管理及決策氣象服務。

陜西省氣象局2016年度重點科研項目(2016Z-3)

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