魯迎春　陳奇星

（上海行政學(xué)院，上海200233）

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從“慈善救濟(jì)”到“權(quán)利保障”*——上海養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任轉(zhuǎn)型

魯迎春陳奇星

（上海行政學(xué)院，上海200233）

摘要：政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任轉(zhuǎn)型是政府公共服務(wù)責(zé)任變遷乃至政府職能變遷的一個(gè)縮影。本文考察了上海養(yǎng)老服務(wù)供給的歷史傳統(tǒng)與老齡化進(jìn)程中政府養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的變遷過(guò)程，將上海養(yǎng)老服務(wù)供給中政府責(zé)任的變遷概括為政府責(zé)任整體形態(tài)由“慈善救濟(jì)”向“權(quán)利保障”的轉(zhuǎn)型，并分析了其轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制和“權(quán)利保障”型養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)方式。隨著政府養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任形態(tài)由“慈善救濟(jì)”向“權(quán)利保障”的轉(zhuǎn)型，政府所面臨的新挑戰(zhàn)是，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的有效協(xié)調(diào)和對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)的有力調(diào)控，并成為一個(gè)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的“聰明的買(mǎi)主”。

關(guān)鍵詞：慈善救濟(jì)；權(quán)利保障；養(yǎng)老服務(wù)

*本文系2015年度上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年課題“上海養(yǎng)老服務(wù)供給的公私合作模式創(chuàng)新研究”階段性成果。

陳奇星男（1957-）上海行政學(xué)院公共管理教研部教授主任

在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，政府的職能從來(lái)都是動(dòng)態(tài)變遷的，而政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任變遷則是政府職能動(dòng)態(tài)變遷的主線之一。在國(guó)外，公共服務(wù)理論已經(jīng)由傳統(tǒng)公共行政、新公共管理發(fā)展至新公共服務(wù)理論階段。新公共服務(wù)理論要求政府在選擇其行為時(shí)，不僅要基于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)市場(chǎng)效率的要求，更要基于公民的需要和權(quán)利保護(hù)。①在新公共服務(wù)理論的學(xué)術(shù)理路和變革實(shí)踐的指引下，政府的職能應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以提供公共服務(wù)為使命，在追求公共利益的過(guò)程中，努力回應(yīng)社會(huì)需求和公民的聲音。②在國(guó)內(nèi)，政府基于對(duì)不同時(shí)代背景下國(guó)家和社會(huì)發(fā)展所面臨的主要矛盾，先后經(jīng)歷了由“趕超發(fā)展”到“GDP主義”再到“人本主義”的發(fā)展范式變遷。③與此相應(yīng)的是，政府職能的重心經(jīng)歷了由“爭(zhēng)取國(guó)家在世界體系中的地位”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到“提升公共服務(wù)供給水平”的明顯轉(zhuǎn)移。上海養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任轉(zhuǎn)型是中國(guó)政府職能變遷和政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任變遷的一個(gè)縮影，其反映了如下變遷過(guò)程：中國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)最初是面向弱勢(shì)群體的，包括向社會(huì)邊緣性群體提供社會(huì)融合、社會(huì)救助等服務(wù)，目的在于幫助他們脫離生存困境。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治文明程度的提高，傳統(tǒng)的政府職能定位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，提升著眼于全體公民福祉、保障全體公民權(quán)利的公共服務(wù)供給水平成為政府不可推卸的責(zé)任。④

一、慈善救濟(jì)：上海養(yǎng)老服務(wù)供給的傳統(tǒng)

與“中國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)最初是面向弱勢(shì)群體的”相一致，上海的養(yǎng)老服務(wù)供給最初也是面向老年人中的弱勢(shì)群體的。上海的養(yǎng)老服務(wù)供給起源于慈善事業(yè)，“三無(wú)老人”和“五保老人”作為弱勢(shì)老年群體的典型代表是養(yǎng)老服務(wù)供給的主要對(duì)象，服務(wù)內(nèi)容則是以提供伙食、衣被、醫(yī)藥等生存必備資料的救濟(jì)為主。從1978年至1997年期間，由伙食、衣被、醫(yī)藥費(fèi)用所構(gòu)成的基本生存保障費(fèi)用始終占據(jù)了上海市政府給予老年人的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的80%以上?！叭裏o(wú)老人”和“五保老人”之外的更為廣大的老年群體的養(yǎng)老服務(wù)基本上是由家庭承擔(dān)的。正是家庭養(yǎng)老功能對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的有效替代為“慈善救濟(jì)型”的養(yǎng)老服務(wù)供給提供了客觀基礎(chǔ)。

1.“慈善救濟(jì)型”養(yǎng)老服務(wù)供給的起源與主要內(nèi)容

追溯上海市養(yǎng)老服務(wù)供給的歷史可以發(fā)現(xiàn)，上海的養(yǎng)老服務(wù)供給是以慈善事業(yè)為起源的。建國(guó)后，上海市人民政府于1953年底接管了5所由宗教慈善團(tuán)體舉辦的收養(yǎng)殘老人員的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的收容對(duì)象是貧苦無(wú)依、不能自救的老弱病殘人員。同樣是在1953年底，上海市民政局聯(lián)合同鄉(xiāng)會(huì)館、善團(tuán)善堂等慈善團(tuán)體和收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)，共同舉辦了6個(gè)殘老機(jī)構(gòu)。這些殘老收容機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)收容安置無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)生活來(lái)源的老弱殘疾人員。由各慈善團(tuán)體舉辦的殘老機(jī)構(gòu)和市民政局聯(lián)合各慈善團(tuán)體舉辦的殘老收容機(jī)構(gòu)成了上海市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的前身和基礎(chǔ)。

對(duì)“三無(wú)”和“五保”老人的救濟(jì)，是起源于慈善事業(yè)的上海養(yǎng)老服務(wù)供給的傳統(tǒng)內(nèi)容。1988年頒布的《上海市老年人保護(hù)條例》明確規(guī)定了“無(wú)經(jīng)濟(jì)收入、又無(wú)贍養(yǎng)人、生活確有困難的城鎮(zhèn)老年人由民政部門(mén)救濟(jì)，或根據(jù)老年人意愿接納進(jìn)福利院；基本喪失勞動(dòng)能力、又無(wú)贍養(yǎng)人、生活確有困難的農(nóng)村老年人，由鄉(xiāng)人民政府根據(jù)本鄉(xiāng)的實(shí)際情況具體規(guī)定保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的制度”，這可被視作上?！按壬凭葷?jì)型”養(yǎng)老服務(wù)供給的制度依據(jù)。上海市政府對(duì)于“三無(wú)”和“五?！崩先说木葷?jì)主要是通過(guò)在社會(huì)福利院的集中供養(yǎng)實(shí)現(xiàn)的。養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容則是以伙食、衣被、醫(yī)藥等生存性物資保障為主，由這三項(xiàng)內(nèi)容所構(gòu)成的費(fèi)用在政府供養(yǎng)費(fèi)用中占據(jù)了極高的比例。在1978至1997年期間，盡管由伙食、衣被、醫(yī)藥費(fèi)用所構(gòu)成的基本生存保障費(fèi)在政府供養(yǎng)總費(fèi)用中的比例整體上呈略微下降的趨勢(shì)，但它自始至終都在80%以上。而且政府供養(yǎng)水平是與當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)一致的?？梢?jiàn)，這一階段，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任目標(biāo)主要是為弱勢(shì)群體提供生存救濟(jì)。

2.“慈善救濟(jì)型”養(yǎng)老服務(wù)供給的基礎(chǔ)：家庭養(yǎng)老功能對(duì)政府責(zé)任的有效替代

家庭是社會(huì)生活的單位，也是社會(huì)功能的集合。家庭的本質(zhì)“是一種對(duì)資源、照顧、責(zé)任和義務(wù)的共享”。⑤對(duì)家庭成員的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)是家庭的首要功能。在中國(guó)，家庭的養(yǎng)老功能得到了傳統(tǒng)文化的有力支撐?！爸袊?guó)文化在某一意義上，可謂為孝的文化。孝在中國(guó)文化上作用至大，地位至高，談中國(guó)文化而忽視孝，即非于中國(guó)文化深有所知?！雹薅⑽幕暮诵膭t是對(duì)子女贍養(yǎng)老人的義務(wù)的強(qiáng)調(diào)。贍養(yǎng)老人不僅是對(duì)人們的責(zé)任要求，也是人們的自主意識(shí)，甚至被視為人格的一部分。在孝文化的長(zhǎng)期熏陶下，年輕的家庭成員認(rèn)為贍養(yǎng)老人是自己應(yīng)盡的責(zé)任，老年人則認(rèn)為家庭天然是自己頤養(yǎng)天年的地方。當(dāng)老年人需要養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，對(duì)自己的家庭成員提出服務(wù)要求是理所當(dāng)然的，也是絕大多數(shù)老年人的實(shí)際選擇。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，家庭的養(yǎng)老功能很好地滿足了老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，政府作為負(fù)有提供養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任的公共組織則得以隱退在家庭之后。家庭的養(yǎng)老功能使得政府有條件不履行針對(duì)有家庭支持的老人的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任，而只需承擔(dān)起針對(duì)沒(méi)有家庭支持的老年人的供養(yǎng)責(zé)任。

正是家庭養(yǎng)老功能對(duì)政府責(zé)任的替代作用為政府的“慈善救濟(jì)型”養(yǎng)老服務(wù)供給提供了客觀基礎(chǔ)。為此，便不難理解1963年上海市民政局制訂的《收容殘老政策范圍和審批辦法的規(guī)定》對(duì)政府提供養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象范圍的限定。該《規(guī)定》所限定的政府供給養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象基本都是無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)生產(chǎn)勞動(dòng)能力的孤寡和殘疾老人，即所謂的“三無(wú)”人員。隨著上海市“三無(wú)”人員的減少，政府的養(yǎng)老服務(wù)供給對(duì)象有向其他老人拓展的趨勢(shì)，但其以“對(duì)少數(shù)弱者的救濟(jì)為重”的傾向依然是明顯的。因?yàn)椋?983年上海市民政局在《局屬福利事業(yè)單位業(yè)務(wù)考核指標(biāo)的暫行規(guī)定》中依然限定了“社會(huì)福利院主要是收養(yǎng)自理生活有困難的孤老人員，新收的老人中，有家的、或者能自理生活的應(yīng)控制在20%以?xún)?nèi)?！?/p>

二、老齡化進(jìn)程中的養(yǎng)老服務(wù)屬性變遷與政府責(zé)任重構(gòu)

中國(guó)于2000年正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，上海則是中國(guó)最先進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，其步入老齡化社會(huì)的時(shí)間甚至比中國(guó)整體步入老齡化社會(huì)的時(shí)間早了20年。上海的老齡化進(jìn)程不僅起步早，而且速度快，同時(shí)高齡老人和女性老人的比重越來(lái)越高。而與上述老齡化特征相伴隨，上海的家庭規(guī)模日漸趨小、家庭結(jié)構(gòu)日漸核心化，客觀上使得家庭不再能擔(dān)當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)的有效提供者，養(yǎng)老服務(wù)隨之由“家庭”走向“社會(huì)”。家庭養(yǎng)老功能的式微使得政府失去了隱退其養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的基礎(chǔ)，而必須承擔(dān)起保障公民享受養(yǎng)老服務(wù)、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老權(quán)利的主體責(zé)任。

1.上海老齡化進(jìn)程與基本特征

上海既是中國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，也是中國(guó)老齡化程度最高的城市。按照聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)7%，即可被稱(chēng)為老齡化社會(huì)；超過(guò)14%，即可被稱(chēng)為深度老齡社會(huì)；超過(guò)20%，則可被稱(chēng)為超級(jí)老齡社會(huì)。⑦《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)》的最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年底，上海65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到18.8%，已超過(guò)深度老齡社會(huì)的紅線，離超級(jí)老齡社會(huì)僅“一步之遙”。而上海老齡科研中心預(yù)測(cè)，上海的人口老齡化程度在“十三五”期間將進(jìn)一步深化。

上海的老齡化進(jìn)程有三大明顯特征：一是老齡化的速度不斷加快，二是高齡老人比重不斷增高。三是老年群體的女性化趨勢(shì)日益明顯。國(guó)際上通常用65歲以上老年人口比例由7%增長(zhǎng)至14%所用的時(shí)間來(lái)衡量人口老齡化的速度。按照這個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，上海的老齡化速度明顯快于法國(guó)、瑞典、德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家。⑧與此同時(shí)，上海老齡人口群體中80歲以上的高齡老人比重一直在不斷攀升。高齡人口比重的攀升意味著老年人口群體中生活不能自理的老年人口比重將增高，因?yàn)槔夏耆说纳钭岳砟芰νǔＪ桥c老年人的年齡成反比的。上海的老齡化進(jìn)程還表現(xiàn)出女性化的趨勢(shì)。女性老年人占老年人口比例始終在50%以上，而且老年人口年齡越高，女性人口所占的比例越大。而女性老年人的平均收入水平遠(yuǎn)低于男性老年人的平均收入水平。這意味著，隨著女性老年人口在老年群體中所占的比重越來(lái)越高，老年群體作為一個(gè)整體的貧困程度會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，也意味著老年群體的經(jīng)濟(jì)自給能力會(huì)越來(lái)越弱。⑨

2.從“家庭”到“社會(huì)”：養(yǎng)老服務(wù)屬性的變遷

人口老齡化的進(jìn)程直接引發(fā)了養(yǎng)老服務(wù)屬性的變遷。隨著老齡化程度越來(lái)越高，同時(shí)，家庭規(guī)模越來(lái)越小，家庭不再能完全有效承擔(dān)起為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的功能，養(yǎng)老服務(wù)逐漸由“家庭”走向“社會(huì)”。

養(yǎng)老服務(wù)由“家庭”走向“社會(huì)”，首先體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)由“家庭內(nèi)需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)化需求”?！凹彝?nèi)需求”是指養(yǎng)老服務(wù)需求的提出發(fā)生在家庭內(nèi)部，即老年人向家庭成員提出經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神援助等養(yǎng)老需求?！吧鐣?huì)化需求”是指養(yǎng)老服務(wù)需求的提出發(fā)生在家庭以外的廣泛的社會(huì)范圍內(nèi)，即老年人向家庭成員以外的社會(huì)性主體（無(wú)論該主體是政府、企業(yè)還是志愿組織）提出經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神援助等方面的養(yǎng)老需求。其次，與養(yǎng)老服務(wù)由“家庭內(nèi)需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)化需求”相對(duì)應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)的供給必然由“家庭內(nèi)供給”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)化供給”。

養(yǎng)老服務(wù)由“家庭”走向“社會(huì)”在一定程度上還意味著養(yǎng)老服務(wù)由“私人服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)”。當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)發(fā)生在家庭內(nèi)部，即由家庭成員承擔(dān)時(shí)，家庭以外的老人自然被排除在外，此時(shí)的養(yǎng)老服務(wù)顯然是具有自然排他性的“私人服務(wù)”。當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)的承擔(dān)者由家庭成員向社會(huì)化主體轉(zhuǎn)變時(shí)，政府首當(dāng)其沖的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起供給養(yǎng)老服務(wù)的主體責(zé)任。當(dāng)政府承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)供給的主體責(zé)任時(shí)，由家庭這一私人范圍所自然產(chǎn)生的排他性不再發(fā)揮作用。因?yàn)檎畬?duì)養(yǎng)老服務(wù)的供給是面向整個(gè)社會(huì)的，具有聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)，再加上法律賦予所有公民的養(yǎng)老權(quán)利是無(wú)差別的，這一定程度上就賦予了養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的不可排他性⑩，從而使養(yǎng)老服務(wù)成為一種“公共服務(wù)”。

3.養(yǎng)老服務(wù)屬性變遷對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的重構(gòu)

享受養(yǎng)老服務(wù)是公民權(quán)利的基本內(nèi)涵。養(yǎng)老服務(wù)所涉及的是老年人的生存權(quán)，而生存權(quán)則是人權(quán)的首要內(nèi)容。人權(quán)的本質(zhì)特征是普遍性，即人之所以擁有權(quán)利，僅僅在于他是一個(gè)人。最能彰顯人權(quán)普遍性的是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)利的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)。老年人由于勞動(dòng)能力的喪失與生理機(jī)能的衰退而成為了事實(shí)上的弱勢(shì)群體。對(duì)養(yǎng)老權(quán)的關(guān)注，是人權(quán)保障的核心課題，更是政府不容忽視的責(zé)任。

從養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利屬性出發(fā)，政府必然要承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)供給的主體責(zé)任以保障公民的基本權(quán)利。但是，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的家庭觀念和孝道傳統(tǒng)使家庭養(yǎng)老功能很好的滿足了公民的養(yǎng)老服務(wù)需求，從而為中國(guó)政府提供了隱退其所負(fù)有的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的客觀條件。然而，在老齡化進(jìn)程中，養(yǎng)老服務(wù)由“家庭內(nèi)服務(wù)”走向“社會(huì)化服務(wù)”，以及由“私人服務(wù)”走向“公共服務(wù)”的屬性變遷，意味著養(yǎng)老服務(wù)的家庭供給不再能滿足老年群體的服務(wù)需求。家庭養(yǎng)老功能的日漸式微客觀上要求政府實(shí)際承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)供給的主體責(zé)任。正是出于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)屬性變遷的回應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)被日漸以新的形態(tài)納入了政府責(zé)任體系。

三、“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給的內(nèi)涵

盡管從公民權(quán)利的視角出發(fā)，政府理應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任這一事實(shí)并沒(méi)有隨時(shí)間發(fā)生變化，但受養(yǎng)老服務(wù)屬性變遷的影響，政府供給養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐特征呈現(xiàn)出明顯的動(dòng)態(tài)變遷。概括來(lái)講，上海養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任約束機(jī)制經(jīng)歷了由“道義自覺(jué)”到“法律法規(guī)”的完善，政府責(zé)任對(duì)象經(jīng)歷了由“少數(shù)弱者”到“全體老人”的拓展，政府的責(zé)任目標(biāo)經(jīng)歷了由“單一生存救濟(jì)”到“多元生活保障”的提升?！皺?quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給的內(nèi)涵則是對(duì)上述轉(zhuǎn)型結(jié)果的整體概括（見(jiàn)表1）。

表1?。骸皺?quán)利保障”型養(yǎng)老服務(wù)供給的內(nèi)涵

1.以法律法規(guī)為政府養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任履行的約束機(jī)制

在政府責(zé)任約束方面，“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給是以法律法規(guī)為規(guī)范機(jī)制的。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，上海供給養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐并沒(méi)有受到規(guī)范的法律法規(guī)的約束和規(guī)范，而是政府出于道義原則的考慮，自覺(jué)提供一些慈善性、救濟(jì)性的養(yǎng)老服務(wù)。隨著老齡化程度日漸加深和養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日趨激烈，有關(guān)強(qiáng)化政府養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任和規(guī)范政府養(yǎng)老服務(wù)供給行為的法律法規(guī)才逐漸完善起來(lái)。1988年上海市第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《上海市老年人保護(hù)條例》是第一個(gè)對(duì)政府的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任起到整體約束作用的地方性法規(guī)，該《條例》強(qiáng)調(diào)“保護(hù)老年人合法權(quán)益是本市各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的基本責(zé)任?！薄渡虾Ｊ欣夏耆吮Ｗo(hù)條例》于1998年被《上海市老年人權(quán)益保障條例》所取代，后者更進(jìn)一步強(qiáng)化了政府提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，要求“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)應(yīng)當(dāng)采取措施，健全對(duì)老年人的社會(huì)保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及參與社會(huì)發(fā)展的條件”。自此，為了強(qiáng)化和規(guī)范各級(jí)政府的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任，上海市人民政府和民政局加快了養(yǎng)老服務(wù)供給相關(guān)政策和制度的制定和頒布，同時(shí)還在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估等方面頒布了專(zhuān)門(mén)的地方性標(biāo)準(zhǔn)，這些法律法規(guī)、以及制度和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府的養(yǎng)老服務(wù)供給提供了有力的指導(dǎo)和約束。

2.以全體老人為政府養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任對(duì)象

在政府責(zé)任對(duì)象方面，“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給是以全體老年公民為對(duì)象的。上海養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任對(duì)象的拓展經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程：1963年，上海市民政局在《收容殘老政策范圍和審批辦法的規(guī)定》中明確規(guī)定當(dāng)時(shí)政府的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅針對(duì)“無(wú)依無(wú)靠、無(wú)勞動(dòng)能力、生活不能自理或基本不能自理”的老人開(kāi)放。1983年，《局屬福利事業(yè)單位業(yè)務(wù)考核指標(biāo)的暫行規(guī)定》頒布時(shí)，上海市的社會(huì)福利院開(kāi)始有限地向一般老年人開(kāi)放，對(duì)有家的、或者能自理生活的老人設(shè)定了20%的比例限制。直到1994年，《上海市社會(huì)福利院收養(yǎng)人員管理暫行辦法》（滬民福[94]1號(hào)）出臺(tái)時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)供給才開(kāi)始以全體老人為責(zé)任對(duì)象，明確規(guī)定“社會(huì)福利院在優(yōu)先安置孤老的前提下，面向全社會(huì)開(kāi)放，入院者不受地區(qū)、戶(hù)口、有無(wú)子女和有無(wú)職業(yè)等條件的限制”。至“十一五”期間，上海提出了“9073”基本養(yǎng)老格局，即90%的老年人通過(guò)家庭實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求，7%的老年人通過(guò)接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求，3%的老年人通過(guò)接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求。這實(shí)際上是對(duì)所有老人的養(yǎng)老問(wèn)題做出全局規(guī)劃，也是對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)供給以全體老人為對(duì)象的新的闡釋?zhuān)疵恳晃焕夏耆硕加袡?quán)利和機(jī)會(huì)選擇不同的養(yǎng)老方式以滿足自身的服務(wù)需求。

3.以提供多元化的生活保障為政府養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任目標(biāo)

在政府責(zé)任目標(biāo)方面，“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給旨在為公民提供多元化的生活保障。相較于“慈善救濟(jì)型”養(yǎng)老服務(wù)供給階段通過(guò)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)為“三無(wú)”和“五?！崩先颂峁┮曰锸场⒁卤坏葹橹饕獌?nèi)容的生存性救濟(jì)而言，“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給階段的服務(wù)供給不僅拓展了養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，而且豐富了養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容。從養(yǎng)老服務(wù)供給方式看，在保留傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給的基礎(chǔ)上，拓展了上門(mén)服務(wù)和社區(qū)日間照料等形式。以養(yǎng)老服務(wù)供給方式的拓展為基礎(chǔ)，養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容已經(jīng)逐漸豐富為包含基本生活照料、專(zhuān)業(yè)分級(jí)護(hù)理、急難相助和精神慰藉等主體內(nèi)容的多元服務(wù)體系。日益多元的養(yǎng)老服務(wù)體系通過(guò)為不同需求的老人提供多樣化的服務(wù)選擇而為老人提供多元化的生活保障。

四、“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)方式

全球范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給實(shí)踐已經(jīng)表明，單靠傳統(tǒng)、集權(quán)的政府組織已經(jīng)不能勝任復(fù)雜的公共服務(wù)供給了，而需要分權(quán)化的多中心治理體制和以此為基礎(chǔ)的多元化公共服務(wù)供給方式。?為了破解單靠政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜而多元的公共服務(wù)的充足供給難題，從公共服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者相分離的角度來(lái)創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，已經(jīng)成為一種世界性潮流。將服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者相區(qū)分，一方面構(gòu)成了政府責(zé)任定位的基礎(chǔ)，一方面構(gòu)成了政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式的依據(jù)。?薩瓦斯(Savas,E.S.)指出，政府在本質(zhì)上是公共服務(wù)的安排者，是一種社會(huì)工具，用以決定什么事情應(yīng)該由誰(shuí)去做、為誰(shuí)而做、做到什么程度或什么水平、以及怎樣付費(fèi)等問(wèn)題。因此，公共服務(wù)的供給方式不應(yīng)局限于政府自己生產(chǎn)，而應(yīng)充分發(fā)揮多元社會(huì)主體的作用。?

“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給首先體現(xiàn)了政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供給不再只是針對(duì)邊緣性群體的生存性救濟(jì)，而是立足于全體公民的福祉，為保障全體公民的共同權(quán)利而提供多元化的生活保障?！皺?quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給強(qiáng)調(diào)政府保障全體公民之養(yǎng)老權(quán)利的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，突出政府的主導(dǎo)和主動(dòng)作用。但是，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)和主動(dòng)作用并不意味著政府獨(dú)攬養(yǎng)老服務(wù)供給，而是需要政府在養(yǎng)老服務(wù)供給模式上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與突破，有效組織多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，共同為實(shí)現(xiàn)“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給出力。綜觀上?！皺?quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)的供給實(shí)踐，基本上已經(jīng)形成了“政府主導(dǎo)、多元參與”的格局。政府實(shí)現(xiàn)“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給的努力主要包含以下四個(gè)方面：

1.力推養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化，充分發(fā)揮多元主體力量

2001年，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局等22個(gè)部門(mén)共同簽發(fā)的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)上海市社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，明確提出要推進(jìn)“養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化”，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供主體的多元化，并初步提出了對(duì)社會(huì)力量創(chuàng)辦公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策。自此，通過(guò)政策完善與機(jī)制創(chuàng)新力推“養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化”，充分吸納社會(huì)力量參與，一直是上海優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給的重點(diǎn)抓手。上海市民政局、市人民政府和市人大等頒發(fā)了若干扶持和激勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給的政策文件，如《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)深化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（滬民福發(fā)[2004]6號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(滬民福發(fā)[2006]18號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步做好新增養(yǎng)老床位建設(shè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼工作的通知》（滬民福發(fā)[2008]36號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（滬民福發(fā)[2009]26號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見(jiàn)》（滬府[2012]105號(hào)）、《關(guān)于對(duì)本市非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”扶持政策的通知》（滬民福發(fā)〔2015〕2號(hào)）等，對(duì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給的鼓勵(lì)和扶持措施涵蓋準(zhǔn)入登記、土地供應(yīng)、運(yùn)營(yíng)水電煤收費(fèi)、設(shè)施購(gòu)置稅收、運(yùn)營(yíng)所得稅收、新建補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等多個(gè)方面。而在2015年12月23日舉行的上海市政府新聞發(fā)布會(huì)上，上海市政府領(lǐng)導(dǎo)介紹，為了鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，由上海市發(fā)改委牽頭制定的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與本市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》將于近期出臺(tái)?？梢?jiàn)，上海對(duì)激勵(lì)多元社會(huì)主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給的努力還在持續(xù)加強(qiáng)。

實(shí)際上，在政府長(zhǎng)期的政策激勵(lì)下，上海的社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和志愿者等都在養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。首先，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，《上海市社會(huì)福利年報(bào)（2014）》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2014年底，上海市的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到326家，養(yǎng)老床位達(dá)到56572張。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)占全市養(yǎng)老床位的比例已經(jīng)高達(dá)49.23%，可謂撐起了上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的“半壁江山”。其次，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面，社會(huì)組織的作用更是舉足輕重，社區(qū)助老服務(wù)社、老年人日間照料中心、老年人社區(qū)服務(wù)中心等老年服務(wù)設(shè)施的日常運(yùn)營(yíng)和服務(wù)提供都是由民辦非企業(yè)單位所承擔(dān)的，政府的作用則主要是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式為其提供運(yùn)營(yíng)支持和對(duì)其運(yùn)營(yíng)與服務(wù)實(shí)施監(jiān)督。隨著“養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化”的推進(jìn)，相較于之前“政府獨(dú)攬式”的養(yǎng)老服務(wù)供給格局，上海的養(yǎng)老服務(wù)供給能力得到了極大的拓展，養(yǎng)老服務(wù)供給水平也得到了明顯的提升。

2.依托政府實(shí)事項(xiàng)目，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)

上海市政府“實(shí)事項(xiàng)目”起源于1986年,其核心是要求市政府每年限時(shí)辦好十幾件看得見(jiàn)、摸得著的、使市民群眾受益的“實(shí)事”。自此，“政府實(shí)事項(xiàng)目”成為歷屆市委、市政府年度工作的重要內(nèi)容，并且演變成了一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作制度。因?yàn)檎皩?shí)事項(xiàng)目”的政治意義，列入政府實(shí)事項(xiàng)目?jī)?nèi)容的工作通常會(huì)受到各級(jí)執(zhí)行者更高的重視和更好的實(shí)施。自1992年開(kāi)始，上海市政府實(shí)事項(xiàng)目開(kāi)始將養(yǎng)老服務(wù)供給納入其中，并隨老齡化進(jìn)程，不斷強(qiáng)化政府實(shí)事項(xiàng)目對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給的推動(dòng)作用。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，上海市政府實(shí)事項(xiàng)目首先完成了對(duì)街道敬老院的改造和擴(kuò)建工作。1998年至2005年，政府實(shí)事項(xiàng)目每年都提出了新增2500張養(yǎng)老床位的要求；2006年至2010年，每年的新增床位數(shù)被提升至1萬(wàn)張；2011年至2014年，每年新增養(yǎng)老床位5000張；2015年的新增養(yǎng)老床位要求是7000張。對(duì)實(shí)事項(xiàng)目的進(jìn)展跟蹤數(shù)據(jù)顯示，每年的養(yǎng)老床位增建計(jì)劃都已超數(shù)完成。據(jù)《上海市社會(huì)福利年報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，至2014年底，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)660家，養(yǎng)老床位114907張。而2015年11月，上海市政府已經(jīng)完成本年度政府實(shí)事項(xiàng)目有關(guān)新增7000張床位的計(jì)劃，共新增養(yǎng)老床位7186張。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，自2002年起，上海市政府實(shí)事項(xiàng)目每年都會(huì)提出助老服務(wù)社、日間照料中心、老年人助餐服務(wù)點(diǎn)等養(yǎng)老設(shè)施的增建要求?！渡虾Ｊ猩鐣?huì)福利年報(bào)（2013）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2013年底，全市已建成社區(qū)助老服務(wù)社230家，社區(qū)老年人日間照料中心340家，社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)533家。2014年關(guān)于“新設(shè)40個(gè)社區(qū)老年人助餐點(diǎn)；20家老年人日間服務(wù)中心”和2015年關(guān)于“新設(shè)40個(gè)社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)；新建40家老年人日間服務(wù)中心”的政府實(shí)事項(xiàng)目計(jì)劃均已超額完成。正是借力于政府實(shí)事項(xiàng)目的推進(jìn)，上海市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)助老服務(wù)社、老年人日間照料中心、社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)等基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施都有了極大的增長(zhǎng)。

3.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式，滿足多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求

為了應(yīng)對(duì)日益激化的養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾、彌補(bǔ)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)供給缺陷，以最廣泛地滿足日益增長(zhǎng)、日趨多元的養(yǎng)老服務(wù)需求，上海在拓展養(yǎng)老服務(wù)供給方式方面，做出了不少卓有成效的探索，基本形成了一個(gè)由家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、喘息式養(yǎng)老、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老服務(wù)供給方式相互補(bǔ)充、相互融合的連續(xù)譜系式的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，可以被認(rèn)為是養(yǎng)老服務(wù)供給方式連續(xù)譜系上的兩個(gè)端點(diǎn)，上海對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)供給方式的創(chuàng)新則集中體現(xiàn)為在家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老這兩個(gè)端點(diǎn)之間，創(chuàng)造性地融入了社區(qū)居家養(yǎng)老、喘息式養(yǎng)老、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老等更加靈活的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。

2000年起，上海開(kāi)始探索社區(qū)居家養(yǎng)老。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所依托的核心依然是家庭，但是在家庭之外有以社區(qū)資源為依托的社區(qū)助老服務(wù)社、老年人日間照料中心、社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)等專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)為居家老人提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，其主要內(nèi)容包括日常的生活照料服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理保健服務(wù)以及社會(huì)幫助和精神慰藉。參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的主體既有來(lái)自各專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，也有各方面的志愿者。

2012年起，上海開(kāi)始探索推出喘息式養(yǎng)老。喘息式養(yǎng)老依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老資源，針對(duì)負(fù)有長(zhǎng)期照護(hù)臥床老人負(fù)擔(dān)的家庭提供短時(shí)間的代為照顧服務(wù)，使得該家庭成員能得到一定時(shí)間的喘息機(jī)會(huì)。喘息式養(yǎng)老服務(wù)既是為了讓照顧者得到一定的放松和恢復(fù)之后能更好的照顧老人，也是為了能讓受照顧的老人在家里得到更溫馨的感受。

2014年起，上海開(kāi)始探索社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)供給。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)供給是指在社區(qū)內(nèi)因地制宜的興辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，滿足老年人在社區(qū)就近養(yǎng)老的服務(wù)需求。作為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工程，“長(zhǎng)者照護(hù)之家”已經(jīng)于2014年下半年在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、楊浦區(qū)的部分街鎮(zhèn)開(kāi)展了試點(diǎn)。至2015年12月底，上海市已經(jīng)建成20多家“長(zhǎng)者照護(hù)之家”，并計(jì)劃到2017年底實(shí)現(xiàn)全市所有街鎮(zhèn)的全覆蓋?！伴L(zhǎng)者照護(hù)之家”采取小區(qū)嵌入式設(shè)置，輻射周邊社區(qū)，鏈接機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老，為社區(qū)老年人就近提供養(yǎng)護(hù)、托管等服務(wù)。

對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老、喘息式養(yǎng)老、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)供給方式的探索與實(shí)踐，一方面緩解了對(duì)“一床難求”的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求壓力，一方面彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老服務(wù)供給能力的衰退，在滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求、最廣泛的實(shí)現(xiàn)老年群體基本權(quán)利方面起到了非常重要的作用。

4.建立統(tǒng)一的服務(wù)需求評(píng)估機(jī)制，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的匹配

對(duì)老年人開(kāi)展養(yǎng)老需求評(píng)估，是提高養(yǎng)老服務(wù)效率與滿意度的前提。上海一直十分重視養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估工作。2001年，上海市民政局出臺(tái)的《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)》中，在全國(guó)較早提出通過(guò)評(píng)估來(lái)確定老年人接受服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的機(jī)制。對(duì)入住機(jī)構(gòu)的老人按年齡、生活自理程度、身體狀況及特殊要求等方面做出評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，分別為老人提供三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)護(hù)理和專(zhuān)護(hù)。2003年開(kāi)始，上海在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中開(kāi)展老年人身體狀況評(píng)估。2005年，開(kāi)發(fā)出了《上海市養(yǎng)老需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，確定了評(píng)估的四大主要參數(shù)和兩個(gè)背景參數(shù)，評(píng)估結(jié)論主要是與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼掛鉤。2006年，《上海市養(yǎng)老需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)現(xiàn)了在全市范圍內(nèi)的推廣實(shí)施。持續(xù)的研究與探索，使得上海對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)需求的評(píng)估工作越來(lái)越規(guī)范。至2013年，上海市發(fā)布了地方標(biāo)準(zhǔn)（DB31/T 684-2013）《老年照護(hù)等級(jí)評(píng)估要求》，形成了通過(guò)對(duì)生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為、視覺(jué)等影響老年人日常生活的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)判，得出其日常生活的能力狀況，確定其需要照護(hù)的程度及服務(wù)內(nèi)容的規(guī)范化的評(píng)估機(jī)制。評(píng)估工作分為針對(duì)初次申請(qǐng)老年照護(hù)服務(wù)的老年人進(jìn)行的“首次評(píng)估”、針對(duì)已經(jīng)接受照護(hù)服務(wù)的老年人身體狀況發(fā)生重大變化時(shí)進(jìn)行的“持續(xù)評(píng)估”和對(duì)“首次評(píng)估”或“持續(xù)評(píng)估”結(jié)論有異議時(shí)開(kāi)展的“復(fù)核評(píng)估”三種類(lèi)型，評(píng)估工作由具備獨(dú)立法人資格的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展。評(píng)估結(jié)論包含生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為、視覺(jué)等方面的主要參數(shù)項(xiàng)目的得分和背景參數(shù)項(xiàng)目的得分。最后，由評(píng)估員根據(jù)評(píng)估結(jié)論，對(duì)評(píng)估對(duì)象提供的服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)形式提出建議，并描述原因。2014年12月，上海市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《關(guān)于本市開(kāi)展老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估體系建設(shè)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（試行）》和《上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估辦法（試行）》，進(jìn)一步促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估工作的規(guī)范性，從而有利于老年人服務(wù)需求與服務(wù)資源的合理匹配，有利于養(yǎng)老資源的公平分配和有效使用。

五、結(jié)論與展望：“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給對(duì)政府責(zé)任的新要求

上海養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任由“慈善救濟(jì)”向“權(quán)利保障”的轉(zhuǎn)型，既體現(xiàn)了政府服務(wù)價(jià)值和服務(wù)理念的變遷，也對(duì)政府責(zé)任提出了新的、更高的要求。在“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給形態(tài)下，有效吸納和組織多元主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)供給既是日益增長(zhǎng)的、日趨多元的養(yǎng)老服務(wù)需求所提出的客觀要求，也是政府提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率、保障公民基本養(yǎng)老權(quán)利的必經(jīng)之路。2015年，財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》明確了養(yǎng)老服務(wù)是納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄的基本公共服務(wù)事項(xiàng)。這表明，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將是政府吸納和組織社會(huì)化主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)供給的主導(dǎo)模式。值得強(qiáng)調(diào)的是，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)質(zhì)只是養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制的“市場(chǎng)化”，而非政府責(zé)任的“市場(chǎng)化”。而市場(chǎng)缺陷提醒我們，政府必須對(duì)市場(chǎng)實(shí)行強(qiáng)有力的調(diào)控，必須要做“聰明的買(mǎi)主”。也就是說(shuō)，“權(quán)利保障型”養(yǎng)老服務(wù)供給對(duì)政府責(zé)任所提出的新要求是：如何創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給的公私合作模式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的有效協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)的有力調(diào)控，做一個(gè)真正聰明的養(yǎng)老服務(wù)買(mǎi)主。

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①[美]珍妮特·哈德羅，羅伯特·登哈特著：《新公共服務(wù):服務(wù)而非掌舵》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第40頁(yè)。

②肖立民：《動(dòng)態(tài)調(diào)適：地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的路向——基于新公共服務(wù)理論的視角》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。

③岳經(jīng)綸：《中國(guó)發(fā)展概念的再定義:走向新的政策范式》，載于：岳經(jīng)綸,郭巍青主編：《中國(guó)公共政策評(píng)論》，上海人民出版社，2007年。

④張汝立等著：《外國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。

⑤大衛(wèi)·切爾：《家庭生活社會(huì)學(xué)》，中華書(shū)局,2005年，第8頁(yè)。

⑥謝幼偉：《孝與中國(guó)文化》，青年出版社,1996年，第12頁(yè)。

⑦Population Division, DESA, United Nations. World Population Ageing 1950-2050[R].2001,49.

⑧山西省民政廳課題組:《加快養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展研究--山西省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)查與思考》，載于：民政部辦公廳,民政部政策研究中心編：《民政政策理論研究?jī)?yōu)秀論文集（2009下冊(cè)）》，中國(guó)社會(huì)出版社,2010年。

⑨顧大男,曾毅：《1992～2002年中國(guó)老年人生活自理能力變化研究》.《人口與經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。

⑩注：這種不可排他性不是基于傳統(tǒng)意義上的技術(shù)可行性角度來(lái)考察，而是基于老年人平等的公民權(quán)利的角度來(lái)考察，即平等的公民權(quán)利決定了任何老人（無(wú)論其經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)身份如何）都不應(yīng)被排除在享受養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利之外。

?[美]奧斯特羅姆、帕克特、惠特克：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)--都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》,宋全喜、任睿譯，上海三聯(lián)書(shū)店,2000年。

?Vincent Ostrom, Charles Tiebout, and Robert Warren, The organization of Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry, American Political Review 55,No.4(1961):831:842.

?薩瓦斯著：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002年，第68頁(yè)。

（責(zé)任編輯譚力）

From“Giving Succour”to“Protecting Rights”: Transformation of Government's Role in Providing Service for the Elderly in Shanghai

Lu Yingchun / Chen Qixing

Abstract:This essay focused on the government's changing role in providing services for the elderly in Shanghai. Summarizing the changing process of Government's role as a transformation from“giving succour”to“protecting rights”, this essay analyzed the stimulation of the transformation as well as the realization of“protecting rights”. It comes to the conclusion that the transformation of Government's role is driven by the ever increased demands of service in the Age of Aging. As to protect the rights of the senior citizens, the Government in Shanghai has taken a set of measures to improve the providing of service for the elderly. Actually, as to protect the elderly's rights, the Government is coming to the new challenge of integrating the advantages of all the multiple providers of services as well as acting as a smart buyer.

Keywords：Giving Succour; Protecting Rights; Providing Services-for-the-Elderly

作者簡(jiǎn)介：魯迎春女（1987-）上海行政學(xué)院公共管理教研部講師博士

收稿日期：2015-12-29

中圖分類(lèi)號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）02-076-（9）