傅廣宛　張　凌

（1.中國(guó)政法大學(xué)，北京102249；2.華中師范大學(xué)，武漢430079）

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政府決策咨詢機(jī)構(gòu)：重復(fù)建設(shè)與治理對(duì)策*

傅廣宛1張凌2

（1.中國(guó)政法大學(xué)，北京102249；2.華中師范大學(xué)，武漢430079）

摘要：在黨中央和各級(jí)政府的高度重視下，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)制已取得了初步成效，形成了以官方半官方咨詢機(jī)構(gòu)為主，民辦咨詢機(jī)構(gòu)為輔的咨詢系統(tǒng)。它們?cè)谡畱?yīng)對(duì)公共事務(wù)問(wèn)題進(jìn)行決策時(shí)體現(xiàn)日益重要的作用。然而，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)出急速發(fā)展與隱憂重重兩相交織的狀態(tài)，特別是重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象逐漸成為制約決策咨詢健康發(fā)展的瓶頸之一。我國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)政府決策咨詢的市場(chǎng)化；加強(qiáng)對(duì)跨學(xué)科研究方法的重視；完善決策咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，從而更好地為黨和政府提供決策咨詢服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府決策；咨詢機(jī)構(gòu)；重復(fù)建設(shè)

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建設(shè)有中國(guó)特色的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10zd&041）的階段性成果。

張凌男（1987-）華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)已取得了初步成效。根據(jù)最新《全球智庫(kù)調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到全球第二，并且它們?cè)谡畱?yīng)對(duì)公共事務(wù)問(wèn)題實(shí)施決策時(shí)發(fā)揮著十分重要的作用。然而，目前，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出急速發(fā)展與隱憂重重兩相交織的狀態(tài)，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象逐漸成為制約決策咨詢健康發(fā)展的瓶頸之一。

一、政府決策咨詢機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)從數(shù)量來(lái)說(shuō)主體是以官方或半官方咨詢機(jī)構(gòu)，民辦咨詢機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充。官方咨詢機(jī)構(gòu)主要是指體制內(nèi)的，隸屬于各級(jí)黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的各種研究機(jī)構(gòu)，比如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中央政策研究室；半官方咨詢機(jī)構(gòu)主要是指隸屬于高?；蚋鞣N學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)單位的咨詢機(jī)構(gòu)，比如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等；民辦咨詢機(jī)構(gòu)，主要是從事決策研究的一些民辦企業(yè)，具有較大的獨(dú)立性，比如上海法律與經(jīng)濟(jì)研究所、北京中國(guó)與世界研究所等。這些政府決策咨詢機(jī)構(gòu)網(wǎng)羅了一批工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技等各個(gè)領(lǐng)域優(yōu)秀的專家學(xué)者。長(zhǎng)期以來(lái)，它們?cè)趪?guó)家內(nèi)政外交、軍事戰(zhàn)略、環(huán)境治理、城市管理等方面的政策制定方面，發(fā)揮著不同程度的作用。但是，當(dāng)前我國(guó)各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)具有很大的交叉性和重復(fù)性，資源浪費(fèi)、重復(fù)研究的情況不少，制約著智庫(kù)作用的發(fā)揮。

1.官方咨詢機(jī)構(gòu)

就官方咨詢機(jī)構(gòu)而言，重復(fù)建設(shè)主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏合理規(guī)劃，存在重置現(xiàn)象，容易造成職能交錯(cuò)，重復(fù)勞動(dòng)。這一點(diǎn)在地方政府決策咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)上比較突出。一般來(lái)說(shuō)，地方市政府的決策咨詢機(jī)構(gòu)包括市委、市政府、市人大和市政協(xié)下設(shè)的4個(gè)研究室以及市參事室等，此外市發(fā)改委、市建委等部門(mén)也會(huì)設(shè)立相應(yīng)的研究處室。然而，這些各級(jí)決策咨詢機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)都不明確，同一層次的咨詢機(jī)構(gòu)也不注重溝通與交流，研究論證的問(wèn)題時(shí)有重復(fù)。以寧波市為例?！皩幉ㄊ幸患?jí)黨政系統(tǒng)的決策咨詢機(jī)構(gòu)，如市委政策研究室、市政府發(fā)展研究中心，盡管職能重點(diǎn)和服務(wù)對(duì)象各有不同，但都在實(shí)際上發(fā)揮為黨委、政府決策咨詢服務(wù)的作用，而且這些決策咨詢機(jī)構(gòu)下設(shè)處室在職能上都具有很大的交叉性和重復(fù)性。同時(shí)，市政府的各職能部門(mén)也都有自己的擔(dān)當(dāng)決策咨詢功能的機(jī)構(gòu)，如綜合處、辦公室或調(diào)研處、政策法規(guī)處等?！雹儆捎谘芯抠Y源沒(méi)有進(jìn)行有效整合，各研究機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能定位不一，導(dǎo)致多頭組織、課題重復(fù)、經(jīng)費(fèi)分散、人力資源浪費(fèi)。

2.半官方咨詢機(jī)構(gòu)

就半官方咨詢機(jī)構(gòu)而言，重復(fù)建設(shè)主要體現(xiàn)在研究?jī)?nèi)容上重復(fù)和交叉嚴(yán)重，各咨詢機(jī)構(gòu)合作交流較少，碎片化研究較多。在為數(shù)眾多的決策咨詢機(jī)構(gòu)中，高校決策咨詢機(jī)構(gòu)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較特殊。它廣泛存在于國(guó)內(nèi)著名的研究型大學(xué)或綜合性大學(xué)中，高層次人才聚集、學(xué)科優(yōu)勢(shì)明顯，憑借高校的品牌優(yōu)勢(shì)和自身研究實(shí)力，發(fā)展勢(shì)頭良好。早在20世紀(jì)90年代，各高校就以人文社會(huì)科學(xué)研究基地建設(shè)為基礎(chǔ)，參與決策咨詢工作，發(fā)展迅速。2014年初，在教育部印發(fā)《中國(guó)特色新型高校智庫(kù)建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》之后，中國(guó)高等學(xué)校都以“協(xié)同創(chuàng)新”為契機(jī)，紛紛制定了有關(guān)推進(jìn)智庫(kù)建設(shè)的措施，掀起了智庫(kù)建設(shè)的熱潮，大大小小的研究院、研究所或研究中心相繼出現(xiàn)。但與此同時(shí)，只重視數(shù)量，不重視質(zhì)量和創(chuàng)新的現(xiàn)象隨之而來(lái)。很多不同高校的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)，由于它們與政府信息交流溝通渠道比較雜亂，彼此之間溝通合作的機(jī)會(huì)又少，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)同時(shí)間選同樣的課題的現(xiàn)象，選題高度重合。這不僅造成重復(fù)勞動(dòng)，而且造成做出來(lái)的選題結(jié)果質(zhì)量不高。因?yàn)槊恳粋€(gè)決策咨詢機(jī)構(gòu)的資源都是有限的，如果不聯(lián)合起來(lái)，研究力量就比較分散，無(wú)法把一個(gè)政策題目做深，最終導(dǎo)致碎片化的研究。

3.民辦咨詢機(jī)構(gòu)

就民辦咨詢機(jī)構(gòu)而言，重復(fù)建設(shè)主要體現(xiàn)在定位多“大而無(wú)當(dāng)”，缺少市場(chǎng)細(xì)分。自近幾年智庫(kù)建設(shè)被提升到國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)民辦咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量大幅增加，比如“博源基金會(huì)、中國(guó)金融四十人論壇、察哈爾學(xué)會(huì)、長(zhǎng)策智庫(kù)、盤(pán)古智庫(kù)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇、瞭望智庫(kù)、人大重陽(yáng)等。”②僅僅就經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究方面，咨詢機(jī)構(gòu)就有數(shù)十家。以外媒眼中的中國(guó)十大民間智庫(kù)為例，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所、北京大軍智庫(kù)經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司（原北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心）就是專門(mén)研究經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，而北京視野咨詢研究中心、北京九鼎公共事務(wù)所、上海法律與經(jīng)濟(jì)研究所等也涉及經(jīng)濟(jì)政策與事務(wù)的研究。而且它們大多各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)調(diào)，重復(fù)研究、低層次重復(fù)研究數(shù)不勝數(shù)。

二、政府決策咨詢機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)的后果

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)也日益壯大，不但規(guī)模大，數(shù)量多，而且決策咨詢水平不斷提高，決策咨詢質(zhì)量明顯增強(qiáng)。但是相較全球發(fā)展水平，國(guó)內(nèi)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的整體水平還有待提高。重復(fù)建設(shè)問(wèn)題是目前困擾我國(guó)決策咨詢發(fā)展的頑疾之一，由它帶來(lái)的諸多不良影響不容小覷。

1.內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)缺乏合理配置

目前，我國(guó)的咨詢機(jī)構(gòu)已形成了一定的規(guī)模和層次。但不少機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)浪費(fèi)，彼此間聯(lián)系不緊密，因此，其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不盡合理。具體主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是在專業(yè)結(jié)構(gòu)上存在缺陷。對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，若要有效解決公共事務(wù)中的各種問(wèn)題，它需要大量各領(lǐng)域的高素質(zhì)人才?！澳壳拔覈?guó)綜合性的公共決策咨詢機(jī)構(gòu)中，法律、新聞、中文、歷史、文秘等人文社會(huì)科學(xué)專業(yè)人才占90%以上，自然科學(xué)背景的研究者偏少?！雹垭m然每年決策咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量都在增加，但是這一現(xiàn)象并沒(méi)有得到改善。二是人員比例不合理。研究人員所占比例較低，導(dǎo)致相關(guān)課題的研究受到很大的局限性。據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院統(tǒng)計(jì)，截止到2011年，中國(guó)的政府決策機(jī)構(gòu)約為2500個(gè)，研究人員3.5萬(wàn)人，工作人員27萬(wàn)。再以上海浦東教育發(fā)展研究院為例，上海浦東教育發(fā)展研究院的原區(qū)域教育研究室僅有4名在編在崗的研究人員，其中還包括一名部門(mén)主任，而隨后成立的區(qū)域教育中心目前也只有14名教師，其中還包括了部分專職從事刊物編輯的老師，真正從事研究工作的還不到10位。這極大影響著咨詢機(jī)構(gòu)研究的效率和能力。三是知識(shí)水平參差不齊。中央和省一級(jí)的決策咨詢機(jī)構(gòu)的人員文化水平相對(duì)較高，地市級(jí)和縣級(jí)的決策咨詢機(jī)構(gòu)人員配備卻存在很大的局限性，研究人員往往學(xué)歷層次不高，并且嚴(yán)重缺乏研究經(jīng)驗(yàn)。成員的知識(shí)水平達(dá)不到相應(yīng)要求，將導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，難以形成有效的咨詢意見(jiàn)。

2.科技資源配置相對(duì)分散

從數(shù)量上來(lái)看，我國(guó)擁有包括高校、科研單位在內(nèi)的大量政府決策咨詢機(jī)構(gòu)，因此，就科技資源來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是相當(dāng)豐富的。但是，目前這些資源并沒(méi)有得到合理的配置和有效的共享。中共中央總書(shū)記習(xí)近平就曾在2014年10月召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上指出：“總體上看，現(xiàn)在一些地方和部門(mén)，科技資源配置分散、封閉、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題比較突出，不少科研設(shè)施和儀器重復(fù)建設(shè)和購(gòu)置，閑置浪費(fèi)比較嚴(yán)重，專業(yè)化服務(wù)能力不高。”④科技資源重復(fù)配置、分散配置等資源利用率低下的狀況在政府決策咨詢機(jī)構(gòu)中也表現(xiàn)明顯，早在1987年，我國(guó)就建立了“全國(guó)部分?。▍^(qū)）市決策咨詢工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)”，以此促進(jìn)相互間的學(xué)習(xí)與交流，但是，其發(fā)展比較緩慢。當(dāng)時(shí)的成員單位有23家，到2006年僅為45家。這一數(shù)字在全國(guó)2000多個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)中所占比例還是很小。因此，由于缺乏有效的溝通平臺(tái)，有些決策咨詢機(jī)構(gòu)購(gòu)置科技資源時(shí)缺乏計(jì)劃性，盲目或重復(fù)購(gòu)置，有些則購(gòu)買(mǎi)了昂貴的大型科學(xué)儀器設(shè)施，但使用率較低，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享機(jī)制，導(dǎo)致形成了一邊是科研器材的閑置，一邊是缺乏資金無(wú)力購(gòu)置的現(xiàn)象。這在科技資源配置中成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。

3.政策建議較難統(tǒng)一

目前，我國(guó)有關(guān)政府決策咨詢的各類研究機(jī)構(gòu)名目繁多、人員眾多。如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院下屬180個(gè)非實(shí)體研究中心、38個(gè)研究院，管理全國(guó)105個(gè)學(xué)術(shù)社團(tuán)、4000余名研究人員。因此，很多政府決策咨詢機(jī)構(gòu)在研究方向、研究領(lǐng)域方面都呈現(xiàn)出重疊交叉、力量分散的現(xiàn)象。它們各有自己的場(chǎng)所、刊物、資料以及信息系統(tǒng)。這容易產(chǎn)生政策建議較難統(tǒng)一的后果。決策咨詢機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容有所交叉，而有些內(nèi)容則又變成真空。因此，對(duì)同一經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的決策，可能由多個(gè)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)提出建議。比如同時(shí)為地方黨和政府提供決策服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)，有地方政府的“政策研究室”、地方社科院和地方高校。它們各具特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，比如地方政府研究室政策敏感性強(qiáng)，地方科學(xué)院理論積累深厚，地方高校學(xué)術(shù)自主性強(qiáng)。理論上它們可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，從不同角度為政府提供專業(yè)化決策服務(wù)，但是往往在實(shí)際研究決策中，由于認(rèn)識(shí)不同和部門(mén)分割等原因，三類研究機(jī)構(gòu)存在重復(fù)交叉的現(xiàn)象。往往導(dǎo)致研究成果的轉(zhuǎn)化率低下，間接地阻礙了決策服務(wù)效率的提高。如何維護(hù)生動(dòng)活潑的局面，又能夠統(tǒng)一決策咨詢建議，是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。

三、政府決策咨詢機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)的原因

我國(guó)正處于社會(huì)矛盾的凸顯期和交織期，同時(shí)也處于發(fā)展和改革的關(guān)鍵時(shí)期。這樣的形勢(shì)下，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中正扮演著越來(lái)越重要的角色，成為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分。因此，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出前所未有的高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但與此同時(shí)，低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題也日漸凸顯。要根治與防范重復(fù)建設(shè)，首先需要分析重復(fù)建設(shè)成因，從而對(duì)癥下藥。

1.政府決策咨詢機(jī)構(gòu)缺乏市場(chǎng)化

在改革開(kāi)放之前，由于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府在制定計(jì)劃時(shí)雖然有咨詢機(jī)構(gòu)為其服務(wù)，但咨詢機(jī)構(gòu)完全為政府服務(wù)，沒(méi)有走向市場(chǎng)。改革開(kāi)放以后，雖然實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但政府決策咨詢機(jī)構(gòu)仍未擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。截止到2011年，“中國(guó)各類智庫(kù)機(jī)構(gòu)將近2500家，其中官辦智庫(kù)的數(shù)量占據(jù)95%，而民營(yíng)智庫(kù)僅占5%，后者還包括隸屬于官辦智庫(kù)的人員在民營(yíng)智庫(kù)兼職的情況。”⑤這些占據(jù)絕大多數(shù)的體制內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)，隸屬于中央政府或各級(jí)地方政府的不同部門(mén)，經(jīng)費(fèi)主要是靠財(cái)政撥款，內(nèi)部主要實(shí)行相對(duì)比較行政化的管理。它們?cè)谶M(jìn)行公共事務(wù)相關(guān)問(wèn)題研究時(shí)，有時(shí)會(huì)“授意研究和論證”，專家可能會(huì)去揣摩決策者的心理。尤其是半官方的咨詢機(jī)構(gòu)，由于資金支持不夠，多半來(lái)源是政府撥款，所以在研究時(shí)往往具有傾向性。此外，“一些政府咨詢部門(mén)中身居要職者到企業(yè)擔(dān)任顧問(wèn)或董事，其言論代表的利益立場(chǎng)周遭質(zhì)疑?！雹薏粌H如此，為政府提供咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)多以官方或半官方為主，民營(yíng)等外部咨詢機(jī)構(gòu)并沒(méi)有真正加入進(jìn)去。根據(jù)“上海社科院《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告》統(tǒng)計(jì),當(dāng)前國(guó)內(nèi)正常運(yùn)行,且對(duì)公共政策形成和社會(huì)公眾具有較強(qiáng)影響力的活躍智庫(kù)共有200余家,其中2/5為黨政軍智庫(kù),1/4是社科院智庫(kù),民間智庫(kù)占比1/3?！雹哂纱丝磥?lái)，在我國(guó)政府決策咨詢中，外部咨詢并沒(méi)有很好地參加進(jìn)來(lái)。市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)，就無(wú)法形成良性的競(jìng)爭(zhēng)，低水平重復(fù)建設(shè)的咨詢機(jī)構(gòu)就會(huì)不斷產(chǎn)生，咨詢服務(wù)的價(jià)值也就不能完全體現(xiàn)出來(lái)，也不能完全適應(yīng)科學(xué)執(zhí)政和形勢(shì)發(fā)展的需要。

2.研究方法單一

由于決策咨詢研究要求具有深厚的學(xué)術(shù)積淀和扎實(shí)的理論功底，缺乏學(xué)術(shù)理論研究基礎(chǔ)很難提出高質(zhì)量的決策咨詢成果。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，很多政府決策咨詢機(jī)構(gòu)都偏重于基礎(chǔ)研究，在理論研究上做足功夫，以期能成為應(yīng)用研究的強(qiáng)有力支撐。然而，在面對(duì)具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，從研究方法的具體運(yùn)用來(lái)看，有些政府決策咨詢機(jī)構(gòu)存在著研究方法單一的問(wèn)題，即仍習(xí)慣于重理論研究、輕現(xiàn)實(shí)研究，重當(dāng)前研究、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)研究，重定性研究、輕定量研究。比如它們?cè)趯?duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行研究時(shí)，很少組織社會(huì)調(diào)查團(tuán)隊(duì)去分析調(diào)查，關(guān)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)、環(huán)境污染等重大問(wèn)題都沒(méi)有具體調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)省情、社情的了解僅來(lái)源于黨報(bào)黨刊中。除此之外，我國(guó)大多數(shù)決策咨詢機(jī)構(gòu)的研究都僅限于經(jīng)濟(jì)學(xué)和國(guó)際關(guān)系的視野，而更為重要的社會(huì)，文化和心理角度基本上被忽視，而這恰恰是國(guó)外智庫(kù)越來(lái)越關(guān)注的角度。因此，這種研究方法的單一重復(fù)，必然導(dǎo)致政府決策咨詢機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)和低層次重復(fù)研究的現(xiàn)象。而且，通過(guò)這樣的方法研究出來(lái)的咨詢建議也必然是脫離實(shí)際、紙上談兵，不能準(zhǔn)確地解讀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，無(wú)法有針對(duì)性地提供決策咨詢服務(wù)。即使有些咨詢建議理論上行得通，但也不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

3.缺乏績(jī)效評(píng)估機(jī)制

“政策評(píng)估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效果作出判斷，確定某項(xiàng)政策的效果、效益及優(yōu)劣，并弄清政策的成功或失敗的原因、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的活動(dòng)，包括制定評(píng)估方案、收集和分析評(píng)估信息、處理評(píng)估結(jié)果、撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告等環(huán)節(jié)?！雹嘣诳茖W(xué)決策過(guò)程中，它是保證決策咨詢質(zhì)量的重要因子。因?yàn)橹挥幸詧?zhí)行結(jié)果為導(dǎo)向的決策評(píng)估制度，才能提高決策咨詢機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。但目前，決策評(píng)估機(jī)制并未得到應(yīng)有的重視甚至被忽視?！昂芏嗾畽C(jī)構(gòu)尚未形成有效的決策評(píng)估機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估辦法。評(píng)估工作的隨意性很大，決策者憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)做出的決策比較多，往往以價(jià)值判斷代替事實(shí)分析、定性結(jié)論取代定量結(jié)果?！雹嵋虼?，很多研究咨詢報(bào)告都沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的跟蹤、評(píng)估。即使提交的咨詢建議未經(jīng)認(rèn)真調(diào)查研究，最終效果不佳，也不會(huì)被追究或撤銷(xiāo)。除了在外部沒(méi)有建立良好的決策評(píng)估機(jī)制，在決策咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也沒(méi)有嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估制度和考核聘任制度。比如高等學(xué)校沒(méi)有專職的決策咨詢工作人員，從事決策咨詢的工作人員主要擔(dān)任教學(xué)和科研工作，決策咨詢只是兼任的一部分工作。因此，在承接咨詢項(xiàng)目時(shí)，往往是臨時(shí)組織一批專家來(lái)承擔(dān)，項(xiàng)目結(jié)束，課題組就結(jié)束。對(duì)他們的考核依然是學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)科研體系考核，對(duì)其決策咨詢項(xiàng)目的研究成果缺乏績(jī)效評(píng)估。這樣一來(lái)，低水平的咨詢機(jī)構(gòu)依然會(huì)存在，重復(fù)建設(shè)的情況也無(wú)法避免。

四、解決政府決策咨詢機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)的對(duì)策

解決決策咨詢機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題,有利于提升決策咨詢機(jī)構(gòu)的效率,對(duì)于保證政府決策的科學(xué)性以及合理性具有十分重要的意義。

1.積極推動(dòng)政府決策咨詢的市場(chǎng)化

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入可以有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，降低決策咨詢過(guò)程中的生產(chǎn)成本，提高決策咨詢的效率，因此應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮市場(chǎng)作用，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)中的一切積極因素。體制內(nèi)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)不可能滿足所有的決策咨詢需求，在有效的公共政策范疇內(nèi)，由各類決策咨詢機(jī)構(gòu)構(gòu)成的決策咨詢市場(chǎng)，會(huì)本能地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，推進(jìn)決策咨詢工作的興旺發(fā)達(dá)。政府要按照公平、公正、公開(kāi)的原則，推進(jìn)決策咨詢項(xiàng)目的市場(chǎng)化管理，鼓勵(lì)各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)?！巴ㄟ^(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，體制內(nèi)的也可以競(jìng)爭(zhēng)，比如同樣的事情委托2家、3家，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，最后評(píng)估經(jīng)得起檢驗(yàn)的成果，迫使它提高決策咨詢的獨(dú)立性和科學(xué)性。長(zhǎng)期的市場(chǎng)運(yùn)作，慢慢地就會(huì)使專家敢講真話，深入地做研究，然后優(yōu)勝劣汰。”⑩市場(chǎng)機(jī)制的推行，讓體制內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)也有競(jìng)爭(zhēng)，逐步促使他們充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，最大限度地利用已有研究資源，從而克服重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)現(xiàn)象，避免大量科研資源和器材的浪費(fèi)。此外，還要通過(guò)市場(chǎng)化的手段，完善決策咨詢機(jī)構(gòu)的資金籌集制度。咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源除政府財(cái)政撥款外，還可以通過(guò)設(shè)立基金會(huì)、企業(yè)招標(biāo)、個(gè)人捐助等方式來(lái)獲取。比如官方或半官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)也可積極投身于市場(chǎng)中，構(gòu)建決策咨詢產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)，做好與企業(yè)之間的合作，為企業(yè)提供咨詢服務(wù)，從而來(lái)提升自身的收入等。這樣一來(lái)，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)將緊密?chē)@市場(chǎng)的需求來(lái)建設(shè)和發(fā)展，公共政策成本浪費(fèi)的現(xiàn)象也會(huì)逐漸減少。

2.加強(qiáng)對(duì)多元化、跨學(xué)科研究方法的重視

目前，正值社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨的許多決策咨詢問(wèn)題往往是復(fù)合型的復(fù)雜問(wèn)題，依靠單一的社會(huì)科學(xué)或自然科學(xué)方法很難完全解決。方法的單一往往引發(fā)決策咨詢工作在復(fù)雜決策咨詢問(wèn)題面前的力不從心，更談不上決策咨詢的科學(xué)化和高效化。因此，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)要避免研究方法的單一，注意定量和定性的結(jié)合，深入基層開(kāi)展調(diào)查研究，不斷發(fā)現(xiàn)全面深化改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾，及時(shí)進(jìn)行科學(xué)分析，提出解決問(wèn)題的方法意見(jiàn)。除此之外，我國(guó)有關(guān)人口、糧食、能源、環(huán)境、國(guó)家安全等諸多決策議題大多呈現(xiàn)多元性、復(fù)雜性和綜合性的特點(diǎn)。比如青少年犯罪問(wèn)題，除了需要利用教育學(xué)、社會(huì)學(xué)方面的知識(shí)外，還需要心理學(xué)、倫理學(xué)、哲學(xué)甚至經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科理論和方法的綜合利用。又如對(duì)修建水庫(kù)大壩進(jìn)行決策分析時(shí)，涉及水利學(xué)、電力學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至考古學(xué)、歷史學(xué)等多個(gè)學(xué)科。因此，各具專長(zhǎng)的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)必須跳出學(xué)科限制，加強(qiáng)對(duì)多元化、跨學(xué)科研究方法的重視，打破以往封閉研究的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各咨詢機(jī)構(gòu)之間的開(kāi)放性合作和交流。以咨詢項(xiàng)目為導(dǎo)向，各咨詢機(jī)構(gòu)之間自主地進(jìn)行課題扶持與合作，提升協(xié)同攻關(guān)的能力，并通過(guò)建立相關(guān)信息交流網(wǎng)站等方式建立交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各種科技資源的共享。這樣一來(lái)，將解決政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍問(wèn)題、資源建設(shè)問(wèn)題，減少低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，并形成定位明晰、各具特色、布局合理的高端專業(yè)性智庫(kù)，增強(qiáng)決策咨詢服務(wù)的能力。

3.完善決策咨詢的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

古今中外的歷史證明，決策咨詢機(jī)構(gòu)不可能是“常勝將軍”，不可能永遠(yuǎn)立于不敗之地。作為決策咨詢機(jī)構(gòu)，由于知識(shí)的、學(xué)科的、方法的和其它各種因素制約，決策咨詢機(jī)構(gòu)的失敗案例并不少見(jiàn)。近年來(lái)，我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)低水平、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象屢有發(fā)生，更增強(qiáng)了決策咨詢失敗的可能性。“比如專家在廣東大興煤礦開(kāi)采的安全性論證中存在的重大失誤，海南某環(huán)保酒精廠項(xiàng)目錯(cuò)誤上馬”?等等。對(duì)此，一方面，就國(guó)家和地方政府而言，必須要完善決策咨詢績(jī)效評(píng)估機(jī)制。按照實(shí)事求是、注重實(shí)效的原則，由專家學(xué)者對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤研究，并根據(jù)實(shí)際效果，對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)提出的方案和建議實(shí)施評(píng)估。如果達(dá)到預(yù)期效果，應(yīng)通過(guò)追加撥款等方式獎(jiǎng)勵(lì)咨詢機(jī)構(gòu)。反之，則應(yīng)給予取消資格等懲罰，淘汰低水平的咨詢機(jī)構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)。另一方面，就決策咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，必須要完善個(gè)人績(jī)效評(píng)估機(jī)制?？梢越⑾鄳?yīng)的激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)實(shí)行差異化管理。如果提出的咨詢建議得到采納并收到良好效果，可以采取精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)并重的方式，根據(jù)貢獻(xiàn)的大小，實(shí)施差異化激勵(lì)，以此來(lái)提升相關(guān)工作人員的積極性，更好地為黨和政府決策服務(wù)。如果造成政府決策失誤，那么就分層次地實(shí)施責(zé)任追究制度，對(duì)相關(guān)的專家可以給予罰款、取消資格等相應(yīng)的懲罰，以促使其提高業(yè)務(wù)水平、增強(qiáng)責(zé)任心。

注釋：

①何永紅：《推進(jìn)政府決策咨詢機(jī)制建設(shè)》，《三江論壇》2008年第2期。

②⑤⑦韓瑋：《中國(guó)智庫(kù)大躍進(jìn)》，《齊魯周刊》2014年第48期。

③傅廣宛：《政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的“中國(guó)特色”內(nèi)涵研究——以中西方比較為研究視角》，《中國(guó)行政管理》2010年第12期。

④王明泉、彭利軍、李莉：《提高高校大型儀器使用效益的實(shí)踐與探索》，《實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理》2015年第4期。

⑥李晗，柴艷榮：《我國(guó)政府決策咨詢產(chǎn)業(yè)化的建構(gòu)選擇》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。

⑧陳振明：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第267頁(yè)。

⑨顧建光：《公共政策分析引論》，武漢出版社，2003年，第28頁(yè)。

⑩吳明華：《決策咨詢要走向市場(chǎng)化——對(duì)話上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)胡偉》，《決策》2008年第5期。

?石若坤：《“專家失靈”及對(duì)策建議》，《行政與法》2007年第3期。

（責(zé)任編輯陶柏康）

China's Government Decision-making Consultation Institutes：Repeated Construction and Countermeasure

Fu Guangwan / Zhang Ling

Abstract:Because of the high attention of the Central Committee of the CPC and the government at all levels, the government decision-making consultation system has achieved initial success. China has formed a consultation system, which is based on the official and semiofficial advisory body, and the supplementary of the private advisory body. They play a more and more important role in the government's decision to deal with the public affairs. However, in recent years the advisory body of government decision-making is increasingly showing a rapid development and malaise two-phase mixed state. The phenomenon of redundant construction and waste of resources has gradually become one of the bottlenecks restricting the healthy development of decision-making consultation. In order to better serve the party and the government decision -making, China should actively promote the government decision -making consultation market, strengthen the research method of cross discipline, improve the decision-making consultation evaluation mechanism and performance evaluation mechanism.

Keywords:Government Decision-making; Consultation Institute; Repeated Construction

作者簡(jiǎn)介：傅廣宛男（1961-）中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授博士生導(dǎo)師

收稿日期：2015-12-22

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）02-051-（7）