高建華　陸昌興

（桂林電子科技大學(xué)，桂林541004）

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參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：理論邏輯與實(shí)踐指向*——兼論社會(huì)主體視域下社會(huì)管理體制的構(gòu)建

高建華陸昌興

（桂林電子科技大學(xué)，桂林541004）

摘要：從社會(huì)主體的研究視角出發(fā)，參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理是社會(huì)主體社會(huì)管理的兩種主要形式。參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理需要在重塑政府與社會(huì)關(guān)系、探索和借鑒多樣化的社會(huì)參與和自治方式、培育和發(fā)展自治性社會(huì)組織、鍛造公民和社會(huì)參與和自治能力、發(fā)揮社會(huì)自組織規(guī)范在社會(huì)管理中的作用以及加強(qiáng)社會(huì)主體社會(huì)管理體制構(gòu)建等方面有所作為。

關(guān)鍵詞：參與式社會(huì)管理；社會(huì)自我管理；社會(huì)管理體制

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“社會(huì)管理視域下政府與社會(huì)雙重管理體制建構(gòu)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：11YJA630018）、廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“和諧治理視域下民族地區(qū)公共政策決策優(yōu)化研究”（編號(hào)：11FZZ005）和廣西高等教育本科教學(xué)改革項(xiàng)目“基于創(chuàng)新能力培養(yǎng)的公共管理案例教學(xué)理論與實(shí)踐研究”（編號(hào)：2015JGA220）的階段性成果。

陸昌興男（1988-）桂林電子科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生

從社會(huì)主體的研究視角出發(fā)，參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理是社會(huì)主體視域下社會(huì)管理的兩種基本治理形式。如何構(gòu)建參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理體制機(jī)制，是社會(huì)主體視域下社會(huì)管理研究繞不開(kāi)的話題。本文擬從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)社會(huì)主體視域下參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的理論邏輯、實(shí)踐框架和體制建構(gòu)等進(jìn)行分析和論述。

一、參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：社會(huì)主體視域下社會(huì)管理的兩種治理方式

在社會(huì)管理的研究上，存在著兩種研究取向：一種是政府的社會(huì)管理取向，即研究政府如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，管理的主體是政府；另一種管理取向是社會(huì)的社會(huì)管理取向，即在“社會(huì)管理”概念中，“社會(huì)”是“社會(huì)管理”的主體?！耙话愫x的‘社會(huì)管理’是相對(duì)于國(guó)家管理（或曰政治管理）的一個(gè)概念。相比之下，社會(huì)組織和公民個(gè)人對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)的自我管理才是嚴(yán)格意義上的社會(huì)管理。”[1]

對(duì)應(yīng)著這兩種管理取向，人類社會(huì)經(jīng)歷了三種形式的社會(huì)管理：政府社會(huì)管理、參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的歷史進(jìn)程。在原始社會(huì)里，“沒(méi)有大兵、憲兵和警察，沒(méi)有貴族、國(guó)王、總督、地方官和法官，沒(méi)有監(jiān)獄，沒(méi)有訴訟，一切都是有條不紊的?！盵2]（p172）這時(shí)的社會(huì)管理由于沒(méi)有國(guó)家和政府存在，實(shí)行的只能是社會(huì)自我管理。到奴隸社會(huì)、資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì)，人類社會(huì)先后經(jīng)歷了政府社會(huì)管理、參與式社會(huì)管理的歷史過(guò)程。如奴隸社會(huì)、封建社會(huì)時(shí)期的社會(huì)管理是極端的政府社會(huì)管理，在某種程度上也可以稱之為政府社會(huì)統(tǒng)治。到了資本主義社會(huì)，資本主義國(guó)家有時(shí)會(huì)“以超然于社會(huì)之上的面貌出現(xiàn)，制定和實(shí)施某些社會(huì)發(fā)展和運(yùn)行需要的所謂‘公共政策’，甚至‘顧及’工人階級(jí)和勞動(dòng)人民利益要求的政策”[3]（p70），甚至?xí)试S社會(huì)組織和公眾參與到國(guó)家和社會(huì)管理中來(lái)，如1998年英國(guó)《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》（COMPACT）就規(guī)定：“一個(gè)健康的志愿與社區(qū)組織是民主社會(huì)的必要組成部分”；“與志愿和社區(qū)組織發(fā)展合作伙伴關(guān)系將有利于制定更好的政策，提供更好的服務(wù)以及取得更好的社區(qū)治理效果”[4]，等等，但國(guó)家職能的主體還是資本主義統(tǒng)治，這時(shí)的社會(huì)管理仍然是政府社會(huì)管理，不過(guò)允許一定程度的參與式社會(huì)管理存在。到了社會(huì)主義社會(huì)，盡管政府社會(huì)管理也將繼續(xù)存在，但由于國(guó)家性質(zhì)發(fā)生了根本性的改變，人民參與管理和社會(huì)自我管理成為社會(huì)管理的主流。此時(shí)的社會(huì)管理大多是參與式社會(huì)管理，也存在一定程度上的政府社會(huì)管理和社會(huì)自我管理。到了共產(chǎn)主義社會(huì)，人類社會(huì)將走向完全的社會(huì)自治即社會(huì)自我管理階段。人類社會(huì)歷史類型與社會(huì)管理對(duì)應(yīng)的類型如下表所示：

表1　社會(huì)歷史類型與社會(huì)管理類型對(duì)應(yīng)表

政府社會(huì)管理、社會(huì)參與管理、社會(huì)自我管理是從社會(huì)管理主體角度對(duì)社會(huì)管理模式所做的類型劃分。理論認(rèn)為，以政府為管理主體的社會(huì)管理被稱為“政府社會(huì)管理”。如陳振明等認(rèn)為，“政府社會(huì)管理是指政府通過(guò)制定專門(mén)的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境”[5]；以社會(huì)作為管理主體的社會(huì)管理被稱為“社會(huì)自我管理”，或“社會(huì)自治”，即“社會(huì)管理社會(huì)”。如周紅云認(rèn)為，“社會(huì)管理首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自我組織和自我管理，因?yàn)閺母旧险f(shuō)，最廣泛起作用的、維持社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制必然是公民和社會(huì)組織的自我管理?！盵6]

而對(duì)于什么是參與式社會(huì)管理，有人從“協(xié)同治理”的角度定義參與式社會(huì)管理。如張有亮、趙龍認(rèn)為，“參與式治理是指基于共同的目的和利益，不同的組織和個(gè)人走到一起凝結(jié)成一個(gè)團(tuán)體共同民主協(xié)商，投票決策，管理社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的過(guò)程?！盵7]有人從社會(huì)參與的角度定義參與式社會(huì)管理。如陳剩勇、徐珣認(rèn)為，“參與式治理強(qiáng)調(diào)以公眾的社會(huì)參與行動(dòng)為媒介，在國(guó)家/政府與社會(huì)的互動(dòng)格局中推進(jìn)社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷?！盵8]筆者認(rèn)為，一般意義上的參與式社會(huì)管理應(yīng)該是指社會(huì)參與社會(huì)管理，也即社會(huì)參與政府社會(huì)管理的過(guò)程，就好像“政治參與”是“普通公民通過(guò)一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)有關(guān)的公共政治生活的政治行為”[9]（p231）一樣，“參與式社會(huì)管理”應(yīng)該是指“在政府治理能力較高而社會(huì)發(fā)育程度較低的現(xiàn)實(shí)情形下，政府在社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但出于有效治理需要，政府同時(shí)保護(hù)并尊重社會(huì)的主體地位以及社會(huì)自身的運(yùn)作機(jī)制和規(guī)律，并通過(guò)建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)相應(yīng)的制度建設(shè)和政策措施，直至將其納入到已有法律體系，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用”[10]的過(guò)程。這是因?yàn)?，在傳統(tǒng)的政府社會(huì)管理概念中，政府歷來(lái)被當(dāng)做政府社會(huì)管理的當(dāng)然主體，而且是最重要的主體，而其他的管理主體都是政府賦權(quán)于它們?nèi)ソ鉀Q政府“管不了”和“管不好”的事情，抑或是民主運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展迫使政府放權(quán)于社會(huì)的結(jié)果。此外，“參與式社會(huì)管理”除了具有通常所說(shuō)的“社會(huì)參與政府社會(huì)管理”的傳統(tǒng)意蘊(yùn)外，筆者認(rèn)為，參與式社會(huì)管理還應(yīng)包括政府參與社會(huì)的自我管理過(guò)程等。這是因?yàn)?，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理實(shí)踐中，政府不僅是社會(huì)管理的主導(dǎo)者，也可以成為社會(huì)管理的參與者，通過(guò)政府參與社會(huì)自我管理實(shí)踐，可以解決社會(huì)自我管理過(guò)程中的權(quán)威性不足、管理能力欠缺等問(wèn)題。至于政府與社會(huì)“合作共治”的管理，盡管政府與社會(huì)“合作共治”的管理與“參與式社會(huì)管理”在概念上有些許的差別，如“合作管理”強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)在社會(huì)管理地位上的平等，在管理方式上的民主協(xié)商等；“參與式社會(huì)管理”主要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)關(guān)系上的主從關(guān)系，參與效果能否達(dá)成取決于管理主體的態(tài)度以及管理主體與參與者的博弈程度等[11]，但是為了論述的方便，筆者在此不作細(xì)微的區(qū)別，我們把“政府與社會(huì)合作共治”也納入到“參與式社會(huì)管理”的范疇。畢竟，不管是“合作治理”式社會(huì)管理還是“參與式社會(huì)管理”，其管理主體都參與了社會(huì)管理的相關(guān)管理活動(dòng)。

政府社會(huì)管理、參與式社會(huì)管理、社會(huì)自我管理是社會(huì)管理在社會(huì)管理主體方面劃分的三大常態(tài)。作為政府社會(huì)管理，本人在相關(guān)論文中已做了論述[12]，在此不再贅述。而作為社會(huì)主體的社會(huì)管理，參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理是社會(huì)主體社會(huì)管理的兩種主要形式。

（1）社會(huì)作為社會(huì)管理主體的必要性。關(guān)于社會(huì)自我管理的問(wèn)題，大多是從公民社會(huì)理論談起的。如黑格爾認(rèn)為，市民社會(huì)獨(dú)立于政治國(guó)家，“主要由‘需要的體系’構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域，在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織所構(gòu)成的，不能與政治國(guó)家相混淆，不能為政治國(guó)家所淹沒(méi)的非政治的社會(huì)自主領(lǐng)域”。[13]（p168）現(xiàn)代國(guó)家——社會(huì)關(guān)系理論更是認(rèn)為，在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)中存在著三種不同的管理事務(wù)，屬于政治領(lǐng)域的事務(wù)由國(guó)家或政府來(lái)承擔(dān)，屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，而介于國(guó)家與市場(chǎng)之間的事務(wù)則由社會(huì)來(lái)承擔(dān)，這就是“國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)”三分法理論。

（2）社會(huì)管理與社會(huì)參與。治理理論認(rèn)為，政府并不是單一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為在各個(gè)不同層面上的社會(huì)權(quán)力中心。[14]善治理論認(rèn)為，“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。[14]而“國(guó)家在社會(huì)中”、“國(guó)家與社會(huì)合作共治”、“公私合作伙伴關(guān)系”等理論認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不再是此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，而是合作互補(bǔ)關(guān)系?！皣?guó)家和社會(huì)都不是固定的實(shí)體，在相互作用的過(guò)程中，它們的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、支持者、規(guī)則和社會(huì)控制都會(huì)發(fā)生變化，它們?cè)诓粩嗟剡m應(yīng)當(dāng)中互相轉(zhuǎn)化和互相構(gòu)造?！盵15]（p57）

（3）社會(huì)管理與社會(huì)自治。社會(huì)自治，意即社會(huì)自我管理。張康之教授從行政哲學(xué)的角度對(duì)它的理解是：“社會(huì)自治是這樣一種治理：它以服務(wù)為內(nèi)容，在社會(huì)自治體系中，治理主體與治理客體之間會(huì)經(jīng)常性的易位。治理者同時(shí)也是被治理者，被治理者同時(shí)又是治理活動(dòng)的參與者?！盵16]燕繼榮教授的定義為，“社會(huì)自治是指社會(huì)生活中各類組織（自發(fā)組織）、團(tuán)體（黨派和利益團(tuán)體）、機(jī)構(gòu)（非政府機(jī)構(gòu)如學(xué)校、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)）企業(yè)和個(gè)人對(duì)公共事務(wù)的自我管理”。[17]筆者認(rèn)為，所謂社會(huì)自治，也即社會(huì)自我管理，是相對(duì)于政府治理而言的，以政府的存在和治理為前提的，又與政府的社會(huì)治理相區(qū)別的社會(huì)自我管理過(guò)程，包括公民的自我管理和社會(huì)的自我管理。它表明，社會(huì)自治的主體是社會(huì)，而非政府，是社會(huì)自己對(duì)自己的管理，政府社會(huì)管理和社會(huì)參與管理不屬于社會(huì)自治的范圍。

社會(huì)自我管理抑或社會(huì)自治，是社會(huì)管理發(fā)展的最高層次，是人類社會(huì)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。筆者在另一篇論文認(rèn)為，“社會(huì)管理不僅是指政府社會(huì)管理，而且在很大程度上是指社會(huì)自我管理。即使是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，其終極目標(biāo)是促使社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，使社會(huì)成為無(wú)政治的自治社會(huì)?！盵18]不過(guò)，社會(huì)自我管理或社會(huì)自治相對(duì)于遙遠(yuǎn)的未來(lái)社會(huì)的難以企望的關(guān)照，社會(huì)自我管理也有現(xiàn)實(shí)的理論關(guān)懷和現(xiàn)實(shí)必要性：①公民社會(huì)理論的現(xiàn)實(shí)關(guān)照。理論認(rèn)為，對(duì)于自治的社會(huì)來(lái)說(shuō)，盡管國(guó)家有存在的必要，但國(guó)家本身是一種可能的“惡”，若無(wú)外力約束，國(guó)家權(quán)力將會(huì)危及社會(huì)自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。②民主的吁求。俞可平教授指出，“社會(huì)自治是民主政治的本質(zhì)屬性之一，是人民群眾在政治上實(shí)現(xiàn)自我解放的基本形式，是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的必經(jīng)之路，也是未來(lái)社會(huì)主義社會(huì)的一種基本政治形式”。[19]③社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。一方面，“政府失靈論”認(rèn)為，政府在社會(huì)管理中存在“失靈”的一面，即政府在社會(huì)管理過(guò)程中存在“管不了”、“管不好”的方面，需要社會(huì)組織等加以彌補(bǔ)；另一方面，社會(huì)參與社會(huì)管理或社會(huì)自我管理是政府社會(huì)管理的重要補(bǔ)充，是承擔(dān)政府社會(huì)管理職能的重要方式和手段，等等。

二、參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：2個(gè)案例

1.參與式社會(huì)管理：北京“朝陽(yáng)群眾”模式

北京“朝陽(yáng)群眾”社會(huì)管理模式是這樣一種管理模式：北京朝陽(yáng)區(qū)在社會(huì)管理過(guò)程中一方面實(shí)行駐區(qū)民警制，通過(guò)民警加強(qiáng)對(duì)各個(gè)社區(qū)的社會(huì)管理；另一方面，在社區(qū)社會(huì)管理過(guò)程中，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各個(gè)社區(qū)的社會(huì)管理，朝陽(yáng)區(qū)政府采取了發(fā)揮所在小區(qū)群眾積極性的辦法，使小區(qū)群眾參與到配合駐區(qū)民警小區(qū)治理中去，最終形成小區(qū)治理的“天羅地網(wǎng)”。其治理模式結(jié)構(gòu)圖和作用機(jī)理如下圖1所示：

圖1　北京“朝陽(yáng)群眾”治理模式結(jié)構(gòu)圖

第一，上圖中，A代表朝陽(yáng)區(qū)公安派出所，B代表駐區(qū)民警，C代表“朝陽(yáng)群眾”。A對(duì)B用實(shí)線“→”，代表A對(duì)B實(shí)施派出和管理，即駐社區(qū)民警B接受A的指派和命令；C對(duì)B用“虛箭頭”，代表C 對(duì)B傳送社區(qū)信息，即“朝陽(yáng)群眾”C通過(guò)各種形式對(duì)社區(qū)的“巡查”，把發(fā)現(xiàn)社區(qū)的“問(wèn)題”線索向駐社區(qū)民警B及時(shí)匯報(bào)，駐社區(qū)民警B根據(jù)具體情況要么自己處理，要么把所搜集的信息向派出所A匯報(bào)，并由派出所A派出民警與駐社區(qū)民警B一同解決，從而構(gòu)成了“派出所A”通過(guò)派出“駐社會(huì)民警B"，然后“駐社區(qū)民警B”通過(guò)“群眾C”的參與，實(shí)現(xiàn)了派出所對(duì)所轄社區(qū)的有效治理。

第二，上圖“駐區(qū)民警B”是社區(qū)治理的“核心”，居于圓圈的“中心”，圓圈的“邊緣”是“朝陽(yáng)群眾”，從而構(gòu)成了“中心-邊緣”，也即“指揮-參與”結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，“朝陽(yáng)群眾”盡管處于結(jié)構(gòu)圖的“邊緣”，但其在政府主導(dǎo)的社會(huì)治理中發(fā)揮了重要作用，甚至是“核心”的作用，這種作用的發(fā)揮通過(guò)“朝陽(yáng)群眾”的特殊方式和機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：（1）“朝陽(yáng)群眾”的“整體性”。作為一個(gè)“群體”，不是“一個(gè)人在戰(zhàn)斗"，從而可以發(fā)揮“群體”的“整體協(xié)同”效應(yīng)；（2）“朝陽(yáng)群眾”監(jiān)控方式的“非公開(kāi)性”和“秘密性”。一方面，可以使違法犯罪分子因不知道誰(shuí)是監(jiān)控者而無(wú)法躲過(guò)群眾的監(jiān)控，同時(shí)，“朝陽(yáng)群眾”的非公開(kāi)性也有利于保護(hù)“朝陽(yáng)群眾”不被打擊報(bào)復(fù)；（3）“朝陽(yáng)群眾”成員構(gòu)成的“群眾性”和監(jiān)控方式的靈活性?！俺?yáng)群眾”之所以被稱為“群眾”就在于它在人員構(gòu)成上的“群眾性”，“他們或許只是在樹(shù)下乘涼的老人，也有可能是商場(chǎng)超市里身穿制服的保安，還有可能是晨練遛彎買(mǎi)菜時(shí)所見(jiàn)的平凡毫無(wú)特色的蕓蕓路人”，這些“群眾”的“群眾性”和“普遍性”讓不法分子防不勝防。（4）一定的溝通舉報(bào)渠道和處理機(jī)制?！笆紫?，巡邏員們要是在社區(qū)里發(fā)現(xiàn)小的可疑情況，或者長(zhǎng)期存在的安全隱患，便可向所在的巡邏組長(zhǎng)反映，組長(zhǎng)在接到線索匯報(bào)后，也會(huì)和責(zé)任區(qū)的負(fù)責(zé)人繼續(xù)溝通，最后，社區(qū)責(zé)任區(qū)的負(fù)責(zé)人會(huì)把搜集到的線索及時(shí)反饋給社區(qū)民警”。[20]（5）一定的群眾關(guān)懷和舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制。“朝陽(yáng)群眾”之所以具有“舉報(bào)”積極性，除了“朝陽(yáng)群眾”“嫉惡如仇”的自覺(jué)性和“群防群治”、“鄰里相望”的“自身責(zé)任擔(dān)當(dāng)”以外，必要的激勵(lì)機(jī)制也是必要的。如北京市公安局制定了《關(guān)于實(shí)施群眾舉報(bào)涉恐涉暴線索獎(jiǎng)勵(lì)辦法的通知》，對(duì)舉報(bào)也起到了一定的積極作用。

第三，“朝陽(yáng)群眾”社會(huì)管理模式是一種典型的“群防群治”公眾參與式社會(huì)管理模式。在這種管理模式中，政府是主導(dǎo)者，公眾作為社會(huì)管理的參與者，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)社會(huì)管理的合作管理或共同管理。這種參與式社會(huì)管理一方面可以發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢(shì)，另一方面可以克服政府或社會(huì)任何單方面“不可治理性”缺陷，通過(guò)政府與社會(huì)合作，從而達(dá)致“共同治理”的目的。

2.社會(huì)自我管理：杭州“和事佬協(xié)會(huì)”模式

社會(huì)主體的社會(huì)管理，不僅包括社會(huì)參與管理，而且還包括在特定情況下的社會(huì)自我管理，即社會(huì)自治。清華大學(xué)學(xué)者賈西津提出，“社會(huì)沒(méi)有自治能力會(huì)非常危險(xiǎn)”。她指出，“國(guó)家直接面對(duì)單個(gè)民眾是一種非常不穩(wěn)定、會(huì)產(chǎn)生大量社會(huì)問(wèn)題和矛盾的模式，這是一個(gè)很危險(xiǎn)的模式?！薄懊裰鞯倪\(yùn)作要依賴于基于民情的自由結(jié)社，依賴于一個(gè)公民社會(huì)。當(dāng)中間階層被打斷的時(shí)候，恰恰是革命最容易發(fā)生的時(shí)候。國(guó)家與民眾之間的中間結(jié)構(gòu)起到了社會(huì)自治、緩沖社會(huì)危機(jī)、防止極端和暴力革命的作用”。[21]

浙江杭州“和事佬協(xié)會(huì)”就是一個(gè)化解社會(huì)矛盾、提升社會(huì)治理水平的群眾性自治組織。該社會(huì)組織以“和為貴”為理念主要從事化解社區(qū)矛盾和糾紛工作，其組織成員由社區(qū)成員自愿組成或由居民推薦產(chǎn)生，一般由社區(qū)內(nèi)的離退休黨員、干部、教師、醫(yī)生、政法工作人員和社區(qū)樓宇居民自治會(huì)長(zhǎng)、單元居民自治組長(zhǎng)擔(dān)當(dāng)。其模式結(jié)構(gòu)與作用機(jī)理如下圖2所示：

圖2　杭州“和事佬”協(xié)會(huì)模式結(jié)構(gòu)與作用機(jī)理圖

在這個(gè)結(jié)構(gòu)模式中，一方面，基層社會(huì)組織“和事佬”協(xié)會(huì)在化解社會(huì)矛盾和進(jìn)行社會(huì)管理中發(fā)揮著主要的自治作用，如上圖中，“和事佬”協(xié)會(huì)作為群眾自治組織位于圓圈的中心位置，表明群眾的公共事務(wù)管理由處于中心位置的自治性群眾組織“和事佬”協(xié)會(huì)自行解決，“和事佬”協(xié)會(huì)成為了群眾解決內(nèi)部公共事務(wù)的一個(gè)平臺(tái)和舞臺(tái)?！叭罕姟迸c“和事佬”協(xié)會(huì)之間用“實(shí)線”箭頭，表示“群眾”在解決內(nèi)部公共事務(wù)時(shí)對(duì)“和事佬”協(xié)會(huì)的依賴。另一方面，“和事佬”協(xié)會(huì)也發(fā)揮著“政府”在社會(huì)管理中的參與作用。如上圖中盡管政府與作為群眾性自治組織在解決內(nèi)部矛盾和糾紛中沒(méi)有直接關(guān)系，但是“政府”與“和事佬”協(xié)會(huì)之間用“虛線”箭頭，是表示：“和事佬”協(xié)會(huì)組成人員部分是離退休政府官員和工作人員，這種密切關(guān)系構(gòu)成了“和事佬”協(xié)會(huì)在調(diào)解社會(huì)矛盾時(shí)的“政府”信用資源和資本，是“和事佬”協(xié)會(huì)順利開(kāi)展工作的“信譽(yù)”保障和“信任”基礎(chǔ)。“和事佬”協(xié)會(huì)之所以能化解社會(huì)矛盾和糾紛，源于“和事佬”協(xié)會(huì)具有以下特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：

第一，“和事佬”協(xié)會(huì)的基層自治性。作為群眾性基層自治組織，“和事佬”協(xié)會(huì)以“身邊人摻和身邊事”、“民間智慧化解矛盾糾紛”的“和事佬”做法，“相比于與其無(wú)較大瓜葛的政府機(jī)關(guān)，居民更愿意相信這些生活在他們身邊的調(diào)解員，覺(jué)得他們就像自己的家人，更為自己考慮”。[22]另一方面，社區(qū)里發(fā)生的事情都是一些雞毛蒜皮的小事，這些小事也無(wú)需拿到政府層面去解決，即使需要拿到政府層面去解決，最初的社會(huì)調(diào)解也是必要的，可以起到“大事化小”、“小事化了”的效果或者以“自己的事情自己解決，自己解決不了再找政府”的先行“自治”理念，努力做到把矛盾解決在基層，達(dá)到“小事盡量不出樓道，大事盡量不出社區(qū)”的效果。

第二，成員組成的公認(rèn)性和“權(quán)威性”?！昂褪吕小币话阌缮鐓^(qū)內(nèi)德高望重的的成員自薦或居民推薦產(chǎn)生，提高了“和事佬”的公認(rèn)度、權(quán)威性和辦事積極性。

第三，專業(yè)人員背景性和離退休政府官員參與性?！昂褪吕小眳f(xié)會(huì)成員與以前的鄰里糾紛“協(xié)調(diào)員”“老大媽”不同，除了要有“協(xié)調(diào)”的熱心和積極性以外，還需要具有必要的專業(yè)知識(shí)和能力。“和事佬”協(xié)會(huì)成員不僅有熱心公益的離退休黨員、干部，還有熟悉法律知識(shí)、持有法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證的法律工作者，甚至還有離退休政法工作人員，他們的“調(diào)解”為化解社區(qū)矛盾提供了令人信服的專業(yè)基礎(chǔ)、威望基礎(chǔ)和信任基礎(chǔ)。

第四，行為的勸導(dǎo)性和思想政治工作到位性。作為民間調(diào)解組織，“和事佬”協(xié)會(huì)的主要工作是“協(xié)調(diào)”和“調(diào)解”，主要是做人的思想工作?！昂褪吕小痹趯?shí)際工作中總結(jié)了“和事佬”“三字經(jīng)”調(diào)解工作法，即“緩”、“暖”、“理”。所謂“緩”，是指“對(duì)因雞毛蒜皮的小事引起的糾紛要循循善誘，耐心疏導(dǎo)”；所謂“暖”，是指“對(duì)當(dāng)事人情緒激動(dòng)、欲‘爭(zhēng)一口氣’的糾紛要笑臉相迎，緩和情緒”；所謂“理”，是指“對(duì)當(dāng)事人強(qiáng)詞奪理、無(wú)理取鬧的糾紛要批評(píng)教育，以理服人”。[23]

第五，處理問(wèn)題的彈性和不拘形式性。“和事佬”協(xié)會(huì)作為一種頗具彈性的調(diào)解力量，在調(diào)處糾紛時(shí)不需要當(dāng)事人提出申請(qǐng)，也不拘泥于形式、地點(diǎn)、程序，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)介入，當(dāng)場(chǎng)解決，也不需要專門(mén)的文書(shū)或書(shū)面記錄，盡管“和事佬”作出的調(diào)解結(jié)果不具有法律效力，但對(duì)于居民具有很好的約束作用，對(duì)于化解具體的矛盾糾紛十分便捷有效。[23]此外，“和事佬”協(xié)會(huì)離得近、叫得應(yīng)，也是“草根”力量更容易化解民間矛盾的重要因素。

三．參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：方式創(chuàng)新、實(shí)踐路徑與體制構(gòu)建

北京“朝陽(yáng)群眾”模式和杭州“和事佬”協(xié)會(huì)模式為我們?nèi)绾伍_(kāi)展參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但是參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理如何做好，還需要以下努力：

1.重塑政府與社會(huì)關(guān)系，合理確定政府與社會(huì)職能，逐步實(shí)現(xiàn)政府還權(quán)于社會(huì)。無(wú)論是參與式社會(huì)管理還是社會(huì)自我管理，都涉及國(guó)家權(quán)力放權(quán)于民、放權(quán)于社會(huì)的問(wèn)題。為此，必須處理好以下幾方面的關(guān)系：（1）參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理視域下的政府與社會(huì)關(guān)系不同于統(tǒng)治行政時(shí)期政府與社會(huì)之間的統(tǒng)治與服從關(guān)系，而是一種合作伙伴關(guān)系或此消彼長(zhǎng)關(guān)系?？偟膩?lái)說(shuō)，參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理涉及的政府與社會(huì)關(guān)系，就是政府要賦權(quán)于社會(huì)，要么讓社會(huì)成為政府社會(huì)管理的參與者，要么讓社會(huì)與政府平起平坐通過(guò)平等協(xié)商對(duì)社會(huì)實(shí)施“共同管理”，要么讓政府參與社會(huì)主體社會(huì)管理過(guò)程，要么政府退出社會(huì)管理，由社會(huì)自己實(shí)施自我管理或社會(huì)自治。（2）參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理視域下政府與社會(huì)職能要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理視域下，政府不再是“總體性社會(huì)”時(shí)期政府職能“包羅萬(wàn)象”，而是政府在實(shí)施社會(huì)管理過(guò)程中，應(yīng)該有所為、有所不為：該政府管的政府要管好，不該政府管的政府要有意識(shí)地讓權(quán)給社會(huì)或市場(chǎng)。當(dāng)然，如果政府和社會(huì)、市場(chǎng)都不能管好的事情，那么就由政府與社會(huì)、市場(chǎng)合作管理。（3）參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理視域下社會(huì)主體社會(huì)管理是對(duì)政府社會(huì)管理的必要補(bǔ)充。無(wú)論是參與式社會(huì)管理還是社會(huì)自我管理，政府與社會(huì)管理原則上不再是對(duì)抗關(guān)系，而是一種伙伴關(guān)系，或相互依賴關(guān)系。一方面，政府不是萬(wàn)能的，在社會(huì)管理某些方面會(huì)存在“失靈”，需要發(fā)揮社會(huì)在社會(huì)管理中的作用；另一方面，社會(huì)也不是萬(wàn)能的，也存在“社會(huì)失靈”或“志愿失靈”，必須在某些方面加強(qiáng)政府的存在和協(xié)調(diào)。

2.探索和借鑒多種形式的參與式社會(huì)管理和社會(huì)自治方式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)不同地方通過(guò)不斷探索，已形成了許多行之有效的諸如北京“朝陽(yáng)群眾”參與管理模式、杭州“和事佬”協(xié)會(huì)自我管理模式以及上海靜安區(qū)“社區(qū)矯正”政府與社會(huì)合作共治模式等等，但是我們?cè)趨⑴c式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理方式方法等方面還需在理論和實(shí)踐上進(jìn)一步深化：（1）關(guān)于參與式社會(huì)管理的主從關(guān)系方面，可以有公民參與政府社會(huì)管理，也可以有政府參與社會(huì)的管理，形成黃宗智所說(shuō)的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[24]模式。當(dāng)然，也有社會(huì)自我管理過(guò)程中政府參與社會(huì)自治過(guò)程。（2）關(guān)于參與式社會(huì)管理中政府與社會(huì)合作共治問(wèn)題，理論上認(rèn)為有三種模式：主導(dǎo)者/職能單位模式、談判協(xié)商模式、系統(tǒng)的協(xié)作（協(xié)同）模式，要根據(jù)具體情況分別采用不同的管理方法。（3）關(guān)于社會(huì)自治的方式創(chuàng)新。社會(huì)自治不僅是公民實(shí)現(xiàn)自我管理的重要民主權(quán)利，是公民合法權(quán)益不受侵犯的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要促進(jìn)力，因此必須加強(qiáng)以“社會(huì)自我管理、自我約束、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”等為內(nèi)容的社會(huì)自治進(jìn)程。社會(huì)自治有賴于公民和社會(huì)組織共同功能的發(fā)揮。如相對(duì)于公民參與社會(huì)自治而言，北京“朝陽(yáng)群眾”就發(fā)揮了“群防群治”的社會(huì)管理作用，除此之外，部分城市開(kāi)展的交通“志愿者”服務(wù)和部分城市開(kāi)展的“交通協(xié)管員”執(zhí)勤服務(wù)，就是公民參與社會(huì)自我管理的有效形式。此外，社區(qū)自治、行業(yè)自治、志愿性社會(huì)組織自治以及形形色色的社會(huì)自組織自治等等，都在社會(huì)自我管理中發(fā)揮著重要作用。

3.培育和發(fā)展自治性社會(huì)組織。社會(huì)組織是社會(huì)參與管理和社會(huì)自我管理的組織載體。作為社會(huì)管理的組織載體，無(wú)論是參與性社會(huì)組織還是自治性社會(huì)組織，體現(xiàn)參與性社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的最根本特性就是其組織自治性。如果社會(huì)組織缺乏自治性，那么社會(huì)參與管理或社會(huì)自我管理就缺乏意義。為此，首先，要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用?！皣?guó)家應(yīng)該充分發(fā)揮自身階段擁有的主導(dǎo)功能，創(chuàng)設(shè)有利于各種制度邏輯間相互促進(jìn)、融合而非強(qiáng)化相互抵觸的基本制度框架；還應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段過(guò)于細(xì)碎、分割與落后的社會(huì)組織監(jiān)管體系，防止不利于社會(huì)組織健康發(fā)展的制度邏輯成為主導(dǎo)邏輯”[25]；其次，社會(huì)組織自身要主動(dòng)尋求發(fā)展空間。只要在不違反國(guó)家法律法規(guī)的情況下，社會(huì)組織應(yīng)盡可能爭(zhēng)取國(guó)家政策的支持，特別要重視底層“草根”組織的培育和發(fā)展；第三，要放松社會(huì)組織培育和發(fā)展的環(huán)境，特別是在社會(huì)組織的“進(jìn)入”方面應(yīng)該更進(jìn)一步放開(kāi)，以促進(jìn)真正的充滿活力的公民社會(huì)形成。

4.鍛造公民和社會(huì)參與與自治能力。在“強(qiáng)政府”、“弱社會(huì)”的背景下，一方面，理論上認(rèn)為公民和社會(huì)參與與自治是民主行政的本質(zhì)要求，必須加強(qiáng)民主政治建設(shè)，推進(jìn)公民、社會(huì)參與建設(shè)；另一方面，公民和社會(huì)對(duì)政府長(zhǎng)期形成的對(duì)社會(huì)控制性管理已形成了“路徑依賴”和麻木，從而產(chǎn)生“社會(huì)管理參與”的“冷漠”。因此，在公民和社會(huì)參與與自治問(wèn)題上，一要政府加強(qiáng)引導(dǎo)，二要政府放權(quán)。無(wú)論如何，政府對(duì)社會(huì)的過(guò)度干預(yù)，不僅不利于公民社會(huì)的形成，而且對(duì)公民和社會(huì)參與和自治能力的提升也有負(fù)面影響。當(dāng)然，政府向社會(huì)放權(quán)，除了政府要擯棄“管制”思維以外，還要進(jìn)行“為民做主”向“由民做主”的思維轉(zhuǎn)變。三是公民和社會(huì)組織要有參與和自治實(shí)踐。一方面，政府要有意識(shí)地組織公民和社會(huì)參與公共管理和社會(huì)管理決策過(guò)程；另一方面，要發(fā)揮公民和公民組織自組織管理和服務(wù)功能，多由群眾開(kāi)展群眾性自治活動(dòng)，以此提高公民和社會(huì)組織自治習(xí)慣和自治能力。

5.發(fā)揮“村規(guī)民約”式的社會(huì)自組織規(guī)范在社會(huì)管理中的作用。社會(huì)自組織規(guī)范是實(shí)施社會(huì)自我管理的重要“法律”遵循，對(duì)社會(huì)自我管理起著指導(dǎo)、規(guī)范和制約的作用。“村規(guī)民約”式的社會(huì)自組織規(guī)范包括：（1）村規(guī)民約。“村規(guī)民約實(shí)際上是一種社會(huì)契約，村規(guī)民約的控制力是全體村民對(duì)自身部分權(quán)利的自由的讓渡而形成的公共權(quán)力?！薄按逡?guī)民約獲得了村民的廣泛認(rèn)同，是村民切身利益的集中體現(xiàn)”[26]，對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理具有規(guī)約作用。（2）社會(huì)組織規(guī)約。在自治性社會(huì)組織社會(huì)管理中，加強(qiáng)社會(huì)組織（包括行業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等）的組織自律或行業(yè)自律非常重要。這種“自生自發(fā)秩序的力量”，不同于國(guó)家法律制度所建立的帶有強(qiáng)制性的法律秩序，是“國(guó)家法律秩序的重要基礎(chǔ)和有力補(bǔ)充”。[27]（3）某些少數(shù)民族地區(qū)的“款”。如廣西三江侗族自治縣侗族地區(qū)的侗族“款約”（侗族地區(qū)“習(xí)慣法”）就對(duì)三江侗族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范等進(jìn)行了“款約法”規(guī)定，這些款約無(wú)疑對(duì)民族地區(qū)社會(huì)自我管理發(fā)揮著重要作用。

6、加強(qiáng)社會(huì)主體社會(huì)管理體制的多層次構(gòu)建。（1）建立政府為主導(dǎo)，社會(huì)主體參與的社會(huì)管理體制。通過(guò)政府主導(dǎo)的作用，發(fā)揮政府在社會(huì)管理中的權(quán)力資源和組織資源作用，有利于社會(huì)管理的秩序化運(yùn)行和權(quán)力節(jié)制關(guān)系。（2）建立社會(huì)為主體，政府參與的社會(huì)管理體制。社會(huì)主體的社會(huì)管理，不僅要發(fā)揮社會(huì)主體在社會(huì)管理中的主體作用，在某種情況下還需要“借用”政府在社會(huì)管理中的“權(quán)威”作用和“信用”資源作用。（3）建立政府與社會(huì)合作共治的社會(huì)管理體制。建立政府與社會(huì)合作共治的社會(huì)管理體制，也即政府和社會(huì)在社會(huì)管理體制建構(gòu)過(guò)程中是一種平等的合作伙伴關(guān)系，政府和社會(huì)在社會(huì)管理過(guò)程中通過(guò)平等的民主協(xié)商共同解決社會(huì)管理中的社會(huì)管理難題。（4）建立政府宏觀調(diào)控的社會(huì)自我管理的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”體制。即政府在社會(huì)管理過(guò)程中，政府放權(quán)于社會(huì)由社會(huì)實(shí)施自我管理；當(dāng)社會(huì)自我管理出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，政府才出面干預(yù)。（5）建立完全自主的社會(huì)自我管理體制。一要培養(yǎng)公民的自我管理意識(shí)和自我管理能力。二要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)和社會(huì)組織權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。三要建立正常的成員進(jìn)入和退出機(jī)制以及正常的議事規(guī)程和違規(guī)行為處理規(guī)則；四要加強(qiáng)“權(quán)力”資源和“權(quán)威”資源建設(shè)。社會(huì)自我管理中“權(quán)威”資源比起“權(quán)力”資源來(lái)說(shuō)更具效力。但是，在“權(quán)威”資源缺乏或不足的情況下，必要的社會(huì)制約“權(quán)力”也是必要的，不過(guò)，這種社會(huì)權(quán)力是社會(huì)成員公認(rèn)的組織權(quán)力和公民通過(guò)民主協(xié)商或參與而形成的社會(huì)自治制度性權(quán)力。

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（責(zé)任編輯方卿）

Participatory Social Management and Social Self-managemnet：Theoretical Logic and Practice Orientation——Also on Construction of Social Management Systems in the Perspective of Society Subject

Gao Jianhua / Lu Changxing

Abstract：From the perspective of society subject，social management includes participatory social management and society selfmanagemnet. Participatory social management and social self-management need to rebuild government-society relations，explore various management ways，foster and develop autonomous social organizations，and exert the roles of social organization's regulations and construction of society management systems，etc.

Keywords：Participatory Social Management；Social Self-management；Social Management Systems

作者簡(jiǎn)介：高建華男（1971-）桂林電子科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系主任教授博士碩士研究生導(dǎo)師

收稿日期：2015-9-29

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）02-013-（10）